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摘 要 定义和分析了新时期农村土地管理制度三权分置。从所有权、承包权、经营权各自的含义和意义进行说明，得出所有权是确保农村土地集体所有的根，是社会主义性质在农村的基础；承包权是农民获得土地收益的保障，长期坚持不动摇；经营权有利于土地的利用，要切实保障经营权利。正确处理三者关系是新时期农村土地管理“三权分置”的关键。
关键词 三权分置；农村土地制度；所有权；承包权；经营权
中图分类号：F301.1 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.31.007
中国共产党明白解决中国的根本问题在农民，解决农民根本问题在土地，无论是革命、建设，还是改革开放新时期，土地制度变革是党的工作核心问题。从八七会议决定土地革命到十年土地革命时期（1927—1937）；从新中国成立后的土地改革到人民公社化；从家庭联产承包责任制到如今的三权分置，这是中国农村土地制度变革的大致历程。文章简单梳理中共土地制度变革，重点论述三权分置制度。
1 三权分置的概念、背景及意义
“三权分置”是新时期土地流转制度，要求所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。即原来的承包权价值化，将承包权转变为农民集体所有权的份额，而将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。
邓小平在20世纪90年代开始，对中国农村的发展就提出过“两个飞跃”的构想。他指出，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。[1]”
2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点开始。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三权分置”，标志着新一轮土改大幕正在开启。本质上，三权分置土地制度还是为了解决农村土地的碎片化问题。家庭联产承包责任制确实于当时提高了农民的积极性，阶段性地解决了温饱问题，但显然无法承担农业现代化的任务。对比世界各国农业发展，规模化经营是现代化的必由之路。再加上城镇化发展和工业劳动力转移，农村出现空心化，大量土地闲置。这是农村和农业现代化的制度缺陷，必须改革。“一夜跨过温饱线，三十年迈不过富裕坎”的小岗村的原第一书记沈浩就曾在日记中反思小岗村土地制度，“按照当前形势，靠一家一户的种田是不可能有希望的，怎么办？那就需要创新，需要第二次革命，这也符合与时俱进的思想——实行股田制，户户参股，规模生产，集體经营，有限的土地创造出尽可能大的效益。由此我想，小岗村能否来一次第二次革命——实行股田制，走合作社之路，把一家一户的经营权收回，根据劳动力素质和自愿情况把全村劳动力分成种粮队、蔬菜队、旅游队。[2]”这是家庭联产承包责任制发源地的困境与反思，也是中国农村土地碎片化的真实现象。
2 三权分置中的所有权
三权分置必须要确保土地集体所有，这是社会主义制度在农村的基础，如果土地私有化，社会主义在农村就改变了性质。土地集体所有也是农村两极分化的底线。尤其对农民而言，土地是他们赖以生存的根本。在所有权、承包权与经营权中三者关系中，所有权是根本，是维护农村社会的基础。
关于土地所有权，在三权分置中争议较少，社会主义的国家性质保证公有制的主体地位，在农村，土地集体所有制应该是毫无争议的，也是土地改革的底线。习近平明确指出，“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’[3]”。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。土地集体所有权是农村改革的底线。采取严格的管控性措施，坚持土地用途管制，严格永久基本农田保护，做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。只有实行这样最严格的耕地保护制度，才能确保国内粮食的基本自给，才能在经济全球化的背景下实现我国农业的可持续发展。
中国40年改革开放能取得成功，一个原因就是前30年为后30年提供了制度性保障，其中最基础就是土地制度。土地改革则为基层动员提供了制度性保障。1950年的土地改革，全国范围内废除了封建地主所有制，实现了反帝反封建的革命任务。事实上，二战后解放的民族国家只是完成了反帝的任务。新中国成立后，我们继续完成土改，是反封建的核心内容。同时代的印度就没有完成这个任务，他们只是赶跑了英帝国主义，解决民族独立任务，土地改革没有完成保留印度阶层中的种姓制度。印度学界的共识是：从此时开始，中印两国改革岔路口就走开了。由于土地改革伴随着暴力，所以这些年革命叙事一度占据前30年的主流叙事，改革开放后则是用现代化理论来解释一切，自由主义的改革叙事显然与马克思主义的暴力革命发生了矛盾，就出现了前后30年的相互否定。
1950年新中国颁布的《土地法》，就是个一定程度上靠暴力方式推进的法律，但是恰好从制度上保证了基本财产的分配。正是土地集体所制，在人民公社时期以三级所有设计出来，顶端是生产队、公社、国家三者合一。也正是这种所有权与经营权的分离，既调动了农民的生产积极性，政府可以有精力抓城市建设，短时间内新生政权就稳定下来。同时，农民的潜意识里，土地就是国家的，所以即使家庭联产承包，已经包干到户，依然可以大规模地以国家名义征用农民土地进行基础设施建设，相伴中国城镇化推进的速度和广度都是前所未有，这是中国历史的经验总结，历史上那个朝代开国之初不是均田免粮，稳定社会，也是改革开放40年中国最重要的经验积累之一。今天世界很多后发国家学习中国模式搞基础设施建设，其中征用土地这一条就很难实现。中印两国土地制度对改革的影响，印度则未能实现有效的土地改革，传统种姓制度对现代化改革形成阻碍，而土地改革则为有效发挥国家动员基层提供了制度性保障。 3 三权分置中的承包权
2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简2014年“中央一号文件”）明确提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”大家争议的焦点就是承包权与经营权，从现有的研究成果来看，观点并不统一，在以下方面存在着较大分歧：1）三权应否分置的问题。例如，有些学者认为“三权分置”违背物权法理，因而对其提出了质疑，但也有些学者认为“三权分置”符合农村经济发展的内在要求，是重要的制度创新。2）三权如何分置的问题。例如，有学者认为，承包权与经营权分置是行使土地承包经营权的方式，经营权是设定于土地承包经营权之上的权利用益物权，承包权则为其行使受到经营权限制的土地承包经营权的代称。但也有学者认为，将承包权仍然理解为承包经营权，而将经营权理解为权利的用益难以获得法律上的逻辑自洽性，也缺少实证法上的证据。
华中师范大学丁文教授认为，要消弭分歧、形成共识，最为关键的问题是如何正确认识“三权分置”中的土地承包权[4]。从现行立法规定看，《农村土地承包法》第5条明确规定了土地承包权。尽管该法在随后的条款中将土地承包权与土地承包经营权进行了混淆，但就文本而言，依语义解释，很难否定该条不是土地承包权的确权条款。实际上，《农村土地承包法》颁布不久后出台的相关政策，也对农户的土地承包权进行了确认。例如，2004年国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中，强调“要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。
土地承包权具有固有的权利属性。“三权分置”中的土地承包权，作为农户享有的一种保障性权利，兼具身份性、专属性、保障性、自发性以及过渡性等性质特点。而这些特点，是受经营权限制的土地承包经营权不应当具有的。因为作为用益物权，其固有的权利属性一般表现为财产性、让与性、要式性以及期限性等。主张土地承包权应为受经营权限制的土地承包经营权的学者认为，在经营权设立后，受经营权限制的土地承包经营权在履行法定程序的情形下，仍可转让。这种观点，混淆了这两种权利的不同属性。
认为土地承包权是受经营权限制的土地承包经营权的观点，从表面上看，是否定土地承包权应作为一种独立的权利（鉴于上文已有论述，此处不作批驳）；从实质上看，是对“三权分置”的误读：将土地承包权与土地经营权的分置，理解为土地承包经营权的行使和实现方式，是对土地承包经营权处分权能的补正，也是土地承包经营权流转的一种形式。这种解读，不仅难以获得理论上的自证，而且也不符合“三權分置”改革的政策意蕴。“三权分置”作为“健全农村产权保护法律制度”和“深化农村产权制度改革”的重要内容，旨在稳定农村土地承包关系的基础上，对农地权利进行重新配置，意义非常重大。因此，上述解读显然是对“三权分置”改革的战略高度估计不足。
综上所述，对三权分置中的土地承包权认识，是关系到农民切身权利的核心，农户就是土地承包权的主体，这也是对过去家庭联产承包责任制的继承。三权分置并不是否定家庭联产承包责任制，承包关系依然不变。事实上，从20世纪80年代开始，在多个“中央一号文件”中就已经多次出现过农户的表述，特别是1998年中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确指出应当确实保障“农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体”。在法律上，《中华人民共和国民法通则》第27条首次确认了“农村承包经营户”的主体地位，而《农村土地承包法》第15条更是明确规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。
4 三权分置中的经营权
十七届三中全会指出，根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；新时期农村经济已经不再是解决吃饭问题，而是实现农业现代化[5]。
解放和发展农村社会生产力是农业现代化的根本，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈推进农村改革和制度创新，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑，使农村经济社会发展充满活力。
推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。
从2003年起，中央每年一号文毫无例外都是聚焦三农问题，2016年中央一文号是《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，指出大力推进农业现代化[6]。
西方农业发达国家经验告诉我们，要实现农业现代化，必须依靠农业的规模化经营，打破家庭联产承包责任制的条块分割，发挥多种形式农业适度规模经营。探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款改革试点。积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。实施农业社会化服务支撑工程，扩大政府购买农业公益性服务机制创新试点。健全县乡农村经营管理体系，加强对土地流转和规模经营的管理服务。其中三权分置中的土地经营权正是为了解决农民规模化经营中的保障问题，提高农业劳动生产率，解决土地利用率问题。事实上，我国虽地大物博，但可耕种土地在世界各国中并不占优势，相反由于人口众多，人均耕地面积在世界各种中处于低位。提高农业生产率一直是我国现代农业发展的目标。再加上近年来，我国部分粮食需要进口，农村又大量土地闲置。所以，经营权就是为了解决这一问题。
从农业生产色四个配置要素来看：土地、劳动力、资本和管理，其中有效利用土地是根本，农村土地向大户、合作经济和农村龙头企业流转集中，实行适度规模化生产、产业化经营是大势所趋。这样可以提高土地的流转和组织化程度，条件成熟的地方可以发展专业大户和现代化农场，农民和农业抵御风险的能力也会增强。过去集体经济和农业合作社一个重要目的就是提高传统小农经济抵御自然灾害的风险，农业本身是一个受天气、气象影响较大的产业。从实际实施和农业部最新数据显示，农村土地确权登记已完成80%，承包地流转比例达35.1%。说明这项工作和改革反映了绝大多数农民的心声和农村的现实情况。
当然，在规模化之初，政府可以根据不同的情况给予一定的政策扶持，对规模化经营的农户设施、农业机械、农业综合服务等方面给予支持，优先享受各级政府和农业技术部门提供的科技入户指导、补贴培训、农业作业，新农业、新农具推广使用等服务。
5 结语
三权分置土地制度改革中，所有权基本不变、确保农村土地集体所有的情况下，改变的是承包权与经营权，本质上是劳动生产方式与分配方式的改变。前者希望改变土地闲置现状，实施土地规模化经营，实现农业现代化；后者为了保障新时期农民利益，让农民在土地流转中间获益。
参考文献：
[1]邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.
[2]沈浩日记[M].北京：科学出版社，2010，92.
[3]中央农村工作会议在京举行 习近平发表重要讲话[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-24/5658719.shtml.2013-12-24.
[4]丁文.论三权分置中的土地承包权[J].法商研究，2017（3）：8-15.
[5]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2008：17.
[6]关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见[M].北京：人民出版社，2016：41.
关键词 三权分置；农村土地制度；所有权；承包权；经营权
中图分类号：F301.1 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.31.007
中国共产党明白解决中国的根本问题在农民，解决农民根本问题在土地，无论是革命、建设，还是改革开放新时期，土地制度变革是党的工作核心问题。从八七会议决定土地革命到十年土地革命时期（1927—1937）；从新中国成立后的土地改革到人民公社化；从家庭联产承包责任制到如今的三权分置，这是中国农村土地制度变革的大致历程。文章简单梳理中共土地制度变革，重点论述三权分置制度。
1 三权分置的概念、背景及意义
“三权分置”是新时期土地流转制度，要求所有权、承包权和经营权既存在整体效用，又有各自功能。从当前实际出发，实施“三权分置”的重点是放活经营权，核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。即原来的承包权价值化，将承包权转变为农民集体所有权的份额，而将土地的实际占有使用权交给专业农业经营者。
邓小平在20世纪90年代开始，对中国农村的发展就提出过“两个飞跃”的构想。他指出，“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。[1]”
2014年12月，新一轮农村土地制度改革试点开始。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，被广泛解读为农村土地改革“三权分置”，标志着新一轮土改大幕正在开启。本质上，三权分置土地制度还是为了解决农村土地的碎片化问题。家庭联产承包责任制确实于当时提高了农民的积极性，阶段性地解决了温饱问题，但显然无法承担农业现代化的任务。对比世界各国农业发展，规模化经营是现代化的必由之路。再加上城镇化发展和工业劳动力转移，农村出现空心化，大量土地闲置。这是农村和农业现代化的制度缺陷，必须改革。“一夜跨过温饱线，三十年迈不过富裕坎”的小岗村的原第一书记沈浩就曾在日记中反思小岗村土地制度，“按照当前形势，靠一家一户的种田是不可能有希望的，怎么办？那就需要创新，需要第二次革命，这也符合与时俱进的思想——实行股田制，户户参股，规模生产，集體经营，有限的土地创造出尽可能大的效益。由此我想，小岗村能否来一次第二次革命——实行股田制，走合作社之路，把一家一户的经营权收回，根据劳动力素质和自愿情况把全村劳动力分成种粮队、蔬菜队、旅游队。[2]”这是家庭联产承包责任制发源地的困境与反思，也是中国农村土地碎片化的真实现象。
2 三权分置中的所有权
三权分置必须要确保土地集体所有，这是社会主义制度在农村的基础，如果土地私有化，社会主义在农村就改变了性质。土地集体所有也是农村两极分化的底线。尤其对农民而言，土地是他们赖以生存的根本。在所有权、承包权与经营权中三者关系中，所有权是根本，是维护农村社会的基础。
关于土地所有权，在三权分置中争议较少，社会主义的国家性质保证公有制的主体地位，在农村，土地集体所有制应该是毫无争议的，也是土地改革的底线。习近平明确指出，“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’[3]”。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度。土地集体所有权是农村改革的底线。采取严格的管控性措施，坚持土地用途管制，严格永久基本农田保护，做到各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。只有实行这样最严格的耕地保护制度，才能确保国内粮食的基本自给，才能在经济全球化的背景下实现我国农业的可持续发展。
中国40年改革开放能取得成功，一个原因就是前30年为后30年提供了制度性保障，其中最基础就是土地制度。土地改革则为基层动员提供了制度性保障。1950年的土地改革，全国范围内废除了封建地主所有制，实现了反帝反封建的革命任务。事实上，二战后解放的民族国家只是完成了反帝的任务。新中国成立后，我们继续完成土改，是反封建的核心内容。同时代的印度就没有完成这个任务，他们只是赶跑了英帝国主义，解决民族独立任务，土地改革没有完成保留印度阶层中的种姓制度。印度学界的共识是：从此时开始，中印两国改革岔路口就走开了。由于土地改革伴随着暴力，所以这些年革命叙事一度占据前30年的主流叙事，改革开放后则是用现代化理论来解释一切，自由主义的改革叙事显然与马克思主义的暴力革命发生了矛盾，就出现了前后30年的相互否定。
1950年新中国颁布的《土地法》，就是个一定程度上靠暴力方式推进的法律，但是恰好从制度上保证了基本财产的分配。正是土地集体所制，在人民公社时期以三级所有设计出来，顶端是生产队、公社、国家三者合一。也正是这种所有权与经营权的分离，既调动了农民的生产积极性，政府可以有精力抓城市建设，短时间内新生政权就稳定下来。同时，农民的潜意识里，土地就是国家的，所以即使家庭联产承包，已经包干到户，依然可以大规模地以国家名义征用农民土地进行基础设施建设，相伴中国城镇化推进的速度和广度都是前所未有，这是中国历史的经验总结，历史上那个朝代开国之初不是均田免粮，稳定社会，也是改革开放40年中国最重要的经验积累之一。今天世界很多后发国家学习中国模式搞基础设施建设，其中征用土地这一条就很难实现。中印两国土地制度对改革的影响，印度则未能实现有效的土地改革，传统种姓制度对现代化改革形成阻碍，而土地改革则为有效发挥国家动员基层提供了制度性保障。 3 三权分置中的承包权
2014年中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简2014年“中央一号文件”）明确提出：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”大家争议的焦点就是承包权与经营权，从现有的研究成果来看，观点并不统一，在以下方面存在着较大分歧：1）三权应否分置的问题。例如，有些学者认为“三权分置”违背物权法理，因而对其提出了质疑，但也有些学者认为“三权分置”符合农村经济发展的内在要求，是重要的制度创新。2）三权如何分置的问题。例如，有学者认为，承包权与经营权分置是行使土地承包经营权的方式，经营权是设定于土地承包经营权之上的权利用益物权，承包权则为其行使受到经营权限制的土地承包经营权的代称。但也有学者认为，将承包权仍然理解为承包经营权，而将经营权理解为权利的用益难以获得法律上的逻辑自洽性，也缺少实证法上的证据。
华中师范大学丁文教授认为，要消弭分歧、形成共识，最为关键的问题是如何正确认识“三权分置”中的土地承包权[4]。从现行立法规定看，《农村土地承包法》第5条明确规定了土地承包权。尽管该法在随后的条款中将土地承包权与土地承包经营权进行了混淆，但就文本而言，依语义解释，很难否定该条不是土地承包权的确权条款。实际上，《农村土地承包法》颁布不久后出台的相关政策，也对农户的土地承包权进行了确认。例如，2004年国务院办公厅在《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》中，强调“要尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”。
土地承包权具有固有的权利属性。“三权分置”中的土地承包权，作为农户享有的一种保障性权利，兼具身份性、专属性、保障性、自发性以及过渡性等性质特点。而这些特点，是受经营权限制的土地承包经营权不应当具有的。因为作为用益物权，其固有的权利属性一般表现为财产性、让与性、要式性以及期限性等。主张土地承包权应为受经营权限制的土地承包经营权的学者认为，在经营权设立后，受经营权限制的土地承包经营权在履行法定程序的情形下，仍可转让。这种观点，混淆了这两种权利的不同属性。
认为土地承包权是受经营权限制的土地承包经营权的观点，从表面上看，是否定土地承包权应作为一种独立的权利（鉴于上文已有论述，此处不作批驳）；从实质上看，是对“三权分置”的误读：将土地承包权与土地经营权的分置，理解为土地承包经营权的行使和实现方式，是对土地承包经营权处分权能的补正，也是土地承包经营权流转的一种形式。这种解读，不仅难以获得理论上的自证，而且也不符合“三權分置”改革的政策意蕴。“三权分置”作为“健全农村产权保护法律制度”和“深化农村产权制度改革”的重要内容，旨在稳定农村土地承包关系的基础上，对农地权利进行重新配置，意义非常重大。因此，上述解读显然是对“三权分置”改革的战略高度估计不足。
综上所述，对三权分置中的土地承包权认识，是关系到农民切身权利的核心，农户就是土地承包权的主体，这也是对过去家庭联产承包责任制的继承。三权分置并不是否定家庭联产承包责任制，承包关系依然不变。事实上，从20世纪80年代开始，在多个“中央一号文件”中就已经多次出现过农户的表述，特别是1998年中共中央《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确指出应当确实保障“农户的土地承包权、生产自主权和经营收益权，使之成为独立的市场主体”。在法律上，《中华人民共和国民法通则》第27条首次确认了“农村承包经营户”的主体地位，而《农村土地承包法》第15条更是明确规定“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”。
4 三权分置中的经营权
十七届三中全会指出，根据党的十七大提出的实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求和建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村要求，到2020年，农村改革发展基本目标任务是：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；新时期农村经济已经不再是解决吃饭问题，而是实现农业现代化[5]。
解放和发展农村社会生产力是农业现代化的根本，始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈推进农村改革和制度创新，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导，健全符合社会主义市场经济要求的农村经济体制，调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑，使农村经济社会发展充满活力。
推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。
从2003年起，中央每年一号文毫无例外都是聚焦三农问题，2016年中央一文号是《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，指出大力推进农业现代化[6]。
西方农业发达国家经验告诉我们，要实现农业现代化，必须依靠农业的规模化经营，打破家庭联产承包责任制的条块分割，发挥多种形式农业适度规模经营。探索开展粮食生产规模经营主体营销贷款改革试点。积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。支持多种类型的新型农业服务主体开展代耕代种、联耕联种、土地托管等专业化规模化服务。实施农业社会化服务支撑工程，扩大政府购买农业公益性服务机制创新试点。健全县乡农村经营管理体系，加强对土地流转和规模经营的管理服务。其中三权分置中的土地经营权正是为了解决农民规模化经营中的保障问题，提高农业劳动生产率，解决土地利用率问题。事实上，我国虽地大物博，但可耕种土地在世界各国中并不占优势，相反由于人口众多，人均耕地面积在世界各种中处于低位。提高农业生产率一直是我国现代农业发展的目标。再加上近年来，我国部分粮食需要进口，农村又大量土地闲置。所以，经营权就是为了解决这一问题。
从农业生产色四个配置要素来看：土地、劳动力、资本和管理，其中有效利用土地是根本，农村土地向大户、合作经济和农村龙头企业流转集中，实行适度规模化生产、产业化经营是大势所趋。这样可以提高土地的流转和组织化程度，条件成熟的地方可以发展专业大户和现代化农场，农民和农业抵御风险的能力也会增强。过去集体经济和农业合作社一个重要目的就是提高传统小农经济抵御自然灾害的风险，农业本身是一个受天气、气象影响较大的产业。从实际实施和农业部最新数据显示，农村土地确权登记已完成80%，承包地流转比例达35.1%。说明这项工作和改革反映了绝大多数农民的心声和农村的现实情况。
当然，在规模化之初，政府可以根据不同的情况给予一定的政策扶持，对规模化经营的农户设施、农业机械、农业综合服务等方面给予支持，优先享受各级政府和农业技术部门提供的科技入户指导、补贴培训、农业作业，新农业、新农具推广使用等服务。
5 结语
三权分置土地制度改革中，所有权基本不变、确保农村土地集体所有的情况下，改变的是承包权与经营权，本质上是劳动生产方式与分配方式的改变。前者希望改变土地闲置现状，实施土地规模化经营，实现农业现代化；后者为了保障新时期农民利益，让农民在土地流转中间获益。
参考文献：
[1]邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：355.
[2]沈浩日记[M].北京：科学出版社，2010，92.
[3]中央农村工作会议在京举行 习近平发表重要讲话[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-24/5658719.shtml.2013-12-24.
[4]丁文.论三权分置中的土地承包权[J].法商研究，2017（3）：8-15.
[5]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2008：17.
[6]关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见[M].北京：人民出版社，2016：41.