论文部分内容阅读
摘 要：随着经济全球化的影响和我国社会的不断发展，公共危机越发频繁和复杂。在政府失灵、市场失灵以及公民社会发展等多种理论的支持下，社会组织参与公共危机的多元治理成为必然趋势。本文分析了社会组织在参与公共危机治理中的现实困境，并对促进社会组织参与危机治理的路径进行了探析，以期实现公共危机治理多元主体的功能耦合。
关键词：公共危机治理；社会组织
随着经济全球化的不断推进和我国改革开放的不断深入，公共突发事件愈多愈复杂，特别是我国当前正处于社会全面转型的关键时期，社会矛盾突发，由此引发的一系列公共危机事件也将愈演愈烈。而在公共危机的治理中，起主导作用的政府正愈发乏力，政府单方面很难将公共危机治理所需资源全面整合并合理应用，面对繁多复杂的公共危机事件，政府自身的局限性使其很难快速、高效地应对危机。政府的失灵使得公共危机多元化治理成为必然趋势，而社会组织在公共危机的有效治理中，具有不可或缺的作用。
一、政府单一治理的局限性
首先，公共危机治理中政府的大包大揽是一把双刃剑。政府单一治理不仅有利于资源整合和统一指挥，而且能够极大增强政府威信；但由于在资源禀赋、组织体系、人员结构等方面政府存在一定局限性，在应对公共危机事件时，很难做到迅速、全面、有效的处理，同时还会有损政府的形象。
其次，政府对于公共危机管理的过度控制，会大大减少非政府力量参与公共危机治理的机会，挤压社会组织参与公共危机治理的空间，降低其参与的热情，不仅使政府和社会组织之间产生隔阂，信息沟通机会和渠道减少，同时也必将影响政府的公共危机治理效果，降低政府威信。
最后，政府单一治理公共危机会增加行政成本和管理难度。这种统包统筹的治理格局，需要大量的资源投入，并且随着经济 发展，公共危机事件会越来越纷繁复杂，最终将导致政府机构膨胀，财政支出也将持续增长，庞大的管理系统对于需要快速反应的危机治理也将产生不利影响。
二、社会组织在公共危机治理中的优势
第一，公共危机治理中社会组织具有专业优势。社会组织在成立之时一般具有明确的宗旨和目标，并按照特定的标准吸纳组织成员，是具有专业特色的组织队伍，社会组织成员一直从事相关专业和科学研究中最前沿的工作，因此对社会中的某一领域有深入的专业解读。
第二，公共危机治理中社会组织灵活性更强。政府在面对突发公共危机事件时由于层级体系或某些政治、价值因素的制约，往往反应迟缓或形式单一，延误了公共危机的最佳处理时机。而社会组织作为一种社会自治主体，则可以通过自身组织结构的灵活及独立的决策和行动能力快速的针对特定公共危机作出反应，同时还可以广泛的动员社会资源提供援助，大大的缓解了政府的压力。
第三，社会组织与大众联系更加紧密，具有纽带性。一方面它可以作为政府与大众沟通的枢纽，形成上情下达和下情上达的交流平台，利于危机治理中的信息沟通；另一方面社会组织也可以利用其自治性、中介性、公益性、专业性等特点作为多元化矛盾纠纷解决机制的有益补充，疏导和化解社会矛盾及冲突。
三、社会组织参与公共危机治理的现实问题
在公共危机治理中，社会组织所具有的独特优势可以充分弥补政府的局限性，政府主导、社会力量充分参与的多元治理格局将成为公共危机治理的必然趋势和强有力工具，但同时也应看到当前我国社会组织参与公共危机治理还存在诸多困难：
第一，社会组织参与公共危机治理的合法地位有待明确。党的十八大报告指出，要鼓励公民的有序政治参与。但公民有序参与和公民有组织的参与并不等同。公民有序参与是指公民按照一定的程度和渠道参与，还是公民通过组织化的形式参与？如果是公民通过组织化参与，是通过原有政府机关、人民团体和民主党派去参与，还是通过成立自己独立的表达组织去参与？这些问题还比较模糊，给公民和社会组织的参与带来了一定的困境；
第二，社会组织参与公共危机治理的法律体系尚待规范。我国目前已经出台了一些法律如《突发事件应对法》，这部法律对危机的应对与管理作出了相关的规定，是我国非常态法律秩序的一部基本法，但并没有对公民和各类社会组织参与危机治理的权利与义务作出明确的安排，没有给与相应的重视。
第三，社会组织参与公共危机治理的组织基础薄弱。从目前来看，我国公民参与的社会组织无论在数量和质量上都与国际水平相差很大。
四、促进社会组织参与公共危机治理的路径选择
以上分析能看出，社会组织充分参与到公共危机治理的关键在于是否有制度保障和程序约定，能否确保各类主体之间在参与危机治理中可能产生的相互冲突得以协调解决，保障各类主体在参与危机治理中的优势互补和差异整合，最终实现有效预防和化解公共危机的目标。为此，笔者认为可以从以下几个方面入手，促进社会组织有效的参与公共危机治理。
（一）建立和完善危机治理的法律体系和政策机制
目前各国政府关于社会组织的看法及法规政策体系呈现出重视过程监督、简化注册登记手续的趋势，同时也加强了对社会组织动态过程的监督、评估和控制，这将有利于社会组织参与公共危机治理。就法律法规而言，目前看来，除了《突发事件应对法》，国家没有统一的《危机管理法》对公共危机治理进行整体规定和约束，通过《危机管理法》明晰各主体的权利义务、确立各自的治理边限、规范程序和办法，化解主体间的矛盾，使社会组织在参与公共危机治理的过程中获得充分的法律保障。
（二）加强社会组织自身建设，树立良好形象
由于缺乏法律和相关机制的保障及监督的不到位，当前我国社会组织的发展存在诸多问题，这严重制约了其有效的参与公共危机的治理。同时当前社会组织在社会中的公信力不足，很难得到公众广泛的支持。为此，社会组织首先必须加强内部的制度、机构和文化建设，树立阳光形象，增加社会威信；其次，社会组织应主动加强与相关公共部门之间的联系，树立大局观，把自身置于公共危机治理的全局之中；其三，社会组织积极接受来自公众的监督，充分认识自身问题，主动接受批评和建议；其四是在保持独立性的原则上，在危机治理中也必须服从政府相关部门的合理调度，以有效缓解公共危机。
（三）加强公众参与危机治理的意识和能力培养
公共危机治理过程中想要在短时间内将局面有效得控制住单靠政府是远远不够的，因此，强化公众及全社会危机预防和危机应对能力、参与危机治理的意识，是有效治理公共危机的必要条件和重要途径。在这方面，国内大学等相关机构应当主动承担起研究、教育和培养工作。例如08年“5.12”汶川地震发生后，四川大学与香港理工大学于联合成立了“四川地震灾后重建支援及研究中心”，为汶川地震灾区重建提供了大量卓有成效的技术援助、社会管理服务、伤员身心康复等工作。之后进一步合作成立了“四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院”，该学院作为中国首个灾后重建与管理学院，使得四川大学近年来在国内公共危机管理方面的研究和工作处于领先地位。（作者单位：四川大学公共管理学院）
关键词：公共危机治理；社会组织
随着经济全球化的不断推进和我国改革开放的不断深入，公共突发事件愈多愈复杂，特别是我国当前正处于社会全面转型的关键时期，社会矛盾突发，由此引发的一系列公共危机事件也将愈演愈烈。而在公共危机的治理中，起主导作用的政府正愈发乏力，政府单方面很难将公共危机治理所需资源全面整合并合理应用，面对繁多复杂的公共危机事件，政府自身的局限性使其很难快速、高效地应对危机。政府的失灵使得公共危机多元化治理成为必然趋势，而社会组织在公共危机的有效治理中，具有不可或缺的作用。
一、政府单一治理的局限性
首先，公共危机治理中政府的大包大揽是一把双刃剑。政府单一治理不仅有利于资源整合和统一指挥，而且能够极大增强政府威信；但由于在资源禀赋、组织体系、人员结构等方面政府存在一定局限性，在应对公共危机事件时，很难做到迅速、全面、有效的处理，同时还会有损政府的形象。
其次，政府对于公共危机管理的过度控制，会大大减少非政府力量参与公共危机治理的机会，挤压社会组织参与公共危机治理的空间，降低其参与的热情，不仅使政府和社会组织之间产生隔阂，信息沟通机会和渠道减少，同时也必将影响政府的公共危机治理效果，降低政府威信。
最后，政府单一治理公共危机会增加行政成本和管理难度。这种统包统筹的治理格局，需要大量的资源投入，并且随着经济 发展，公共危机事件会越来越纷繁复杂，最终将导致政府机构膨胀，财政支出也将持续增长，庞大的管理系统对于需要快速反应的危机治理也将产生不利影响。
二、社会组织在公共危机治理中的优势
第一，公共危机治理中社会组织具有专业优势。社会组织在成立之时一般具有明确的宗旨和目标，并按照特定的标准吸纳组织成员，是具有专业特色的组织队伍，社会组织成员一直从事相关专业和科学研究中最前沿的工作，因此对社会中的某一领域有深入的专业解读。
第二，公共危机治理中社会组织灵活性更强。政府在面对突发公共危机事件时由于层级体系或某些政治、价值因素的制约，往往反应迟缓或形式单一，延误了公共危机的最佳处理时机。而社会组织作为一种社会自治主体，则可以通过自身组织结构的灵活及独立的决策和行动能力快速的针对特定公共危机作出反应，同时还可以广泛的动员社会资源提供援助，大大的缓解了政府的压力。
第三，社会组织与大众联系更加紧密，具有纽带性。一方面它可以作为政府与大众沟通的枢纽，形成上情下达和下情上达的交流平台，利于危机治理中的信息沟通；另一方面社会组织也可以利用其自治性、中介性、公益性、专业性等特点作为多元化矛盾纠纷解决机制的有益补充，疏导和化解社会矛盾及冲突。
三、社会组织参与公共危机治理的现实问题
在公共危机治理中，社会组织所具有的独特优势可以充分弥补政府的局限性，政府主导、社会力量充分参与的多元治理格局将成为公共危机治理的必然趋势和强有力工具，但同时也应看到当前我国社会组织参与公共危机治理还存在诸多困难：
第一，社会组织参与公共危机治理的合法地位有待明确。党的十八大报告指出，要鼓励公民的有序政治参与。但公民有序参与和公民有组织的参与并不等同。公民有序参与是指公民按照一定的程度和渠道参与，还是公民通过组织化的形式参与？如果是公民通过组织化参与，是通过原有政府机关、人民团体和民主党派去参与，还是通过成立自己独立的表达组织去参与？这些问题还比较模糊，给公民和社会组织的参与带来了一定的困境；
第二，社会组织参与公共危机治理的法律体系尚待规范。我国目前已经出台了一些法律如《突发事件应对法》，这部法律对危机的应对与管理作出了相关的规定，是我国非常态法律秩序的一部基本法，但并没有对公民和各类社会组织参与危机治理的权利与义务作出明确的安排，没有给与相应的重视。
第三，社会组织参与公共危机治理的组织基础薄弱。从目前来看，我国公民参与的社会组织无论在数量和质量上都与国际水平相差很大。
四、促进社会组织参与公共危机治理的路径选择
以上分析能看出，社会组织充分参与到公共危机治理的关键在于是否有制度保障和程序约定，能否确保各类主体之间在参与危机治理中可能产生的相互冲突得以协调解决，保障各类主体在参与危机治理中的优势互补和差异整合，最终实现有效预防和化解公共危机的目标。为此，笔者认为可以从以下几个方面入手，促进社会组织有效的参与公共危机治理。
（一）建立和完善危机治理的法律体系和政策机制
目前各国政府关于社会组织的看法及法规政策体系呈现出重视过程监督、简化注册登记手续的趋势，同时也加强了对社会组织动态过程的监督、评估和控制，这将有利于社会组织参与公共危机治理。就法律法规而言，目前看来，除了《突发事件应对法》，国家没有统一的《危机管理法》对公共危机治理进行整体规定和约束，通过《危机管理法》明晰各主体的权利义务、确立各自的治理边限、规范程序和办法，化解主体间的矛盾，使社会组织在参与公共危机治理的过程中获得充分的法律保障。
（二）加强社会组织自身建设，树立良好形象
由于缺乏法律和相关机制的保障及监督的不到位，当前我国社会组织的发展存在诸多问题，这严重制约了其有效的参与公共危机的治理。同时当前社会组织在社会中的公信力不足，很难得到公众广泛的支持。为此，社会组织首先必须加强内部的制度、机构和文化建设，树立阳光形象，增加社会威信；其次，社会组织应主动加强与相关公共部门之间的联系，树立大局观，把自身置于公共危机治理的全局之中；其三，社会组织积极接受来自公众的监督，充分认识自身问题，主动接受批评和建议；其四是在保持独立性的原则上，在危机治理中也必须服从政府相关部门的合理调度，以有效缓解公共危机。
（三）加强公众参与危机治理的意识和能力培养
公共危机治理过程中想要在短时间内将局面有效得控制住单靠政府是远远不够的，因此，强化公众及全社会危机预防和危机应对能力、参与危机治理的意识，是有效治理公共危机的必要条件和重要途径。在这方面，国内大学等相关机构应当主动承担起研究、教育和培养工作。例如08年“5.12”汶川地震发生后，四川大学与香港理工大学于联合成立了“四川地震灾后重建支援及研究中心”，为汶川地震灾区重建提供了大量卓有成效的技术援助、社会管理服务、伤员身心康复等工作。之后进一步合作成立了“四川大学-香港理工大学灾后重建与管理学院”，该学院作为中国首个灾后重建与管理学院，使得四川大学近年来在国内公共危机管理方面的研究和工作处于领先地位。（作者单位：四川大学公共管理学院）