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农民工投诉维权是否需要提供身份证件?目前争议颇多。一种观点是“不需要提供说”。这种观点认为,农民工投诉维权不需要提供身份证就应当受理,理由是国家现有的法律、法规、条例都没有要求农民工投诉时必须提供身份证件,所以劳动保障监察部门没有理由因身份证不能提供而不受理农民工的投诉。另一种观点是“应当提供说”。这种观点认为,农民工进行投诉维权时应该提供身份证件,这是劳动保障部门以及其他有关部门现行办理事务的一种通则,劳动监察部门不能不按照规则行事,否则会给执法带来被动。如果农民工投诉不能提供身份证件,劳动保障监察部门可以不予受理。
上述 “不需要提供说”还是“应当提供说”都有其合理成分,但笔者主张“需要提供说”, 即农民工投诉维权需要提供身份证件,劳动保障监察部门应当重视投诉人身份证件的审查,如果农民工投诉没有身份证件的,应告知投诉人提供其他相关证明以证明自己的身份。那么,笔者主张“需要提供说”其主要理由根据何在?
一、保障农民工投诉权的现行法理依据
从我国目前的出台的劳动保障法律、法规、条例和规章上看,对农民工投诉维权都没有明确规定必须提供身份证件,应当说农民工投诉维权的门槛是很低的,这对于保障农民工的合法权权益和投诉权的实现起到了重要的作用,主要表现在几个方面:
1.《劳动法》规定
《劳动法》第八十八条第二款规定,“……任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。”这里强调,只要发生了违反劳动法律、法规的行为,无论是组织和个人都有权进行检举和控告,无论检举人还是控告人(投诉人)有无身份证件都享有投诉权。同样,任何一级的劳动保障行政部门及其劳动保障监察机构以及监察人员也无权阻止其投诉。农民工发生投诉后,进入规定的案件办理程序。
2.《劳动保障监察条例》规定劳动者有权投诉
其中第九条第二款规定,“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障行政部门投诉。”农民工做为劳动者同样适用本条例,这样就加大了农民工的投诉权能。农民工只要“认为”用人单位侵犯了其劳动保障合法权益的,就有权利向劳动保障行政部门进行投诉。这里不管这种 “侵犯”(侵害)的事实构成怎样、情节如何、是否持有证据、过错是否在用人单位,投诉的产生完全取决于农民工(劳动者)本人的心证。
3.《劳动保障监察条例》规定了接受举报投诉
其中规定了劳动者的投诉是劳动保障监察主要办案方式。《条例》第十四条第一款规定,“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。”从近年来看,农民工投诉举报案件居高不下,不仅是劳动保障监察案件的主要来源,而且农民工投诉举报案件增幅迅猛。从镇江市近年来看,劳动者投诉举报案件同比增幅每年都在20%以上,势头之强劲已经让劳动保障监察部门疲于应付。
为了确保劳动保障法律、法规、条例规定的劳动者投诉权的进一步实现,劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》(劳动和社会保障部令第25号)第十二条、第十三条、第十四条对劳动者如何投诉做了更加具体的规定。“对于符合条件的投诉,劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理,并于受理之日立案查处。”并且各级劳动监察保障机构都制定了严格的考核机制和承诺制度来保障劳动者投诉权的实现到位。应当说,这些法律、法规、规章、条例、规定的字里行间都高度体现了 “以民为本”的立法思想理念,随着这些法条的宣传普及也使农民工这个劳动者群体维权意识极大提高,达到了前所未有的程度。
二、农民工无身份证投诉的类型成因及其弊端后果
我国对劳动者设立的低门槛的投诉维权规则制度同样为农民工投诉维权带来了实际的好处和福音,但同时也带来了每年新的一轮又一轮的投诉高峰。事物的发展并不完全按照规则制定者的意愿发展的,有时候却向相反的方向扭曲,令人啼笑皆非。低门槛投诉规则的建立,其本意明明是为了保障农民工的投诉权,帮助农民工维权,却没有想到这种制度往往客观上导致违法老板对农民工投诉权的漠视和嘲弄,助推了农民工合法权益的丧失,造成农民工的投诉权没有得到真正的实现。如同一个弱者拿着好心人送来的匕首与恶人搏斗却被匕首伤到了自己的身体一样,这种低门槛的投诉制度的运行本身竟然产生了一些不尽如人愿的缺陷和弊端。结合劳动保障监察实践,农民工投诉不提供身份证件主要有下列型态。
1.投诉人身份不实——假名投诉
在休闲娱乐、美容美发行业中的劳动从业人员会经常出现这种情况,她(他)们投诉时会说身份证丢失或者填报假名。这种没有身份证的投诉受理后,用人单位(老板)面对劳动监察人员的调查询问矢口否认。
2.投诉人无身份证件——被用人单位扣押
一些用人单位常常以扣押农民工身份证件限制其流动跳槽,实际上是限制了农民工的人身自由,常见于苦壮累行业和一些偏远地区的用人单位。
3.投诉人无身份证件——被中介机构扣押
这类情况常发生在无职业介绍许可资质的职介机构和一些房产中介等机构。
4.投诉人无身份证件——疑似有案底的流窜人员
虽然属于个别情况,但应当警惕,有的投诉人一提身份证就从此消失。
5.投诉人无身份证件——童工或疑似童工
一些打工务工人员,看似成熟高大,可他(她)们竟然不满16周岁,这样的投诉时有发生。值得指出的是,除少数不法老板恶意使用童工,童工的产生多是亲朋好友熟人介绍。
6.投诉人无身份证务工被用人单位老板辞退
纠纷投诉的发生产生于被辞务工人员不理解,也有的是老板借机扣押被辞人员的工资押金等情况。
7.投诉人无身份证件——超过法定退休年龄
这些人投诉时对自己超过了法定退休年龄表现出茫然和惊愕,他们没有签订劳动合同、没有参保、没有维权意识。
8.投诉人身份证丢失或遗留家乡
以中年女性务工人员居多。她们出门没有带身份证的习惯,身份证意识相对薄弱。
9.用人单位招用了无身份证的打工人员
如果发生了劳动者无身份证投诉,一方面反映被投诉用人单位招工时对身份证的审核是不严格的,存在着用工不规范行为。另一方面反馈出被投诉用人单位还有其他的无身份证打工者存在。对此劳动保障监察部门应主动地加强巡查监察。
上述种种状况足以说明,农民工无身份证投诉所带来的弊端和缺陷是明显的,直接后果是农民工权益的损失,客观上对一些用人单位违反劳动保障法律法规的行为起到助推作用,对贯彻劳动保障法律法规不利,对维护保障农民工权益不利,必须高度重视予以解决。
三、对无身份证投诉的应对策略措施
從宪政意义上说,“公民投诉”是法治社会公民的基本权利,也是政府机关及其公务人员接受公民监督的有效途径。“受理投诉”是政府有效发挥职能作用的一种模式。保障公民投诉权、发挥公民投诉的监督功能,高度重视普通群众投诉是建设“以人为本”、“以民为本”的政府,打造透明的服务型政府的前提。基于此,面对当前农民工无身份证投诉日益趋多的态势,无论主张“不需要提供说”还是主张“应当提供说”都是有害的,直接后果还将导致劳动监察部门和案件主办人员成为“行政不作为”或“作为不力”的被告,使之处于两难的境地。那么在当前法律条件下和构建和谐社会的背景下,笔者极力主张“需要提供说”以协调当前的矛盾和尴尬被动局面。
第一,农民工投诉维权需要提供身份证件是一种强调,具有声明和程序作用。需要提供身份证不是强迫的、强制的和必须的。劳动保障监察部门应当重视农民工投诉时身份证件的审查,对于没有身份证件的投诉人,应告知投诉人提供其他相关证明以证明自己的身份。有人说,不就是让农民工投诉时提供一张身份证么?不要小看这张小小的身份证,如果有了这个告知性规定就可以避免减少不少纠纷。
第二,不能提供身份证件的农民工投诉维权,应告知其可能的危害和后果,告知有可能导致其胜诉权的丧失和利益的损失。劳动监察部门应在告知的前提下受理其投诉,不能拒绝其投诉。
第三,对确实无身份证的投诉提出相关建议,注明无身份证的原由。这样做的意义有二个,一是为领导立案提供参考意见。比如,注明该投诉人身份证被单位扣押,则该建议经领导审核后就可能会成为立案的案由。因为《劳动合同法》第九条、第八十四条都明确规定用人单位扣押劳动者身份证的行为不仅违法,还要依照有关法律给予相应的处罚。二是为主办监察员办案迅速进入案情提供线索,便于主办监察员办案时按照法规进行相应的调查取证操作。
第四,农民工投诉维权需要提供身份证件这个要求和做法和现行的规章规定也不是冲突的,某种意义上还是一种补充完善。如《劳动和社会保障部令第25号令》第十四条要求,投诉文书要记载投诉人的姓名、性别、年龄、职业、住所等身份资料,那么它的真实性如何证明呢?显然身份证件就是最好的证明材料。
第五,在条件成熟的情况下,积极建议国家劳动保障主管部门对投诉条款作出补充性的修订,规定劳动者投诉时应当提供身份证(或其他身份证明)的规定,对没有身份证件的投诉以及投诉条件不适格的,除法律法令有明文规定的,可以做出不予受理的决定。
总之,我们提出“需要提供说”在现实矛盾和法规疏漏之间提供了一座衔接的石块和纽带,为缓和减少劳动关系各方的矛盾冲突、确保农民工投诉权的最大实现、节约使用有限的劳动保障监察资源、提高劳动保障监察效能方面作出一点理论上的探讨和贡献。
(作者单位:江苏省镇江市京口区
人事劳动和社会保障局)
上述 “不需要提供说”还是“应当提供说”都有其合理成分,但笔者主张“需要提供说”, 即农民工投诉维权需要提供身份证件,劳动保障监察部门应当重视投诉人身份证件的审查,如果农民工投诉没有身份证件的,应告知投诉人提供其他相关证明以证明自己的身份。那么,笔者主张“需要提供说”其主要理由根据何在?
一、保障农民工投诉权的现行法理依据
从我国目前的出台的劳动保障法律、法规、条例和规章上看,对农民工投诉维权都没有明确规定必须提供身份证件,应当说农民工投诉维权的门槛是很低的,这对于保障农民工的合法权权益和投诉权的实现起到了重要的作用,主要表现在几个方面:
1.《劳动法》规定
《劳动法》第八十八条第二款规定,“……任何组织和个人对于违反劳动法律、法规的行为有权检举和控告。”这里强调,只要发生了违反劳动法律、法规的行为,无论是组织和个人都有权进行检举和控告,无论检举人还是控告人(投诉人)有无身份证件都享有投诉权。同样,任何一级的劳动保障行政部门及其劳动保障监察机构以及监察人员也无权阻止其投诉。农民工发生投诉后,进入规定的案件办理程序。
2.《劳动保障监察条例》规定劳动者有权投诉
其中第九条第二款规定,“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的,有权向劳动保障行政部门投诉。”农民工做为劳动者同样适用本条例,这样就加大了农民工的投诉权能。农民工只要“认为”用人单位侵犯了其劳动保障合法权益的,就有权利向劳动保障行政部门进行投诉。这里不管这种 “侵犯”(侵害)的事实构成怎样、情节如何、是否持有证据、过错是否在用人单位,投诉的产生完全取决于农民工(劳动者)本人的心证。
3.《劳动保障监察条例》规定了接受举报投诉
其中规定了劳动者的投诉是劳动保障监察主要办案方式。《条例》第十四条第一款规定,“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。”从近年来看,农民工投诉举报案件居高不下,不仅是劳动保障监察案件的主要来源,而且农民工投诉举报案件增幅迅猛。从镇江市近年来看,劳动者投诉举报案件同比增幅每年都在20%以上,势头之强劲已经让劳动保障监察部门疲于应付。
为了确保劳动保障法律、法规、条例规定的劳动者投诉权的进一步实现,劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》(劳动和社会保障部令第25号)第十二条、第十三条、第十四条对劳动者如何投诉做了更加具体的规定。“对于符合条件的投诉,劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理,并于受理之日立案查处。”并且各级劳动监察保障机构都制定了严格的考核机制和承诺制度来保障劳动者投诉权的实现到位。应当说,这些法律、法规、规章、条例、规定的字里行间都高度体现了 “以民为本”的立法思想理念,随着这些法条的宣传普及也使农民工这个劳动者群体维权意识极大提高,达到了前所未有的程度。
二、农民工无身份证投诉的类型成因及其弊端后果
我国对劳动者设立的低门槛的投诉维权规则制度同样为农民工投诉维权带来了实际的好处和福音,但同时也带来了每年新的一轮又一轮的投诉高峰。事物的发展并不完全按照规则制定者的意愿发展的,有时候却向相反的方向扭曲,令人啼笑皆非。低门槛投诉规则的建立,其本意明明是为了保障农民工的投诉权,帮助农民工维权,却没有想到这种制度往往客观上导致违法老板对农民工投诉权的漠视和嘲弄,助推了农民工合法权益的丧失,造成农民工的投诉权没有得到真正的实现。如同一个弱者拿着好心人送来的匕首与恶人搏斗却被匕首伤到了自己的身体一样,这种低门槛的投诉制度的运行本身竟然产生了一些不尽如人愿的缺陷和弊端。结合劳动保障监察实践,农民工投诉不提供身份证件主要有下列型态。
1.投诉人身份不实——假名投诉
在休闲娱乐、美容美发行业中的劳动从业人员会经常出现这种情况,她(他)们投诉时会说身份证丢失或者填报假名。这种没有身份证的投诉受理后,用人单位(老板)面对劳动监察人员的调查询问矢口否认。
2.投诉人无身份证件——被用人单位扣押
一些用人单位常常以扣押农民工身份证件限制其流动跳槽,实际上是限制了农民工的人身自由,常见于苦壮累行业和一些偏远地区的用人单位。
3.投诉人无身份证件——被中介机构扣押
这类情况常发生在无职业介绍许可资质的职介机构和一些房产中介等机构。
4.投诉人无身份证件——疑似有案底的流窜人员
虽然属于个别情况,但应当警惕,有的投诉人一提身份证就从此消失。
5.投诉人无身份证件——童工或疑似童工
一些打工务工人员,看似成熟高大,可他(她)们竟然不满16周岁,这样的投诉时有发生。值得指出的是,除少数不法老板恶意使用童工,童工的产生多是亲朋好友熟人介绍。
6.投诉人无身份证务工被用人单位老板辞退
纠纷投诉的发生产生于被辞务工人员不理解,也有的是老板借机扣押被辞人员的工资押金等情况。
7.投诉人无身份证件——超过法定退休年龄
这些人投诉时对自己超过了法定退休年龄表现出茫然和惊愕,他们没有签订劳动合同、没有参保、没有维权意识。
8.投诉人身份证丢失或遗留家乡
以中年女性务工人员居多。她们出门没有带身份证的习惯,身份证意识相对薄弱。
9.用人单位招用了无身份证的打工人员
如果发生了劳动者无身份证投诉,一方面反映被投诉用人单位招工时对身份证的审核是不严格的,存在着用工不规范行为。另一方面反馈出被投诉用人单位还有其他的无身份证打工者存在。对此劳动保障监察部门应主动地加强巡查监察。
上述种种状况足以说明,农民工无身份证投诉所带来的弊端和缺陷是明显的,直接后果是农民工权益的损失,客观上对一些用人单位违反劳动保障法律法规的行为起到助推作用,对贯彻劳动保障法律法规不利,对维护保障农民工权益不利,必须高度重视予以解决。
三、对无身份证投诉的应对策略措施
從宪政意义上说,“公民投诉”是法治社会公民的基本权利,也是政府机关及其公务人员接受公民监督的有效途径。“受理投诉”是政府有效发挥职能作用的一种模式。保障公民投诉权、发挥公民投诉的监督功能,高度重视普通群众投诉是建设“以人为本”、“以民为本”的政府,打造透明的服务型政府的前提。基于此,面对当前农民工无身份证投诉日益趋多的态势,无论主张“不需要提供说”还是主张“应当提供说”都是有害的,直接后果还将导致劳动监察部门和案件主办人员成为“行政不作为”或“作为不力”的被告,使之处于两难的境地。那么在当前法律条件下和构建和谐社会的背景下,笔者极力主张“需要提供说”以协调当前的矛盾和尴尬被动局面。
第一,农民工投诉维权需要提供身份证件是一种强调,具有声明和程序作用。需要提供身份证不是强迫的、强制的和必须的。劳动保障监察部门应当重视农民工投诉时身份证件的审查,对于没有身份证件的投诉人,应告知投诉人提供其他相关证明以证明自己的身份。有人说,不就是让农民工投诉时提供一张身份证么?不要小看这张小小的身份证,如果有了这个告知性规定就可以避免减少不少纠纷。
第二,不能提供身份证件的农民工投诉维权,应告知其可能的危害和后果,告知有可能导致其胜诉权的丧失和利益的损失。劳动监察部门应在告知的前提下受理其投诉,不能拒绝其投诉。
第三,对确实无身份证的投诉提出相关建议,注明无身份证的原由。这样做的意义有二个,一是为领导立案提供参考意见。比如,注明该投诉人身份证被单位扣押,则该建议经领导审核后就可能会成为立案的案由。因为《劳动合同法》第九条、第八十四条都明确规定用人单位扣押劳动者身份证的行为不仅违法,还要依照有关法律给予相应的处罚。二是为主办监察员办案迅速进入案情提供线索,便于主办监察员办案时按照法规进行相应的调查取证操作。
第四,农民工投诉维权需要提供身份证件这个要求和做法和现行的规章规定也不是冲突的,某种意义上还是一种补充完善。如《劳动和社会保障部令第25号令》第十四条要求,投诉文书要记载投诉人的姓名、性别、年龄、职业、住所等身份资料,那么它的真实性如何证明呢?显然身份证件就是最好的证明材料。
第五,在条件成熟的情况下,积极建议国家劳动保障主管部门对投诉条款作出补充性的修订,规定劳动者投诉时应当提供身份证(或其他身份证明)的规定,对没有身份证件的投诉以及投诉条件不适格的,除法律法令有明文规定的,可以做出不予受理的决定。
总之,我们提出“需要提供说”在现实矛盾和法规疏漏之间提供了一座衔接的石块和纽带,为缓和减少劳动关系各方的矛盾冲突、确保农民工投诉权的最大实现、节约使用有限的劳动保障监察资源、提高劳动保障监察效能方面作出一点理论上的探讨和贡献。
(作者单位:江苏省镇江市京口区
人事劳动和社会保障局)