论文部分内容阅读
关于事业单位改革，自上世纪90年代以来已摸索近20年。但主要针对事业单位本身进行裁并、减员，这种单兵突进模式让事业单位越改越多。
“承担行政职能的，回归行政机构序列；从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。同时，今后不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。”
“改革要整体推进，就需顶层设计，这份《意见》有助于把各个部委的工作整合在一起，避免走弯路。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对《意见》推进整体改革模式评价颇高。
顶层探索
“很难用国外非营利组织（NPO）或非政府组织（NGO）理论看待中国事业单位，它是一个非常特殊的现象。”提及事业单位，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授认为其绝对具有中国特色。
据统计，中国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900多万退休人员，总数超过4000万人。提供医疗、卫生及教育等公共服务是政府和民众对事业单位最高的期待。但一直以来，事业单位没有在社会发展中起到应有作用。正因为如此，同国企改革和行政管理体制改革一样，改革事业单位的呼声一直强烈。
但在不少业内人士看来，《意见》出台前事业单位改革大都支离破碎，有单兵突进的味道。中央机构编制委员会办公室研究中心主任洪都就曾指出，事业单位改革伴随着我国的经济体制改革，已进行了许多年，但都是支离破碎，缺乏顶层设计。“人事制度改革如此，事业单位社会化同样如此。”
正如《意见》指出：“一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施不够完善，监督管理薄弱。”
洪都指出《意见》的特点之一就是“顶层设计，突破了原来各个地方自行搞改革的格局，把整个改革高度集中起来统一规划，统一决策”。
“如不从根本上改革事业单位管理体制，解决影响公益事业发展的深层次原因，只把发展公益事业简单地理解为增设机构、增添人手和增加收入，结果还是‘花钱养人、养机构’，公益服务质量和效率就难以提高，公益事业投入效益就会打折扣。”汪玉凯说。
自去年3月以来，国务院颁布了37号文，出台了包括目前公开征求意见的《事业单位人事管理条例》等10个子文件，均为事业单位分类改革的配套文件。
政府市场要分开
作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构利用所占公共资源乱收费、乱罚款现象，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。而有的事业单位现行的组织结构和管理方式，强化了公共机构的官僚化，造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。
这类事业单位回归行政机构后容易出现三大“尴尬”：可能突破机构限额，与大部门体制方向相违；可能突破人员编制限制，与精简效能原则不符；可能给地方政府带来财政压力，继而形成改革阻力。
《意见》指出，强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。“我们可以清楚地看到未来的事业单位就是公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。提高公益服务水平，满足人民群众需求，就是事业单位改革的出发点和落脚点。”汪玉凯说。
按社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。“此举可看作是行政归行政，市场归市场。”按国家行政学院教授宋世明估计，除20%的事业单位会纳入行政序列和变为企业外，其余80％以上的事业单位将会留下来继续提供公共服务，它们分布于医疗、教育、卫生、科技、体育等各个领域。
“甩出两头，不是甩财政和人事包袱，而是要进行政府公共服务供给组织的优化。”宋世明指出。在《指导意见》中，对80%这一部分事业单位加以细分，其中不能或不宜由市场配置资源的，细划为公益一类，由财政全额拨款；可部分由市场配置资源的，则划入公益二类，由财政差额拨款。
据知情人士透露，事业单位全国性摸底结束，下一步改革需聚合力量整体推进，《指导意见》此时面世，“表明事业单位分类改革真正进入了实际操作阶段，要冲击行政职能剥离、收入分配体系调整以及一些单位去‘事业’身份等难点。”
走出“两头热，中间冷”
然而，专家们担心这次仍会如同以前一样，在事业单位改革推进过程中，呈现“两头热，中间冷”的格局。
一头热是，中央高度重视，积极提倡和推动事业单位分类改革。还有一头热是基层，社会民众期待通过事业单位改革，解决看病难、上学难等问题。“中间冷”指的是事业单位的主管部门和事业单位自身。
国家行政学院公共行政教研室教授竹立家告诉记者：“事业单位的工作人员看不明白改革后的工作要求、福利待遇和前途会发生什么变化是其中关键因素。” 譬如人们普遍认为“养老双轨制”即是导致“中间冷”的原因。
由于我国城镇企业职工实行的养老保险制度，由个人和单位共缴保险费，而公务员和事业单位工作人员在职期间不需缴保险费，且退休后待遇比前者高很多，2008年初，当国务院一出台《事业单位养老保险制度改革方案》，即遭抗议。
“事业单位机构类别比较庞杂，不是简单的执法类、公益类和经营类的归类就可以界定清楚。《公务员法》颁布后，有些单位既有公务员，也有事业编制人员，界限模糊。”竹立家指出。
汪玉凯还提到，在行政类和经营类事业单位剥离后，剩下80%的事业单位分两类，但100多万个公益类事业单位，要分为两类实属不易。
实际上，因现有事业单位都与政府行政机关有紧密联系，出于自身利益考虑，各部门都偏向于将所属事业单位划入全额拨款的一类，在此现实下，如何平衡各方利益，更是难题。
为减少改革阻力，转制工作可给予5年过渡期。在过渡期内，可对转制单位给予适当保有原有税收等优惠政策，原有正常费用继续拨付，包括离退休待遇和基本养老金等。
“封闭状态下改革仅仅是政府部门单方面意志的体现，如果被改革者不能参与，那他不仅没有动力，反而会有阻力。要想被改革者支持参与配合改革，最好的方法就是吸纳他们的意见，至少让他们参与到程序中来。”在中国政法大学副校长马怀德教授看来，加强法治和扩大人们参与或许才是走出“两头热、中间冷”现象的关键。
“另外，无论是改革过程的推进还是改革成果的保障，都离不开法治。这些改革涉及机构、人员及公共利益等重大事项，必须要有法治保障。因此出台一部事业单位改革法确属必需。”马怀德说。（摘编自：《时代周报》）
“承担行政职能的，回归行政机构序列；从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。同时，今后不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。”
“改革要整体推进，就需顶层设计，这份《意见》有助于把各个部委的工作整合在一起，避免走弯路。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对《意见》推进整体改革模式评价颇高。
顶层探索
“很难用国外非营利组织（NPO）或非政府组织（NGO）理论看待中国事业单位，它是一个非常特殊的现象。”提及事业单位，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授认为其绝对具有中国特色。
据统计，中国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900多万退休人员，总数超过4000万人。提供医疗、卫生及教育等公共服务是政府和民众对事业单位最高的期待。但一直以来，事业单位没有在社会发展中起到应有作用。正因为如此，同国企改革和行政管理体制改革一样，改革事业单位的呼声一直强烈。
但在不少业内人士看来，《意见》出台前事业单位改革大都支离破碎，有单兵突进的味道。中央机构编制委员会办公室研究中心主任洪都就曾指出，事业单位改革伴随着我国的经济体制改革，已进行了许多年，但都是支离破碎，缺乏顶层设计。“人事制度改革如此，事业单位社会化同样如此。”
正如《意见》指出：“一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施不够完善，监督管理薄弱。”
洪都指出《意见》的特点之一就是“顶层设计，突破了原来各个地方自行搞改革的格局，把整个改革高度集中起来统一规划，统一决策”。
“如不从根本上改革事业单位管理体制，解决影响公益事业发展的深层次原因，只把发展公益事业简单地理解为增设机构、增添人手和增加收入，结果还是‘花钱养人、养机构’，公益服务质量和效率就难以提高，公益事业投入效益就会打折扣。”汪玉凯说。
自去年3月以来，国务院颁布了37号文，出台了包括目前公开征求意见的《事业单位人事管理条例》等10个子文件，均为事业单位分类改革的配套文件。
政府市场要分开
作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构利用所占公共资源乱收费、乱罚款现象，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。而有的事业单位现行的组织结构和管理方式，强化了公共机构的官僚化，造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。
这类事业单位回归行政机构后容易出现三大“尴尬”：可能突破机构限额，与大部门体制方向相违；可能突破人员编制限制，与精简效能原则不符；可能给地方政府带来财政压力，继而形成改革阻力。
《意见》指出，强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。“我们可以清楚地看到未来的事业单位就是公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。提高公益服务水平，满足人民群众需求，就是事业单位改革的出发点和落脚点。”汪玉凯说。
按社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别，留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。“此举可看作是行政归行政，市场归市场。”按国家行政学院教授宋世明估计，除20%的事业单位会纳入行政序列和变为企业外，其余80％以上的事业单位将会留下来继续提供公共服务，它们分布于医疗、教育、卫生、科技、体育等各个领域。
“甩出两头，不是甩财政和人事包袱，而是要进行政府公共服务供给组织的优化。”宋世明指出。在《指导意见》中，对80%这一部分事业单位加以细分，其中不能或不宜由市场配置资源的，细划为公益一类，由财政全额拨款；可部分由市场配置资源的，则划入公益二类，由财政差额拨款。
据知情人士透露，事业单位全国性摸底结束，下一步改革需聚合力量整体推进，《指导意见》此时面世，“表明事业单位分类改革真正进入了实际操作阶段，要冲击行政职能剥离、收入分配体系调整以及一些单位去‘事业’身份等难点。”
走出“两头热，中间冷”
然而，专家们担心这次仍会如同以前一样，在事业单位改革推进过程中，呈现“两头热，中间冷”的格局。
一头热是，中央高度重视，积极提倡和推动事业单位分类改革。还有一头热是基层，社会民众期待通过事业单位改革，解决看病难、上学难等问题。“中间冷”指的是事业单位的主管部门和事业单位自身。
国家行政学院公共行政教研室教授竹立家告诉记者：“事业单位的工作人员看不明白改革后的工作要求、福利待遇和前途会发生什么变化是其中关键因素。” 譬如人们普遍认为“养老双轨制”即是导致“中间冷”的原因。
由于我国城镇企业职工实行的养老保险制度，由个人和单位共缴保险费，而公务员和事业单位工作人员在职期间不需缴保险费，且退休后待遇比前者高很多，2008年初，当国务院一出台《事业单位养老保险制度改革方案》，即遭抗议。
“事业单位机构类别比较庞杂，不是简单的执法类、公益类和经营类的归类就可以界定清楚。《公务员法》颁布后，有些单位既有公务员，也有事业编制人员，界限模糊。”竹立家指出。
汪玉凯还提到，在行政类和经营类事业单位剥离后，剩下80%的事业单位分两类，但100多万个公益类事业单位，要分为两类实属不易。
实际上，因现有事业单位都与政府行政机关有紧密联系，出于自身利益考虑，各部门都偏向于将所属事业单位划入全额拨款的一类，在此现实下，如何平衡各方利益，更是难题。
为减少改革阻力，转制工作可给予5年过渡期。在过渡期内，可对转制单位给予适当保有原有税收等优惠政策，原有正常费用继续拨付，包括离退休待遇和基本养老金等。
“封闭状态下改革仅仅是政府部门单方面意志的体现，如果被改革者不能参与，那他不仅没有动力，反而会有阻力。要想被改革者支持参与配合改革，最好的方法就是吸纳他们的意见，至少让他们参与到程序中来。”在中国政法大学副校长马怀德教授看来，加强法治和扩大人们参与或许才是走出“两头热、中间冷”现象的关键。
“另外，无论是改革过程的推进还是改革成果的保障，都离不开法治。这些改革涉及机构、人员及公共利益等重大事项，必须要有法治保障。因此出台一部事业单位改革法确属必需。”马怀德说。（摘编自：《时代周报》）