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摘要：作为国家社会、经济宏观发展战略的一部分，小城镇建设已日益得到了社会各届的重视与支持，但搞好小城镇建设决非易事，其中小城镇规划管理工作科学化、规范化便是难点、焦点之一。个人认为，要高质量地建设我国的小城镇，使这项千秋大业健康发展，尽快实现农村城市化的大目标，我们必须在详细分析小城镇规划管理现存问题的基础上，再对症下药，有针对性地对提高小城镇规划管理水平进行整治。
关键词：小城镇规划管理；城镇建设；资源配置
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：
一、小城镇规划管理现状与存在的问题
1、小城镇发展规划滞后
城镇发展规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。然而在我国小城镇发展过程中，普遍存在着重视建设而轻视发展规划的状况。在一些地区出现了先建设、后规划或边建设、边规划，建设牵着规划走的不科学现象，导致城镇布局不合理，功能定位不清，低水平重复建设，资源浪费，环境恶化。
小城镇规模偏小，城镇功能不完善，吸引和带动能力不强
有些小城镇规模过小、力量分散，造成发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城鎮功能的发挥受到极大影响，同时，许多小城镇的基础设施配套水平不高，非农产业基础薄弱，缺乏有利的产业支撑，就业机会少，对农村劳动力吸纳力弱。
3、制约小城镇发展的体制性、制度性因素依然存在
（1）小城镇建设资金筹集渠道过于单一，市场融资机制不健全
目前，虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。
（2）市场尚未在小城镇土地资源配置中发挥基础性作用
土地是小城镇建设最重要的资源，但在小城镇建设中，用地大都以协议出让为主，很少进行土地的挂牌拍卖出让，市场配置土地资源的基础性作用还远没有得到充分的发挥，造成小城镇建设使用土地普遍存在廉价、土地使用率低和土地资源浪费等问题。
（3）相关配套体制改革没有完全到位，引导性政策措施不配套。
当前小城镇建设中仍存在一些政策和体制性障碍制约了小城镇的发展，如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善，小城镇发展的环境尚未真正形成。例如，受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。
二、小城镇规划管理落后的影响
小城镇规划管理落后于城市，滞后于建设已是不争的事实，它们给小城镇的建设和发展带来了深刻的负面影响。
影响城镇结构形态的良性发育目前带状城镇、空壳镇已成为一些地方城镇结构形态的主要特征。
管理失败无疑是主要原因之一，由于管理不力，而无法控制建筑沿公路和道路自由蔓延(因为管理不当(如不会合理运用价格调节、政策引导等手段)而无法促使开发商在城镇腹地投资建设等。
2、影响土地资源的合理配置和效益的充分发挥
城镇的每一块土地都是商品，都有价值，且区位不同、价值不等。成功的管理机制应能保证合理配置资源，并充分发挥资源的有效价值。但对于没有受过严格的专业训练，缺乏规划师应有的超前意识、商品意识的大多数管理者来说是勉为其难了。“先人为主”，谁先申请，谁先使用，是惯常的方法，而较少使用拍卖、招投标等比较科学的做法。
3、影响公众利益实现
城镇中存在着多个不同的利益主体，如政府、投资商和公众(城镇居民)等，这就要求管理者站出来担当利益分配的“调和者”的角色，兼顾各方利益的前提下，使彼此之间达成妥协，使事物朝着公正、公开的方向发展。但现行体制绝难做到这一点，因为作为政府的一个部门，在整个“游戏”过程中，管理机构既是“运动员”，又是“裁判员”，他们往往会慑于欲出政绩的政府的压力去满足开发商的过分要求，而不惜牺牲公众的利益。
三、提高小城镇规划管理水平的对策
1、选择适合小城镇特点的规划管理模式
我们认为在小城镇规划管理上必须摒弃“以块为主”的做法，而应选择“以条为主”的管理体制，并以此为原则进行多种模式的探讨。
模式一：“以县(区)为主”的管理模式。即在县(区)一级组建完整的村镇建设管理机构，该机构内设职能股室和村镇专项设计队伍，另外再在每个建制镇下派1—2名技术人员 (根据镇的级别及重要性而定)作为镇建办一员负责处理具体事务和起上下沟通、联系作用，市级村镇管理机构起指导监督作用，镇级管理机构起协助、配合作用。这种管理模式的优点在于：(1)执法主体的综合素质明显提高。(2)管理工作的技术含量较高。 (3)具有较强的技术服务能力，如测绘、规划设计、建筑设计等。(4)执法力度较大，受乡镇级政府行政干预较小。
模式二：“以市、县(区)为主”的管理模式。根据市域范围内各建制镇的等级、地位、影响力、现状基础、发展潜力等因素，将所有建制镇划分成三个等级，即省级中心镇、市级中心镇和一般建制镇，实行分级管理。一般建制镇由县(区)级村镇建设管理机构按照模式一进行管理，省市级中心镇由市建设行政主管部门按模式一组建机构进行管理。
模式三：“以市为主”的管理模式。方法同模式一。
对于这些模式，有关部门也可以在不同的范围内选点示范，并在成功的基础上加以推广。
2、建立健全符合小城镇实际的建设法规体系
小城镇虽同属“城市”范畴，但其内涵却和大、中、小城市有着本质的区别，因此我们在管理小城镇建设时就不能简单套用城市现有的法律、法规，而应更多地分析、研究小城镇的特点，形成自成系统的小城镇建设法规体系，如:《小城镇规划法》、〈小、城镇规划编制办法》、《小城镇拆迁管理条例》等。
3、建立完善的小城镇规划管理人才培训机制
在规划管理人才的竞争上，小城镇依靠从院校和人才市场引进专业人才，充实小城镇管理队伍，这虽是一种途径，但不可能是解决问题的根本途径。只有从实际出发，立足自我，建立完善的小城镇规划管理人才培训机制方可使问题逐步得以解决。(1)组织专家编写适应教材(2)举办各种形式的脱产研修班，对关键岗位上的关键人员进行培训。(3)以市、县为单位举力、短期培训班或讲座对基层管理人员进行培训，以提高其业务素质。(4)与院校联合，建立委培、代培制度，进一步完善具有一定专业知识的管理人员的专业结构。
参考文献：
[1] 曹宗敏，新时期小城镇如何发展［M］，城市管理，2006
[2] 林增杰，城镇土地管理［M］，北京：高等教育出版社，2002年
[3] 宋启林，中国现代城市土地利用学［M］，北京：中国建筑工业出版社，1992年
关键词：小城镇规划管理；城镇建设；资源配置
中图分类号：F292 文献标识码：A 文章编号：
一、小城镇规划管理现状与存在的问题
1、小城镇发展规划滞后
城镇发展规划是城镇合理布局和健康发展的重要保证。然而在我国小城镇发展过程中，普遍存在着重视建设而轻视发展规划的状况。在一些地区出现了先建设、后规划或边建设、边规划，建设牵着规划走的不科学现象，导致城镇布局不合理，功能定位不清，低水平重复建设，资源浪费，环境恶化。
小城镇规模偏小，城镇功能不完善，吸引和带动能力不强
有些小城镇规模过小、力量分散，造成发展空间和辐射区域狭小，对资源的利用能力小，对周边的资源和资金的吸引小，使城鎮功能的发挥受到极大影响，同时，许多小城镇的基础设施配套水平不高，非农产业基础薄弱，缺乏有利的产业支撑，就业机会少，对农村劳动力吸纳力弱。
3、制约小城镇发展的体制性、制度性因素依然存在
（1）小城镇建设资金筹集渠道过于单一，市场融资机制不健全
目前，虽然从全国来看，小城镇的投融资体制呈现出多样化的特点，但总的说来政府部门的投资仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是单一的投资渠道。各类企业、个人参与投资的很少，在吸引社会资本上缺乏有效的机制，不能调动社会闲散资金投入到小城镇建设中来。
（2）市场尚未在小城镇土地资源配置中发挥基础性作用
土地是小城镇建设最重要的资源，但在小城镇建设中，用地大都以协议出让为主，很少进行土地的挂牌拍卖出让，市场配置土地资源的基础性作用还远没有得到充分的发挥，造成小城镇建设使用土地普遍存在廉价、土地使用率低和土地资源浪费等问题。
（3）相关配套体制改革没有完全到位，引导性政策措施不配套。
当前小城镇建设中仍存在一些政策和体制性障碍制约了小城镇的发展，如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善，小城镇发展的环境尚未真正形成。例如，受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。
二、小城镇规划管理落后的影响
小城镇规划管理落后于城市，滞后于建设已是不争的事实，它们给小城镇的建设和发展带来了深刻的负面影响。
影响城镇结构形态的良性发育目前带状城镇、空壳镇已成为一些地方城镇结构形态的主要特征。
管理失败无疑是主要原因之一，由于管理不力，而无法控制建筑沿公路和道路自由蔓延(因为管理不当(如不会合理运用价格调节、政策引导等手段)而无法促使开发商在城镇腹地投资建设等。
2、影响土地资源的合理配置和效益的充分发挥
城镇的每一块土地都是商品，都有价值，且区位不同、价值不等。成功的管理机制应能保证合理配置资源，并充分发挥资源的有效价值。但对于没有受过严格的专业训练，缺乏规划师应有的超前意识、商品意识的大多数管理者来说是勉为其难了。“先人为主”，谁先申请，谁先使用，是惯常的方法，而较少使用拍卖、招投标等比较科学的做法。
3、影响公众利益实现
城镇中存在着多个不同的利益主体，如政府、投资商和公众(城镇居民)等，这就要求管理者站出来担当利益分配的“调和者”的角色，兼顾各方利益的前提下，使彼此之间达成妥协，使事物朝着公正、公开的方向发展。但现行体制绝难做到这一点，因为作为政府的一个部门，在整个“游戏”过程中，管理机构既是“运动员”，又是“裁判员”，他们往往会慑于欲出政绩的政府的压力去满足开发商的过分要求，而不惜牺牲公众的利益。
三、提高小城镇规划管理水平的对策
1、选择适合小城镇特点的规划管理模式
我们认为在小城镇规划管理上必须摒弃“以块为主”的做法，而应选择“以条为主”的管理体制，并以此为原则进行多种模式的探讨。
模式一：“以县(区)为主”的管理模式。即在县(区)一级组建完整的村镇建设管理机构，该机构内设职能股室和村镇专项设计队伍，另外再在每个建制镇下派1—2名技术人员 (根据镇的级别及重要性而定)作为镇建办一员负责处理具体事务和起上下沟通、联系作用，市级村镇管理机构起指导监督作用，镇级管理机构起协助、配合作用。这种管理模式的优点在于：(1)执法主体的综合素质明显提高。(2)管理工作的技术含量较高。 (3)具有较强的技术服务能力，如测绘、规划设计、建筑设计等。(4)执法力度较大，受乡镇级政府行政干预较小。
模式二：“以市、县(区)为主”的管理模式。根据市域范围内各建制镇的等级、地位、影响力、现状基础、发展潜力等因素，将所有建制镇划分成三个等级，即省级中心镇、市级中心镇和一般建制镇，实行分级管理。一般建制镇由县(区)级村镇建设管理机构按照模式一进行管理，省市级中心镇由市建设行政主管部门按模式一组建机构进行管理。
模式三：“以市为主”的管理模式。方法同模式一。
对于这些模式，有关部门也可以在不同的范围内选点示范，并在成功的基础上加以推广。
2、建立健全符合小城镇实际的建设法规体系
小城镇虽同属“城市”范畴，但其内涵却和大、中、小城市有着本质的区别，因此我们在管理小城镇建设时就不能简单套用城市现有的法律、法规，而应更多地分析、研究小城镇的特点，形成自成系统的小城镇建设法规体系，如:《小城镇规划法》、〈小、城镇规划编制办法》、《小城镇拆迁管理条例》等。
3、建立完善的小城镇规划管理人才培训机制
在规划管理人才的竞争上，小城镇依靠从院校和人才市场引进专业人才，充实小城镇管理队伍，这虽是一种途径，但不可能是解决问题的根本途径。只有从实际出发，立足自我，建立完善的小城镇规划管理人才培训机制方可使问题逐步得以解决。(1)组织专家编写适应教材(2)举办各种形式的脱产研修班，对关键岗位上的关键人员进行培训。(3)以市、县为单位举力、短期培训班或讲座对基层管理人员进行培训，以提高其业务素质。(4)与院校联合，建立委培、代培制度，进一步完善具有一定专业知识的管理人员的专业结构。
参考文献：
[1] 曹宗敏，新时期小城镇如何发展［M］，城市管理，2006
[2] 林增杰，城镇土地管理［M］，北京：高等教育出版社，2002年
[3] 宋启林，中国现代城市土地利用学［M］，北京：中国建筑工业出版社，1992年