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摘要：为落实习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标，紧扣成渝地区双城经济圈建设和“一区两群”协调发展目标，牢固树立轨道交通引领城市发展格局理念，统筹谋划、高效推进城市轨道交通TOD综合开发工作，有效拓宽轨道交通建设运营资金渠道，实现沿线土地集约利用、站城一体高度融合，高质量打造“轨道上”中心城区，以轨道交通建设拓展城市生长空间，优化城市功能布局，升级城市发展动力，重构城市运营方式，系统提升城市品质和城市价值。梳理TOD内涵、国内外城市发展案例，结合重庆轨道交通建设情况和TOD综合开发实际情况，探讨当前重庆在综合开发过程中土地储备及整治过程中存在的问题，尝试提出解决思路及建议，为实践工作提供参考。
关键词：TOD;综合开发;土地储备整治
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）05-0066-70 收稿日期：2021-04-07
作者简介：孟圆华、袁玮，重庆市土地储备整治中心。
1 TOD综合开发情况
1.1 概念
TOD （Transit Oriented Development）是指以公共交通为导向的站城一体化发展，使人们不依赖私有机动车，以公共交通出行为前提而进行的城市开发或沿线开发，其特点在于集办公、商业、文化、教育、居住等为一体的混合功能布局。
TOD是轨道交通时代城市发展的一场思想解放运动，是城市开发理念的更新和城市运营方式的重构。放眼全球，TOD综合开发凭借其高效配置资源、赋予区域经济发展动能、推动轨道交通和城市可持续发展的能力已成为轨道交通发达城市的不二选择。然而，TOD只是一种单纯的城市規划理论，是一种空间模式和形态，它无法有效解决轨道交通的投资融资等问题，于是 “轨道+物业”TOD综合开发模式则是时下提到最多一个名词，笔者认为它更偏向于经济范畴的概念，是将空间与财务进行整合后的一种建设模式，对重庆而言更具借鉴意义。
1.2 案例
1.2.1 香港
香港是全世界人口密度最高的地区之一，属典型的山地城市，建设用地非常有限。上世纪70年代以后，香港大力发展轨道交通，不仅大大提高了核心城区的通勤效率，同时由于轨道交通的建设，在新界沙田等地还形成了一批新的卫星城，缓解核心城区的城市发展压力。而今，香港成为了全球TOD模式运用最成功的典范城市之一，其公共交通一直负担着全香港80%以上的客流量，仅有大约6%左右的居民出行使用私人交通工具。全香港约有45%的人口居住在距离地铁站仅500米的范围内，九龙、新九龙以及香港岛更是高达65%。
香港TOD模式的成功，最重要原因是“港铁”兼具轨道运营者和物业开发者的双重身份，成功地运用了“轨道+物业”的开发模式。“港铁”不仅是单纯的轨道交通运营者，而且还是专业的轨道上盖物业开发者。“轨道+物业”发展模式，成功地实现了地铁上盖开发充分利用轨道基础设施，包括对车辆段的上方进行物业开发，并通过销售或长期经营的途径来获得巨大的经济收益，最后用以平衡公共交通系统运营的亏损，甚至还可以提升整个地区的税收。
1.2.2 成都
从2017年启动实施TOD战略以来，成都不断完善其TOD综合开发顶层体系，以统筹全市所有轨道站点未来20至30年的“站城一体、产业统筹”综合开发工作。2021年3月20日发布《成都市轨道交通TOD综合开发战略规划》，首次提出关于TOD综合开发总体目标，按照“站城一体、产业优先、功能复合、综合运营”的理念，围绕轨道站点打造“商业中心、生活中心、产业中心、文化地标”，将成都建设成为全球TOD典范城市。同时形成了一系列工作机制，如：编制站城一体化城市设计并调整、修改控制性详细规划;在供地方式上采用“招拍挂”方式，允许按照TOD开发规划设计提出的要求，带规划条件出让;积极探索引入社会投资人实施一二级开发联动等措施，有效保障了TOD综合开发的实施效果。目前，成都市首批13个TOD综合开发示范项目中陆肖站项目已动工开建。
2 重庆TOD综合开发现状
从2000年12月重庆轨道交通第一条线开工至今，全市轨道交通在建规模近400公里，至2035年，中心城区将形成“22线1环”的线网布局，包括轨道快线及普线，线网规模1252公里，将实现高铁、市域铁路、城市轨道无缝衔接换乘。
作为典型的山地城市，两江（长江、嘉陵江）及四山（缙云山、中梁山、铜锣山、明月山）将重庆中心城区天然切割成组团式发展的城市形态，轨道交通就成为中心城区各组团链接的生命线和大动脉。随着城市发展，中心城区人口密度不断提高，对中心城区土地的集约节约利用提出了更高要求。因此，重庆的TOD综合开发工作即是轨道交通发展的必然要求，也是山地城市发展的内在需求。
虽然重庆与香港在用地条件、人口密度乃至城市形态上有很高相似度，但TOD综合开发水平与上述两个城市相差甚远，表现在无论是站城一体化的TOD项目建成数量还是综合开发效果上都无法与世界先进水平媲美。可喜的是，随着城市及轨道的发展，重庆已意识到自身发展的不足及发展的紧迫性，随着实践案例不断增多以及顶层制度设计的不断完善，我们有理由相信重庆也能够为世界贡献其TOD综合开发的新模式。
2.1 案例
2.1.1 龙湖光年
重庆市沙坪坝铁路综合交通枢纽龙湖光年项目，属原沙坪坝火车站更新改造项目，于2020年12月建成投用。项目不仅是全国首个“站城一体化融合开发”项目，也是目前国内最大的地下铁路综合交通枢纽，还是全国第一个高铁TOD模式。项目不仅整合了远距离及市内的公共交通，也将商业、办公、酒店和公寓等复合设施一体化设计，成为沙坪坝区新地标的同时，也给三峡广场商圈带来了每天高达40万人次的客流量和更多的就业机会，为沙坪坝老城区带来新一轮的城市更新与发展。 2.1.2 重庆东站
重庆东站是重庆联系长江经济带沿线省市的重要枢纽，是重庆铁路枢纽四个主站之一。围绕东站策划及设计的TOD 综合开发项目为规划在建项目。目前，东站项目正在紧锣密鼓的修建当中，作为规划中西南地区最大的车站，重庆东站年发送量约达6000万，将成为重庆客运枢纽的主力军，加速周边经济发展，引领江南新城跃上崭新台阶。未来围绕东站，将形成城市级TOD商业综合体，涵盖高端酒店、甲级写字楼、电影院、大型商圈等，项目坚持站城一体化的理念，统筹形成区域格局一体化、功能布局一体化、综合交通一体化、空间景观一体化、开发建设一体化，建设集聚综合交通枢纽、国际交往、门户商务、应用创新、品质居住等多种功能的高铁新城。
2.2 相关政策
2020年11月，重庆市先后出台了《关于推进主城都市区城市轨道交通区域综合开发的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）、《重庆城市轨道交通TOD综合开发实施方案》（以下简称《实施方案》）、《主城都市区城市轨道交通TOD综合开发专项规划》（以下简称《专项规划》），形成了中心城区TOD综合开发协同推进机制。
在《实施意见》《实施方案》中明确了实施主体以及成本分担及收益机制等重要事项外，也明确了要按照规划做好城市轨道交通沿线综合开发用地的储备及整治等工作。《专项规划》对轨道前四期及远期475个轨道站点明确了“四定”：一是定级（城市级、组团级、街道级、社区级）。二是定界（综合开发范围以站点600米半径为基础，结合10分钟步行因素划定）。三是定性，通过策划和城市设计确定综合开发功能。四是定量，即基准容积率在《中心城区高度强度密度分区规划》规定的基础上适度提高至2.5～3.0。
3 重庆TOD综合开发中土地储备整治工作存在的问题
结合当前国家有关管控要求，土地储备及整治工作作为TOD综合开发项目全生命周期工作一环，其主要工作目标是提供符合TOD建设条件的土地并达到供应标准，同时通过时间及空間手段最大限度提升综合开发范围内土地价值，确保综合开发项目达到预定效果及目标。因此，TOD综合开发工作中土地储备和整治工作具备了两个特征：一是规划的空间属性，二是财务的时间属性，综合开发范围内的储备土地，虽不能直接融资，但其仍然要发挥土地蓄水池的调节作用。
理论上看，不考虑资金及发展时序错配问题，要想达到综合开发最大化实施效果，统一规划、统一整治、统一储备直至统一出让是最完美的工作节奏。然而，实际工作中每个站点的现状及工作模式都会不完全相同，遇到的问题也是五花八门，总结起来大致有以下几个方面。
一是综合开发范围内既有产权人或单位退出问题。若统一储备则既有产权人或单位已发生成本及利益诉求不尽相同，且存在要价高，搬迁难等实际困难。
二是轨道正线建设及综合开发范围内征拆出资及责任主体不一致问题。重庆市明确了轨道正线建设用地由属地政府无偿提供，但在正线建设之外的综合开发用地征拆出资主体明确是由实施主体通过出让成熟站点的上盖物业来筹集，这就导致存在两种出资主体，且征拆资金与出让收益需形成良性循环才能实现综合开发。
三是综合开发范围内既定的市区两级收益机制难以调动区政府积极性。目前综合开发范围内的市区两级收益分成依然按照中心城区普适性市区收益分配机制执行，不能充分调动区政府积极性，则难以满足TOD综合开发工作时间紧任务重的需求。
四是如何实现一二级联动政策突破有困难。虽然重庆市出台《实施意见》提出整治实施单位可通过市场化方式参与二级开发，但对于参与二级开发路径未具体明确，无相关政策保障，通过市场化方式与房地产开发企业竞争取得二级开发权优势不明显，一二级联动难度大。
五是土地一级开发整治资金筹集渠道较单一，按照重庆现有储备土地整治模式，需整治实施单位通过轨道交通上盖物业出让及开发获取综合开发范围内一级土地整治资金，因此对其TOD综合开发项目全生命周期运营能力考验极大。
4 工作模式及建议
前文中提到《专项规划》中轨道前四期及远期共计475个轨道站点中，既有位于中心城区已建成区的权属复杂站点，其利益诉求非常多元，工作难度大，周期长，如解放碑等商圈或已建成居民区中;也有全新未开发利用地，可一张白纸画蓝图的权属单一站点，但以前者站点居多，这类站点的综合开发工作往往带有很强的城市更新色彩，例如前文中位于沙坪坝老火车站商圈的龙湖光年项目从启动到建成历时近十年。限于篇幅，本文结合实践工作试点情况，重点探讨分析此类复杂站点的工作模式与建议。
4.1 工作模式
一是明确TOD综合开发统筹协调机制，如成立相关领导小组，由常务副市长任组长，分管副市长任副组长，市政府相关部门以及相关区政府主要负责人为领导小组成员。
二是明确TOD综合开发一级整治实施主体，以确保综合开发方案能够统一实施并落地。
三是明确各方职责分工，从轨道交通本体建设、沿线综合开发以及周边配套设施整体建设工作，到规划及土地管控和土地出让及收益分配机制都要逐一明确，以确保综合开发实施效果。
4.2 工作建议
一是做好预控工作。为最大限度提升土地价值，在控制行储备难以操作的条件下，采取对综合开发范围内土地可新增储备土地下达规划预控文件，同时尽可能暂停综合开发范围内的土地储备批复和征地批复办理工作，以确保综合开发整体运作效果。
二是强化过程把控。根据权属复杂程度，应由整治实施单位对其负责整治实施的综合开发范围开展尽职调查工作，并根据调查结果，编制储备整治工作方案，方案中应明确尽调结果，规划情况，轨道正线建设时序及建设模式，土地整治、土地出让时序以及后期运营模式和资金筹措模式等方面内容。经主管部门审定后，交由领导小组决策后实施，一次确保各方利益主体和实施主体能够在一个方案的统筹下达到最佳综合开发效果。
三是强化资金保障。相关部门及单位应积极主动拓宽融资渠道，统筹轨道交通建设运营资金与周边土地综合开发收益总体平衡。探索既能有效保障土地整治工作顺利推进，又可避免新增隐性地方政府债务风险的筹资模式，如在具备条件的站点探索由项目建设实施主体长期持有并经营综合开发范围内物业，以获得政策性银行的相关贷款支持，从而获取整治资金等方式。
四是强化监督考核。建立健全TOD综合开发工作考核机制，将综合开发工作纳入各区及各市级部门目标绩效考核专项内容，由市政府定期或不定期组织相关督察通报工作。同时注重考核通报结果运用，将其与年度考核评优评先等结合起来，对工作不力、履职缺位的单位和人员严肃追责。
关键词：TOD;综合开发;土地储备整治
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）05-0066-70 收稿日期：2021-04-07
作者简介：孟圆华、袁玮，重庆市土地储备整治中心。
1 TOD综合开发情况
1.1 概念
TOD （Transit Oriented Development）是指以公共交通为导向的站城一体化发展，使人们不依赖私有机动车，以公共交通出行为前提而进行的城市开发或沿线开发，其特点在于集办公、商业、文化、教育、居住等为一体的混合功能布局。
TOD是轨道交通时代城市发展的一场思想解放运动，是城市开发理念的更新和城市运营方式的重构。放眼全球，TOD综合开发凭借其高效配置资源、赋予区域经济发展动能、推动轨道交通和城市可持续发展的能力已成为轨道交通发达城市的不二选择。然而，TOD只是一种单纯的城市規划理论，是一种空间模式和形态，它无法有效解决轨道交通的投资融资等问题，于是 “轨道+物业”TOD综合开发模式则是时下提到最多一个名词，笔者认为它更偏向于经济范畴的概念，是将空间与财务进行整合后的一种建设模式，对重庆而言更具借鉴意义。
1.2 案例
1.2.1 香港
香港是全世界人口密度最高的地区之一，属典型的山地城市，建设用地非常有限。上世纪70年代以后，香港大力发展轨道交通，不仅大大提高了核心城区的通勤效率，同时由于轨道交通的建设，在新界沙田等地还形成了一批新的卫星城，缓解核心城区的城市发展压力。而今，香港成为了全球TOD模式运用最成功的典范城市之一，其公共交通一直负担着全香港80%以上的客流量，仅有大约6%左右的居民出行使用私人交通工具。全香港约有45%的人口居住在距离地铁站仅500米的范围内，九龙、新九龙以及香港岛更是高达65%。
香港TOD模式的成功，最重要原因是“港铁”兼具轨道运营者和物业开发者的双重身份，成功地运用了“轨道+物业”的开发模式。“港铁”不仅是单纯的轨道交通运营者，而且还是专业的轨道上盖物业开发者。“轨道+物业”发展模式，成功地实现了地铁上盖开发充分利用轨道基础设施，包括对车辆段的上方进行物业开发，并通过销售或长期经营的途径来获得巨大的经济收益，最后用以平衡公共交通系统运营的亏损，甚至还可以提升整个地区的税收。
1.2.2 成都
从2017年启动实施TOD战略以来，成都不断完善其TOD综合开发顶层体系，以统筹全市所有轨道站点未来20至30年的“站城一体、产业统筹”综合开发工作。2021年3月20日发布《成都市轨道交通TOD综合开发战略规划》，首次提出关于TOD综合开发总体目标，按照“站城一体、产业优先、功能复合、综合运营”的理念，围绕轨道站点打造“商业中心、生活中心、产业中心、文化地标”，将成都建设成为全球TOD典范城市。同时形成了一系列工作机制，如：编制站城一体化城市设计并调整、修改控制性详细规划;在供地方式上采用“招拍挂”方式，允许按照TOD开发规划设计提出的要求，带规划条件出让;积极探索引入社会投资人实施一二级开发联动等措施，有效保障了TOD综合开发的实施效果。目前，成都市首批13个TOD综合开发示范项目中陆肖站项目已动工开建。
2 重庆TOD综合开发现状
从2000年12月重庆轨道交通第一条线开工至今，全市轨道交通在建规模近400公里，至2035年，中心城区将形成“22线1环”的线网布局，包括轨道快线及普线，线网规模1252公里，将实现高铁、市域铁路、城市轨道无缝衔接换乘。
作为典型的山地城市，两江（长江、嘉陵江）及四山（缙云山、中梁山、铜锣山、明月山）将重庆中心城区天然切割成组团式发展的城市形态，轨道交通就成为中心城区各组团链接的生命线和大动脉。随着城市发展，中心城区人口密度不断提高，对中心城区土地的集约节约利用提出了更高要求。因此，重庆的TOD综合开发工作即是轨道交通发展的必然要求，也是山地城市发展的内在需求。
虽然重庆与香港在用地条件、人口密度乃至城市形态上有很高相似度，但TOD综合开发水平与上述两个城市相差甚远，表现在无论是站城一体化的TOD项目建成数量还是综合开发效果上都无法与世界先进水平媲美。可喜的是，随着城市及轨道的发展，重庆已意识到自身发展的不足及发展的紧迫性，随着实践案例不断增多以及顶层制度设计的不断完善，我们有理由相信重庆也能够为世界贡献其TOD综合开发的新模式。
2.1 案例
2.1.1 龙湖光年
重庆市沙坪坝铁路综合交通枢纽龙湖光年项目，属原沙坪坝火车站更新改造项目，于2020年12月建成投用。项目不仅是全国首个“站城一体化融合开发”项目，也是目前国内最大的地下铁路综合交通枢纽，还是全国第一个高铁TOD模式。项目不仅整合了远距离及市内的公共交通，也将商业、办公、酒店和公寓等复合设施一体化设计，成为沙坪坝区新地标的同时，也给三峡广场商圈带来了每天高达40万人次的客流量和更多的就业机会，为沙坪坝老城区带来新一轮的城市更新与发展。 2.1.2 重庆东站
重庆东站是重庆联系长江经济带沿线省市的重要枢纽，是重庆铁路枢纽四个主站之一。围绕东站策划及设计的TOD 综合开发项目为规划在建项目。目前，东站项目正在紧锣密鼓的修建当中，作为规划中西南地区最大的车站，重庆东站年发送量约达6000万，将成为重庆客运枢纽的主力军，加速周边经济发展，引领江南新城跃上崭新台阶。未来围绕东站，将形成城市级TOD商业综合体，涵盖高端酒店、甲级写字楼、电影院、大型商圈等，项目坚持站城一体化的理念，统筹形成区域格局一体化、功能布局一体化、综合交通一体化、空间景观一体化、开发建设一体化，建设集聚综合交通枢纽、国际交往、门户商务、应用创新、品质居住等多种功能的高铁新城。
2.2 相关政策
2020年11月，重庆市先后出台了《关于推进主城都市区城市轨道交通区域综合开发的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）、《重庆城市轨道交通TOD综合开发实施方案》（以下简称《实施方案》）、《主城都市区城市轨道交通TOD综合开发专项规划》（以下简称《专项规划》），形成了中心城区TOD综合开发协同推进机制。
在《实施意见》《实施方案》中明确了实施主体以及成本分担及收益机制等重要事项外，也明确了要按照规划做好城市轨道交通沿线综合开发用地的储备及整治等工作。《专项规划》对轨道前四期及远期475个轨道站点明确了“四定”：一是定级（城市级、组团级、街道级、社区级）。二是定界（综合开发范围以站点600米半径为基础，结合10分钟步行因素划定）。三是定性，通过策划和城市设计确定综合开发功能。四是定量，即基准容积率在《中心城区高度强度密度分区规划》规定的基础上适度提高至2.5～3.0。
3 重庆TOD综合开发中土地储备整治工作存在的问题
结合当前国家有关管控要求，土地储备及整治工作作为TOD综合开发项目全生命周期工作一环，其主要工作目标是提供符合TOD建设条件的土地并达到供应标准，同时通过时间及空間手段最大限度提升综合开发范围内土地价值，确保综合开发项目达到预定效果及目标。因此，TOD综合开发工作中土地储备和整治工作具备了两个特征：一是规划的空间属性，二是财务的时间属性，综合开发范围内的储备土地，虽不能直接融资，但其仍然要发挥土地蓄水池的调节作用。
理论上看，不考虑资金及发展时序错配问题，要想达到综合开发最大化实施效果，统一规划、统一整治、统一储备直至统一出让是最完美的工作节奏。然而，实际工作中每个站点的现状及工作模式都会不完全相同，遇到的问题也是五花八门，总结起来大致有以下几个方面。
一是综合开发范围内既有产权人或单位退出问题。若统一储备则既有产权人或单位已发生成本及利益诉求不尽相同，且存在要价高，搬迁难等实际困难。
二是轨道正线建设及综合开发范围内征拆出资及责任主体不一致问题。重庆市明确了轨道正线建设用地由属地政府无偿提供，但在正线建设之外的综合开发用地征拆出资主体明确是由实施主体通过出让成熟站点的上盖物业来筹集，这就导致存在两种出资主体，且征拆资金与出让收益需形成良性循环才能实现综合开发。
三是综合开发范围内既定的市区两级收益机制难以调动区政府积极性。目前综合开发范围内的市区两级收益分成依然按照中心城区普适性市区收益分配机制执行，不能充分调动区政府积极性，则难以满足TOD综合开发工作时间紧任务重的需求。
四是如何实现一二级联动政策突破有困难。虽然重庆市出台《实施意见》提出整治实施单位可通过市场化方式参与二级开发，但对于参与二级开发路径未具体明确，无相关政策保障，通过市场化方式与房地产开发企业竞争取得二级开发权优势不明显，一二级联动难度大。
五是土地一级开发整治资金筹集渠道较单一，按照重庆现有储备土地整治模式，需整治实施单位通过轨道交通上盖物业出让及开发获取综合开发范围内一级土地整治资金，因此对其TOD综合开发项目全生命周期运营能力考验极大。
4 工作模式及建议
前文中提到《专项规划》中轨道前四期及远期共计475个轨道站点中，既有位于中心城区已建成区的权属复杂站点，其利益诉求非常多元，工作难度大，周期长，如解放碑等商圈或已建成居民区中;也有全新未开发利用地，可一张白纸画蓝图的权属单一站点，但以前者站点居多，这类站点的综合开发工作往往带有很强的城市更新色彩，例如前文中位于沙坪坝老火车站商圈的龙湖光年项目从启动到建成历时近十年。限于篇幅，本文结合实践工作试点情况，重点探讨分析此类复杂站点的工作模式与建议。
4.1 工作模式
一是明确TOD综合开发统筹协调机制，如成立相关领导小组，由常务副市长任组长，分管副市长任副组长，市政府相关部门以及相关区政府主要负责人为领导小组成员。
二是明确TOD综合开发一级整治实施主体，以确保综合开发方案能够统一实施并落地。
三是明确各方职责分工，从轨道交通本体建设、沿线综合开发以及周边配套设施整体建设工作，到规划及土地管控和土地出让及收益分配机制都要逐一明确，以确保综合开发实施效果。
4.2 工作建议
一是做好预控工作。为最大限度提升土地价值，在控制行储备难以操作的条件下，采取对综合开发范围内土地可新增储备土地下达规划预控文件，同时尽可能暂停综合开发范围内的土地储备批复和征地批复办理工作，以确保综合开发整体运作效果。
二是强化过程把控。根据权属复杂程度，应由整治实施单位对其负责整治实施的综合开发范围开展尽职调查工作，并根据调查结果，编制储备整治工作方案，方案中应明确尽调结果，规划情况，轨道正线建设时序及建设模式，土地整治、土地出让时序以及后期运营模式和资金筹措模式等方面内容。经主管部门审定后，交由领导小组决策后实施，一次确保各方利益主体和实施主体能够在一个方案的统筹下达到最佳综合开发效果。
三是强化资金保障。相关部门及单位应积极主动拓宽融资渠道，统筹轨道交通建设运营资金与周边土地综合开发收益总体平衡。探索既能有效保障土地整治工作顺利推进，又可避免新增隐性地方政府债务风险的筹资模式，如在具备条件的站点探索由项目建设实施主体长期持有并经营综合开发范围内物业，以获得政策性银行的相关贷款支持，从而获取整治资金等方式。
四是强化监督考核。建立健全TOD综合开发工作考核机制，将综合开发工作纳入各区及各市级部门目标绩效考核专项内容，由市政府定期或不定期组织相关督察通报工作。同时注重考核通报结果运用，将其与年度考核评优评先等结合起来，对工作不力、履职缺位的单位和人员严肃追责。