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内容摘要：公诉一体化虽然与侦查一体化同属于检察一体化的一部分，却面临着截然不同的命运：它从诞生开始，就不得不置身于检察权双重属性的矛盾当中，面对来自二者的褒贬不一的评价。公诉一体化要在矛盾的夹缝中求生存求发展，必须处理好它与检察权双重属性的相互关系，既要追求效率，优化行政化组织方式，又不能损害检察权的司法权属性。本文主张，应该运用政策对象的分流策略,确立一种公诉组织结构与局部业务的不完全一体化，那么如此以来，就可以摆脱公诉一体化面临的现实困境。
关键词：公诉一体化 检察权双重属性 分流策略 不完全一体化
一、公诉一体化的困惑———在检察权双重属性间的摇摆
所谓公诉一体化，是检察机关在行使公诉权时，应打破行政区划、审级和地域的限制，在最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院、上级检察院领导下级检察院的制度前提下，以独立、统一、整体的公诉机关形象开展公诉工作，从而形成上下联动、密切配合的公诉工作联合体。具体地说，它有如下几个层面的涵义：第一，从领导体制上说，公诉工作实行垂直式领导，上级检察机关公诉部门领导下级检察机关公诉部门。上级公诉机关对下级公诉机关的工作进行指挥、领导，并对指挥领导行为承担责任；下级公诉机关应当服从上级的指挥与领导，根据上级公诉机关的要求开展公诉工作。第二，从公诉人身份上说，各级公诉机关的公诉人有职务上的承继和替代关系，甲公诉人的工作可以由乙公诉人来完成，下级院的公诉人可以到上级院完成公诉任务，上级院公诉人也可以到下级法院出庭公诉，公诉人还可以根据上级机关的指示异地出庭公诉。第三，从公诉权的运行上说，在案件审级发生变化时，应遵循“初审负责制”（类似于‘首问负责制’），即由最先受理案件的公诉人将案件一直负责到终审。［１］
这种理论的提出，对于克服我国现行的以行政区划为基础的所谓“审级对应型公诉模式”［２］（也有人称之为‘平行式的公诉模式’、‘同级公诉模式’或是‘接力棒型公诉模式’［３］）在现实运作中存在的导致诉讼效率低下、造成诉讼拖延、浪费司法资源、弱化检察机关控诉职能、使公诉案件的干扰增大等等弊端的作用是相当明显的，同时也在侦查一体化之外完善了我国的检察一体化理论。
然而，这种理论对于侦查一体化理论的借鉴甚至是临摹是十分明显的，可以说，二者之间并未体现出实质性的差别。但是，侦查一体化最大的诉求无非是以群策群力、分工协作的方式实现对人力、物力、信息等等各种资源的合理调配与运用，需要解决的主要是工作量和侦查能力问题，至于公正性保障的问题似乎并不受其影响，而且侦查之后还有公诉和审判两道工序，有充足的机会对公正价值作进一步的修复。而对公诉活动来讲，工作量并非是最根本的问题，对各种资源的需求量也要小得多，而分析、判断问题的逻辑性、全面性则是公诉工作的生命线，相对于侦查工作对“硬件设施”有较高的要求而言，公诉工作对公诉人个人的分析判断能力的“软件设施”有更高的要求。所以公诉一体化在追求效率与强化公诉职能的同时，对公诉活动中判断的准确性、公正性的不利影响是绝对不能容忍的，从这个角度上看，公诉一体化的具体要求以及价值权衡要比侦查一体化复杂得多。我们认为，这正是公诉权与侦查权在属性上的差别的具体体现。
对于检察权的属性来说，通说认为存在着司法权和行政权的双重属性。检察权的行政性主要体现在上命下从的检察一体制以及检察行为的自发性、主动性、积极性两方面。而检察权的司法性则主要体现在检察活动以适用法律为目的，具有突出的法律性特征以及检察权行使时同样也承认检察官的独立判断和决定两方面上。检察权具体倾向于哪一种权力，在国际上也有着较大分歧。有的国家倾向于检察权是司法权，检察官是司法官，如意大利和德国。德国联邦最高法院就确认检察官为“刑事司法机关”，联邦宪法法院也认为检察官是“司法机关”，并且是法治国家的重要机关成员。［４］而有的国家则倾向于检察权是行政权，如美国。美国学者琼·雅各比称：美国的检察官是政府在刑事诉讼中的代表，然而他行使着一半是司法的，一半是政治的那种特殊的混合的权力。［５］《日本检察讲义》也称：“检察权一方面因其有执行法律的机能，本质上属于行政权。但另一方面因公诉权与审判直接关联，从而又具有了与审判权同样的司法性质……由于检察官和检察厅是兼有行政和司法两重性质的机关，所以在组织和机能上也是具有行政、司法两方面的特征。”［６］就我国来讲，检察权在国家体制上仍属于司法权，检察机关承担重要的司法职能，同时需要遵循司法机关建设的一些基本要求，对检察官则应采用司法官的制度性保障，因此应当定位为司法机关，而只是在检察机关的组织活动方式中不可避免地采用了一定的行政化组织方式，从而具备了双重属性的特征。
而对于公诉权来说，它是一种最为基本，最为典型的检察权，甚至在许多西方国家，公诉权是等同于检察权的。公诉权是一种司法请求权，是与审判权分开的，是对审判权的限制。同时，公诉权还是一种程序性的权力，需要符合控辩平衡的法治原则。［７］很明显，正是由于公诉权的这种司法请求权、程序性权力的特征，以及它与审判权齿轮般契合的运用特点，才赋予了检察权更多层面上的司法性，将检察权定位于司法权的观点，基本上都在公诉权行使的范畴内寻找依据。我们可以认为，正是公诉权的这种类审判权特质，才在最终意义上确定了检察权的司法权属性。公诉权与检察权的其它重要内容，尤其是反贪侦查权相比，最为突出的特性就是这种司法权属性，而反贪侦查权则类似于警察侦查权，本质上更趋向于一种行政权。因此，从公诉权偏重司法权属性，侦查权偏重行政权属性的对比来看，公诉一体化与侦查一体化虽然同属于检察一体化原则，但也应该有质的区别也就不难理解了。
正是因为存在这样的差别，公诉一体化难免面对这样的困惑：一方面，公诉一体化作为检察一体化的一部分，不但是检察权的行政权属性的具体体现，也是优化检察权行政化组织方式的重要手段。另一方面，公诉一体化容易导致具体承办案件的公诉人的独立性受到极大的钳制，从而沦为上命下从的层级体制中的一颗棋子，使公诉权作为司法权的亲历性、判断性属性极大受损。而从我国检察体制中司法权特性与行政权特性的分布现状看，我国在对检察机关的管理中，传统上就过多地奉行行政式的“阶层式建构”，在办案体制、检察委员会议事决事规则等方面无不实行行政化，导致检察职能与司法行政管理职能不分，司法活动的直接性和亲历性的要求得不到充分满足，抹煞了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，影响和制约了检察职能的进一步发挥。
在这样的情况下，公诉一体化在我国必然无法摆脱在检察权双重属性面前左右为难，左右摇摆的命运。一方面，我们既要坚决践行检察一体化，提高公诉工作的效率，另一方面，又不能明显加重检察权行政化倾向的砝码，有悖检察制度改革的大势所趋。如何在公诉一体化机制的设计中合理安排检察权的司法权属性以及行政化组织方式的相互关系，不但是制度本身存亡的关键，甚至关系到检察制度改革最终的成败。
二、公诉一体化的出路———分流策略与概念的修正
笔者认为，要解决检察一体化原则所面临的这种“先天性”的矛盾，妥善处理好检察权中的行政性与司法性之间的关系，关键是要在具体落实检察一体原则的时候，适当、巧妙地运用“分流”处理的策略。
这种“分流”策略应该包含两层涵义，第一层涵义是在对不同性质的检察业务分类管理的基础上，对其一体化的设置提出不同的要求与标准，体现其对行政性与司法性的不同偏好。如反贪侦查活动强调严密的组织协调，行政性特征十分突出，那么对其来说，对业务人员实行行政化管理，对业务活动采取整体作战，上下联动的方式是适宜的，而公诉活动更多地体现亲历性、判断性、裁量性与处置性，是检察活动司法性的集中体现，对公诉人员，则应适当纳入司法管理的轨道，赋予其更大的独立性，不能以整体作战，上下联动的方式来抹煞甚至摧毁这种独立性。
“分流”策略的第二层涵义，是指在经过不同性质的检察业务及部门分类化管理的初次分流的基础上，针对统一检察部门的不同的管理内容以及不同的具体业务内容，进行二次分流，从而对其区别对待，确定不同的管理模式与政策。这种区分需要以价值、目标、对象、现实需求等等的综合比较为基础的。就公诉一体化而言，如前文所述，我们可把公诉工作的管理分成组织结构的管理以及具体业务的管理。就具体业务而言，公诉工作又可分为三个程序性步骤：审查起诉、提起公诉和法庭公诉。而对公诉部门而言，还设计到一项公诉以外的重要工作，即刑事审判监督工作。
首先从公诉活动的组织结构看，它的设置总的来说与公正的价值距离略显遥远，改革组织结构的主要目的当然是确保公诉部门的独立化、业务的专业化、信息资源的共享化，提高公诉活动的效率，从而使整个公诉部门组织结构更为精干、有力。达到了这些要求，事实上也是有利于公平正义价值的实现的，因此对作为公诉活动载体的公诉部门组织结构进行传统意义上推崇的所谓“公诉一体化”是合理可行的。
而对审查起诉业务而言，顾名思义，这是一个审查、判断、分析的过程，这是建立在个人的法律认知以及理性的基础上的，这个过程最类似于法官的审判过程，于是对法律的尊崇以及对公正价值的追求当然是此阶段的首要任务，过多外界意识的加入不但对它没有裨益，反而会形成干扰，不利于公平正义价值的实现。事实上，对案件的审查也没有必要从一开始就集思广益，集体办案也根本无益于效率的提高，而承办人个人对审查结果负责是符合这个“司法性”活动的亲历性要求的。因此在审查起诉的过程中不宜实行这种整体作战、上下联动，从而模糊了责任的“一体化”，应该以承办人的个人审查、个人负责为主要的工作方式。
对于提起公诉而言，涉及到诉与不诉，以什么罪名起诉等等问题，这其中可能涉及到刑事政策的协调等等相关事宜，以及其他个案指控中牵涉的一些重要问题，关系重大，一旦处理失当，可能有损整个检察机关的形象。因此虽然这个过程是以审查起诉的结果为基础的，但在一些情况下，承办人个人只适宜对审查的结果负责，不宜对公诉的提起与否负责。这其间涉及到公正价值与社会效应的权衡，不是承办人个人能够擅自作主的。因此，在必要的情况下，承办人可以提交上级负责。所以，提起公诉可以在一定程度上运用“一体化”的运行机制，权衡利弊，消化由此产生的后果与责任。
至于法庭公诉而言，这本身就是一种公诉人的个人独自担纲的活动，事实上公诉人在法庭上享受言论自由的权力，正所谓“将在外，君命有所不受”，在法庭上我们也根本无从运用所谓的“一体化”模式。
最后，就刑事审判监督活动而言，众所周知，这种监督不能是在庭上的监督。而事实上，以公诉人个人而言，是很难肩负起监督整个刑事审判活动的重任的。甚至是某一个检察院，碍于地方关系和其他人情关系，也有可能难以开展好这项监督工作。基于这些原因，由承办案件公诉人提供相关信息，整合一定地区内整个公诉系统的影响力量，排除地方因素、人情因素，最终实现刑事审判监督的“一体化”工作模式是值得肯定的，这也是广义的“公诉一体化”内容之中的应有之意。
经过综上的分析，我们认为，深化乃至重构公诉一体化机制的关键在于适应公诉活动的性质特点以及现实需要，对公诉一体化作出更精密、更理性、更贴合实践的设计，从而实现一种有层次、有限制的而非是一刀切的“一体化”，以此来突出它的个性化，促进它的实用化。
由此，我们可以来对公诉一体化的概念进行一定的修正。很明显，同样是作为检察一体化的一部分的反贪侦查一体化的内容中，既包含了侦查组织结构的一体化（如建立侦查指挥中心，以及侦查人才库等等举措）的内容，也包含了反贪侦查具体业务活动的一体化（如整体作战，上下联动，纵向指挥有力，横向协作紧密，反应灵敏，协调高效的工作机制）的内容。实践证明，将二者有机地统一在一起是建立完善反贪侦查一体化机制的良方，这是前面所表述的侦查活动在工作性质和目的、追求的价值以及适应的工作机制上所具有的特点决定的。而正是由于公诉活动与侦查活动质的区别，决定了公诉一体化主要是指公诉组织结构的一体化，却并不必然是公诉业务活动的一体化。如果说侦查一体化机制体现了程序与实体，形式与实质的并重的话，公诉一体化相对来讲，更多地体现为一种外在表现形式上、工作程序上的一体化，是一种不完全的一体化。公诉一体化的这种偏颇，并非是笔者人为的安排，而是公诉活动受其性质与特征所决定的一种必然需求。
三、公诉一体化的制度构建———不完全一体化的践行
要实现这种不完全的、局部的公诉一体化，根据上节中的理念分析，我们认为，可以从以下几个方面进行制度的构建：
（一）公诉人组织结构的一体化
要切实地贯彻这种公诉人组织结构的一体化，必须从专门的结构设置以及权力分配的层面上来进行构思。我们建议，在地级市一级以上的检察院成立以该院辖区为单位的公诉委员会，以此来作为一种“公诉联合体”的粘合剂。该公诉委员会由该院的公诉部门负责人担任委员会的主任，并专门委派一名副职组织该委员会的日常工作，统辖该院辖区内所有下级检察院的公诉部门。公诉委员会的组成成员包括本院公诉部门的中层以上领导（也可包括个别业务突出的骨干），以及辖下各院的公诉部门负责人和公诉工作分管副检察长。委员会的工作方式是召开定期不定期的公诉委员会议，会议的内容可以包括刑事政策的传达、业务工作的协调、业务培训的组织，以及具体疑难案件的定度。
其中最为关键的是最后一项内容，以专门的公诉委员会代替原先的各级院的检察委员会来行使对重大疑难复杂案件的定罪起诉问题的决策职能，或是相关的咨询职能，存在以下两方面的优势：首先，公诉委员会的组成人员都是地区内公诉业务部门的负责人或是骨干，有着丰富的公诉业务经验，而各级检察委员会的成员虽然大都也有着较为丰富的检察工作经验，但并不一定有着足够的公诉业务经验。在这样的情况下，由地区的公诉委员会代行该职能，可以使与会成员有一个更好的交流平台，从而更深入地探讨疑难案件，作出更缜密地分析判断，这样得出的最终结论当然也更具权威性。其次，在公诉实践中，下级院检委会面对疑难公诉案件的处理问题时，经常由于欠缺足够的公诉业务经验而不能得出一个妥当的处理办法，在这样的情况下，出于慎重起见，检委会一般会向上级院业务处室提出请示，于是案件最终还是要由上级院公诉部门来定度。这样，从承办人→分管副检察长→检委会→上级院公诉部门承办人→上级院分管副检察长→上级院检委会的业务信息传递流程显得过分冗长，需要耗费大量的时间，以及人力物力，可谓效率低下，这往往会侵害到犯罪嫌疑人迅速受审的基本权利，造成诉讼的拖延。而且，上级公诉部门答复下级请示的结论一般也仅仅是在承办人个人意见以及分管处长的批复意见的基础上形成，其中个人主观因素较为明显，这样的结论显然不如公诉委员会制度下，由地区内各级公诉部门的代表们在听取承办人的案情汇报，了解第一手信息资料的前提下，相互交流、辩论，进行“会诊”所得出的结论更容易让人信服。
需要指出的是，组成这种“公诉联合体”必须隐含着这样一层含义：公诉机关形成整体形象的同时，必然也需要赢得更大的独立性，从而尽可能地以独立的面貌示人。提高公诉地效率与效益，减少诉讼拖延不是我们组建这种公诉人组织机构联合体地唯一目的。前面已经分析过，公诉活动与审判活动唇齿相依，紧密契合，具体性质上也有着很大的相似性，因此公诉职能是检察机关的所有职能中最具司法属性的部分，而“当司法面临着司法之外的各种势力的干涉、干扰、影响时，司法不得不屈服于这种外部压力，而迎合其地方的需求。”［８］为了避免这种司法的地方化，维护司法的公正与统一，实现公诉主体在检察机关独立体制的基础上的这种“二次独立”是非常重要的，这可以大大弥补现实中我国检察机关独立性不足的缺陷，加强公诉工作的抗干扰性。
（二）公诉信息的共享化
前面所述关于公诉人组织结构一体化的设计可以通信地概括成“人的一体化”，与此相应，笔者认为我们还应该相应设立一种“信息的一体化”，以作为前者的保障与补充。具体的方式是，在一定区域范围内搭建公诉信息平台。
实现这种想法至少有以下四方面的意义：第一，搭建公诉信息平台，在较大区域范围内实现公诉信息共享，是统一一定区域范围内公诉案件定罪、起诉以及法律适用尺度的必要。类似的案情，在不同的区域都有着不同的处理结果，甚至以不同的罪名起诉，这种情况在司法实践中屡见不鲜。这样的现象明显有悖于司法的统一，不利于维护司法的权威性，法律适用与实施的统一性和稳定性。这样的差别主要源于承办人个人的理解不同以及各地区的司法惯例的差别，要避免这样的尴尬现状，最为关键的是要解决各个地区公诉部门的信息闭塞问题，增加各地区各级公诉部门之间的信息沟通，促进其交流与协调。第二，搭建公诉信息平台，也是借鉴兄弟院经验，办理疑难、复杂案件的有效途径。我国虽不是判例法国家，判例在我国法律上并不具有正式的效力，但是判例在我国司法实践中的巨大作用是不容忽视的，司法者无视判例的存在，任意地对个案进行“个性化”的起诉、裁判，有悖于我国司法的统一，同时也必将造成对当事人的不公。而我国与判例法国家相比，公诉人员获取相关案例信息的渠道非常狭窄，因此，搭建公诉信息平台，实现公诉信息一体化，是保障公诉干警办案的有据可查、有例可依的一大良方。第三，搭建公诉信息的平台，及时在公诉系统内对案件办理过程中的涉案事实及涉案人员信息进行一定程度上的公布（以不影响案件的正常办理为限），也有助于公诉机关发现犯罪嫌疑人的漏罪，全面了解其社会危害性与主观恶性，同时避免对犯罪嫌疑人重复采取强制措施，重复处理，以实现各个公诉部门的统一口径，维护司法工作的严肃性。最后，搭建公诉信息平台，也有利于一定地区内各检察院公诉干警的办案经验交流办案能力的提高，弥补现有的定期培训制度的不足。
关于搭建公诉信息平台的具体形式，我们的建议是，充分利用网络这个现代社会信息交流与传递的必不可少的媒介，以现有的监察局域网为载体，以省为单位，建立各自的信息资料库，对辖区内各个检察院的公诉信息进行分类录入、存储，以便各级检察院公诉部门在需要时可以方便快捷地进行查阅。
（三）公诉工作具体业务中的局部一体化
对于具体的公诉业务活动方式来讲，笔者认为，应当以此为切入面来凸现公诉职能的司法性质，也就是说，公诉业务活动中一般情况下不但不适宜采用联合办案，混淆责任的“一体化”方式，而且应该进一步将公诉活动司法化，将案件的审查建立在承办人个人审查、判断的基础上，充分保障其办案的独立自主性。应该说，这是大多数法制发达国家检察制度发展的大势所趋，也是实现公诉活动公正价值，强化公诉人控诉职能，加强其责任意识，最终实现公诉人精英化的必要选择。但是，在公诉具体业务中，也存在着以下两方面局部的一体化的空间。
首先，允许公诉联合体在一定情况下，在案件“提起公诉”的环节中修正承办人的相关决策，是更好地体现刑事政策，实现公正价值的必由之路。当然，这种一体化的决策机制必然是要以前面所述的公诉委员会为载体的，其运作方式也必须符合法定的程序。而且这种政策协调必须是有条件的：一是这种上级指示与干涉必须是出于更好地履行刑事政策，实现社会公平与正义的目的，应该是对公诉机关自由裁量权的一种更为积极与谨慎的运用，而不能是出于行政机关的行政意图或是其他的个人意图。二是这种指示与干涉一般应以承办人的主动提请为原则上的必要条件，即便是上级在一定情况下主动实施，也一定要严格以必要为条件。三是这种指示与干涉必须是针对法律及刑事政策的适用，而非案件事实的判断，同时也要以充分听取承办人的汇报，了解案件具体情况为前提。四是上级在作出决策时也要充分听取承办人的个人意见，作出理性全面的分析与评判，从而做到以理服人，不得随意以行政命令压制承办人。
其次，从刑事审判监督活动来看，抗诉也好，审判程序监督也好，集合公诉联合体的智慧和力量，群策群力，以集体名义进行，以集体形象示人，无疑会取得更好的监督效果。因此，我们建议，抗诉和审判程序的监督不应只是单个检察院公诉部门的独立职责，而是应该充分利用公诉委员会的工作机制，汇集更大更权威的监督力量，以公诉委员会的名义进行。
以上简单而凌乱的制度设计远远不足以构建完整的公诉一体化机制，而只是笔者在对公诉一体化进行反思的基础上，为扩展、深化公诉一体化机制的研究思路，寻找新的突破点，追求一种“山重水复疑
无路，柳暗花明又一村”的境界的一点思索。
注释：
［１］参见桑涛：《公诉一体化研究》，载《检察论丛》第7卷，法律出版社2004年版，第323～327页。
［２］参见桑涛：《公诉一体化研究》，载《检察论丛》第7卷，法律出版社2004年版，第322页。
［３］参见胡夏冰：《司法改革与我国检察机关公诉模式之重构》，载《司法改革研究》第二辑，中国法制出版社2002年版，第302～305页。
［４］转引自陈志龙：《法治国检察官之侦查与检察制度》，载《台大法学论从》第27卷第3期。
［５］【美】琼·雅各比著，周叶谦等译：《美国检察官研究》，中国检察出版社1990年版，第1页。
［６］【日】法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第7页。
［７］樊崇义、陈卫东、种松志主编：《现代公诉制度研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第31页。
［８］刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判》，载《法学研究》2003年第1期。
关键词：公诉一体化 检察权双重属性 分流策略 不完全一体化
一、公诉一体化的困惑———在检察权双重属性间的摇摆
所谓公诉一体化，是检察机关在行使公诉权时，应打破行政区划、审级和地域的限制，在最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院、上级检察院领导下级检察院的制度前提下，以独立、统一、整体的公诉机关形象开展公诉工作，从而形成上下联动、密切配合的公诉工作联合体。具体地说，它有如下几个层面的涵义：第一，从领导体制上说，公诉工作实行垂直式领导，上级检察机关公诉部门领导下级检察机关公诉部门。上级公诉机关对下级公诉机关的工作进行指挥、领导，并对指挥领导行为承担责任；下级公诉机关应当服从上级的指挥与领导，根据上级公诉机关的要求开展公诉工作。第二，从公诉人身份上说，各级公诉机关的公诉人有职务上的承继和替代关系，甲公诉人的工作可以由乙公诉人来完成，下级院的公诉人可以到上级院完成公诉任务，上级院公诉人也可以到下级法院出庭公诉，公诉人还可以根据上级机关的指示异地出庭公诉。第三，从公诉权的运行上说，在案件审级发生变化时，应遵循“初审负责制”（类似于‘首问负责制’），即由最先受理案件的公诉人将案件一直负责到终审。［１］
这种理论的提出，对于克服我国现行的以行政区划为基础的所谓“审级对应型公诉模式”［２］（也有人称之为‘平行式的公诉模式’、‘同级公诉模式’或是‘接力棒型公诉模式’［３］）在现实运作中存在的导致诉讼效率低下、造成诉讼拖延、浪费司法资源、弱化检察机关控诉职能、使公诉案件的干扰增大等等弊端的作用是相当明显的，同时也在侦查一体化之外完善了我国的检察一体化理论。
然而，这种理论对于侦查一体化理论的借鉴甚至是临摹是十分明显的，可以说，二者之间并未体现出实质性的差别。但是，侦查一体化最大的诉求无非是以群策群力、分工协作的方式实现对人力、物力、信息等等各种资源的合理调配与运用，需要解决的主要是工作量和侦查能力问题，至于公正性保障的问题似乎并不受其影响，而且侦查之后还有公诉和审判两道工序，有充足的机会对公正价值作进一步的修复。而对公诉活动来讲，工作量并非是最根本的问题，对各种资源的需求量也要小得多，而分析、判断问题的逻辑性、全面性则是公诉工作的生命线，相对于侦查工作对“硬件设施”有较高的要求而言，公诉工作对公诉人个人的分析判断能力的“软件设施”有更高的要求。所以公诉一体化在追求效率与强化公诉职能的同时，对公诉活动中判断的准确性、公正性的不利影响是绝对不能容忍的，从这个角度上看，公诉一体化的具体要求以及价值权衡要比侦查一体化复杂得多。我们认为，这正是公诉权与侦查权在属性上的差别的具体体现。
对于检察权的属性来说，通说认为存在着司法权和行政权的双重属性。检察权的行政性主要体现在上命下从的检察一体制以及检察行为的自发性、主动性、积极性两方面。而检察权的司法性则主要体现在检察活动以适用法律为目的，具有突出的法律性特征以及检察权行使时同样也承认检察官的独立判断和决定两方面上。检察权具体倾向于哪一种权力，在国际上也有着较大分歧。有的国家倾向于检察权是司法权，检察官是司法官，如意大利和德国。德国联邦最高法院就确认检察官为“刑事司法机关”，联邦宪法法院也认为检察官是“司法机关”，并且是法治国家的重要机关成员。［４］而有的国家则倾向于检察权是行政权，如美国。美国学者琼·雅各比称：美国的检察官是政府在刑事诉讼中的代表，然而他行使着一半是司法的，一半是政治的那种特殊的混合的权力。［５］《日本检察讲义》也称：“检察权一方面因其有执行法律的机能，本质上属于行政权。但另一方面因公诉权与审判直接关联，从而又具有了与审判权同样的司法性质……由于检察官和检察厅是兼有行政和司法两重性质的机关，所以在组织和机能上也是具有行政、司法两方面的特征。”［６］就我国来讲，检察权在国家体制上仍属于司法权，检察机关承担重要的司法职能，同时需要遵循司法机关建设的一些基本要求，对检察官则应采用司法官的制度性保障，因此应当定位为司法机关，而只是在检察机关的组织活动方式中不可避免地采用了一定的行政化组织方式，从而具备了双重属性的特征。
而对于公诉权来说，它是一种最为基本，最为典型的检察权，甚至在许多西方国家，公诉权是等同于检察权的。公诉权是一种司法请求权，是与审判权分开的，是对审判权的限制。同时，公诉权还是一种程序性的权力，需要符合控辩平衡的法治原则。［７］很明显，正是由于公诉权的这种司法请求权、程序性权力的特征，以及它与审判权齿轮般契合的运用特点，才赋予了检察权更多层面上的司法性，将检察权定位于司法权的观点，基本上都在公诉权行使的范畴内寻找依据。我们可以认为，正是公诉权的这种类审判权特质，才在最终意义上确定了检察权的司法权属性。公诉权与检察权的其它重要内容，尤其是反贪侦查权相比，最为突出的特性就是这种司法权属性，而反贪侦查权则类似于警察侦查权，本质上更趋向于一种行政权。因此，从公诉权偏重司法权属性，侦查权偏重行政权属性的对比来看，公诉一体化与侦查一体化虽然同属于检察一体化原则，但也应该有质的区别也就不难理解了。
正是因为存在这样的差别，公诉一体化难免面对这样的困惑：一方面，公诉一体化作为检察一体化的一部分，不但是检察权的行政权属性的具体体现，也是优化检察权行政化组织方式的重要手段。另一方面，公诉一体化容易导致具体承办案件的公诉人的独立性受到极大的钳制，从而沦为上命下从的层级体制中的一颗棋子，使公诉权作为司法权的亲历性、判断性属性极大受损。而从我国检察体制中司法权特性与行政权特性的分布现状看，我国在对检察机关的管理中，传统上就过多地奉行行政式的“阶层式建构”，在办案体制、检察委员会议事决事规则等方面无不实行行政化，导致检察职能与司法行政管理职能不分，司法活动的直接性和亲历性的要求得不到充分满足，抹煞了检察官在一定程度上的独立判断权和处置权，影响和制约了检察职能的进一步发挥。
在这样的情况下，公诉一体化在我国必然无法摆脱在检察权双重属性面前左右为难，左右摇摆的命运。一方面，我们既要坚决践行检察一体化，提高公诉工作的效率，另一方面，又不能明显加重检察权行政化倾向的砝码，有悖检察制度改革的大势所趋。如何在公诉一体化机制的设计中合理安排检察权的司法权属性以及行政化组织方式的相互关系，不但是制度本身存亡的关键，甚至关系到检察制度改革最终的成败。
二、公诉一体化的出路———分流策略与概念的修正
笔者认为，要解决检察一体化原则所面临的这种“先天性”的矛盾，妥善处理好检察权中的行政性与司法性之间的关系，关键是要在具体落实检察一体原则的时候，适当、巧妙地运用“分流”处理的策略。
这种“分流”策略应该包含两层涵义，第一层涵义是在对不同性质的检察业务分类管理的基础上，对其一体化的设置提出不同的要求与标准，体现其对行政性与司法性的不同偏好。如反贪侦查活动强调严密的组织协调，行政性特征十分突出，那么对其来说，对业务人员实行行政化管理，对业务活动采取整体作战，上下联动的方式是适宜的，而公诉活动更多地体现亲历性、判断性、裁量性与处置性，是检察活动司法性的集中体现，对公诉人员，则应适当纳入司法管理的轨道，赋予其更大的独立性，不能以整体作战，上下联动的方式来抹煞甚至摧毁这种独立性。
“分流”策略的第二层涵义，是指在经过不同性质的检察业务及部门分类化管理的初次分流的基础上，针对统一检察部门的不同的管理内容以及不同的具体业务内容，进行二次分流，从而对其区别对待，确定不同的管理模式与政策。这种区分需要以价值、目标、对象、现实需求等等的综合比较为基础的。就公诉一体化而言，如前文所述，我们可把公诉工作的管理分成组织结构的管理以及具体业务的管理。就具体业务而言，公诉工作又可分为三个程序性步骤：审查起诉、提起公诉和法庭公诉。而对公诉部门而言，还设计到一项公诉以外的重要工作，即刑事审判监督工作。
首先从公诉活动的组织结构看，它的设置总的来说与公正的价值距离略显遥远，改革组织结构的主要目的当然是确保公诉部门的独立化、业务的专业化、信息资源的共享化，提高公诉活动的效率，从而使整个公诉部门组织结构更为精干、有力。达到了这些要求，事实上也是有利于公平正义价值的实现的，因此对作为公诉活动载体的公诉部门组织结构进行传统意义上推崇的所谓“公诉一体化”是合理可行的。
而对审查起诉业务而言，顾名思义，这是一个审查、判断、分析的过程，这是建立在个人的法律认知以及理性的基础上的，这个过程最类似于法官的审判过程，于是对法律的尊崇以及对公正价值的追求当然是此阶段的首要任务，过多外界意识的加入不但对它没有裨益，反而会形成干扰，不利于公平正义价值的实现。事实上，对案件的审查也没有必要从一开始就集思广益，集体办案也根本无益于效率的提高，而承办人个人对审查结果负责是符合这个“司法性”活动的亲历性要求的。因此在审查起诉的过程中不宜实行这种整体作战、上下联动，从而模糊了责任的“一体化”，应该以承办人的个人审查、个人负责为主要的工作方式。
对于提起公诉而言，涉及到诉与不诉，以什么罪名起诉等等问题，这其中可能涉及到刑事政策的协调等等相关事宜，以及其他个案指控中牵涉的一些重要问题，关系重大，一旦处理失当，可能有损整个检察机关的形象。因此虽然这个过程是以审查起诉的结果为基础的，但在一些情况下，承办人个人只适宜对审查的结果负责，不宜对公诉的提起与否负责。这其间涉及到公正价值与社会效应的权衡，不是承办人个人能够擅自作主的。因此，在必要的情况下，承办人可以提交上级负责。所以，提起公诉可以在一定程度上运用“一体化”的运行机制，权衡利弊，消化由此产生的后果与责任。
至于法庭公诉而言，这本身就是一种公诉人的个人独自担纲的活动，事实上公诉人在法庭上享受言论自由的权力，正所谓“将在外，君命有所不受”，在法庭上我们也根本无从运用所谓的“一体化”模式。
最后，就刑事审判监督活动而言，众所周知，这种监督不能是在庭上的监督。而事实上，以公诉人个人而言，是很难肩负起监督整个刑事审判活动的重任的。甚至是某一个检察院，碍于地方关系和其他人情关系，也有可能难以开展好这项监督工作。基于这些原因，由承办案件公诉人提供相关信息，整合一定地区内整个公诉系统的影响力量，排除地方因素、人情因素，最终实现刑事审判监督的“一体化”工作模式是值得肯定的，这也是广义的“公诉一体化”内容之中的应有之意。
经过综上的分析，我们认为，深化乃至重构公诉一体化机制的关键在于适应公诉活动的性质特点以及现实需要，对公诉一体化作出更精密、更理性、更贴合实践的设计，从而实现一种有层次、有限制的而非是一刀切的“一体化”，以此来突出它的个性化，促进它的实用化。
由此，我们可以来对公诉一体化的概念进行一定的修正。很明显，同样是作为检察一体化的一部分的反贪侦查一体化的内容中，既包含了侦查组织结构的一体化（如建立侦查指挥中心，以及侦查人才库等等举措）的内容，也包含了反贪侦查具体业务活动的一体化（如整体作战，上下联动，纵向指挥有力，横向协作紧密，反应灵敏，协调高效的工作机制）的内容。实践证明，将二者有机地统一在一起是建立完善反贪侦查一体化机制的良方，这是前面所表述的侦查活动在工作性质和目的、追求的价值以及适应的工作机制上所具有的特点决定的。而正是由于公诉活动与侦查活动质的区别，决定了公诉一体化主要是指公诉组织结构的一体化，却并不必然是公诉业务活动的一体化。如果说侦查一体化机制体现了程序与实体，形式与实质的并重的话，公诉一体化相对来讲，更多地体现为一种外在表现形式上、工作程序上的一体化，是一种不完全的一体化。公诉一体化的这种偏颇，并非是笔者人为的安排，而是公诉活动受其性质与特征所决定的一种必然需求。
三、公诉一体化的制度构建———不完全一体化的践行
要实现这种不完全的、局部的公诉一体化，根据上节中的理念分析，我们认为，可以从以下几个方面进行制度的构建：
（一）公诉人组织结构的一体化
要切实地贯彻这种公诉人组织结构的一体化，必须从专门的结构设置以及权力分配的层面上来进行构思。我们建议，在地级市一级以上的检察院成立以该院辖区为单位的公诉委员会，以此来作为一种“公诉联合体”的粘合剂。该公诉委员会由该院的公诉部门负责人担任委员会的主任，并专门委派一名副职组织该委员会的日常工作，统辖该院辖区内所有下级检察院的公诉部门。公诉委员会的组成成员包括本院公诉部门的中层以上领导（也可包括个别业务突出的骨干），以及辖下各院的公诉部门负责人和公诉工作分管副检察长。委员会的工作方式是召开定期不定期的公诉委员会议，会议的内容可以包括刑事政策的传达、业务工作的协调、业务培训的组织，以及具体疑难案件的定度。
其中最为关键的是最后一项内容，以专门的公诉委员会代替原先的各级院的检察委员会来行使对重大疑难复杂案件的定罪起诉问题的决策职能，或是相关的咨询职能，存在以下两方面的优势：首先，公诉委员会的组成人员都是地区内公诉业务部门的负责人或是骨干，有着丰富的公诉业务经验，而各级检察委员会的成员虽然大都也有着较为丰富的检察工作经验，但并不一定有着足够的公诉业务经验。在这样的情况下，由地区的公诉委员会代行该职能，可以使与会成员有一个更好的交流平台，从而更深入地探讨疑难案件，作出更缜密地分析判断，这样得出的最终结论当然也更具权威性。其次，在公诉实践中，下级院检委会面对疑难公诉案件的处理问题时，经常由于欠缺足够的公诉业务经验而不能得出一个妥当的处理办法，在这样的情况下，出于慎重起见，检委会一般会向上级院业务处室提出请示，于是案件最终还是要由上级院公诉部门来定度。这样，从承办人→分管副检察长→检委会→上级院公诉部门承办人→上级院分管副检察长→上级院检委会的业务信息传递流程显得过分冗长，需要耗费大量的时间，以及人力物力，可谓效率低下，这往往会侵害到犯罪嫌疑人迅速受审的基本权利，造成诉讼的拖延。而且，上级公诉部门答复下级请示的结论一般也仅仅是在承办人个人意见以及分管处长的批复意见的基础上形成，其中个人主观因素较为明显，这样的结论显然不如公诉委员会制度下，由地区内各级公诉部门的代表们在听取承办人的案情汇报，了解第一手信息资料的前提下，相互交流、辩论，进行“会诊”所得出的结论更容易让人信服。
需要指出的是，组成这种“公诉联合体”必须隐含着这样一层含义：公诉机关形成整体形象的同时，必然也需要赢得更大的独立性，从而尽可能地以独立的面貌示人。提高公诉地效率与效益，减少诉讼拖延不是我们组建这种公诉人组织机构联合体地唯一目的。前面已经分析过，公诉活动与审判活动唇齿相依，紧密契合，具体性质上也有着很大的相似性，因此公诉职能是检察机关的所有职能中最具司法属性的部分，而“当司法面临着司法之外的各种势力的干涉、干扰、影响时，司法不得不屈服于这种外部压力，而迎合其地方的需求。”［８］为了避免这种司法的地方化，维护司法的公正与统一，实现公诉主体在检察机关独立体制的基础上的这种“二次独立”是非常重要的，这可以大大弥补现实中我国检察机关独立性不足的缺陷，加强公诉工作的抗干扰性。
（二）公诉信息的共享化
前面所述关于公诉人组织结构一体化的设计可以通信地概括成“人的一体化”，与此相应，笔者认为我们还应该相应设立一种“信息的一体化”，以作为前者的保障与补充。具体的方式是，在一定区域范围内搭建公诉信息平台。
实现这种想法至少有以下四方面的意义：第一，搭建公诉信息平台，在较大区域范围内实现公诉信息共享，是统一一定区域范围内公诉案件定罪、起诉以及法律适用尺度的必要。类似的案情，在不同的区域都有着不同的处理结果，甚至以不同的罪名起诉，这种情况在司法实践中屡见不鲜。这样的现象明显有悖于司法的统一，不利于维护司法的权威性，法律适用与实施的统一性和稳定性。这样的差别主要源于承办人个人的理解不同以及各地区的司法惯例的差别，要避免这样的尴尬现状，最为关键的是要解决各个地区公诉部门的信息闭塞问题，增加各地区各级公诉部门之间的信息沟通，促进其交流与协调。第二，搭建公诉信息平台，也是借鉴兄弟院经验，办理疑难、复杂案件的有效途径。我国虽不是判例法国家，判例在我国法律上并不具有正式的效力，但是判例在我国司法实践中的巨大作用是不容忽视的，司法者无视判例的存在，任意地对个案进行“个性化”的起诉、裁判，有悖于我国司法的统一，同时也必将造成对当事人的不公。而我国与判例法国家相比，公诉人员获取相关案例信息的渠道非常狭窄，因此，搭建公诉信息平台，实现公诉信息一体化，是保障公诉干警办案的有据可查、有例可依的一大良方。第三，搭建公诉信息的平台，及时在公诉系统内对案件办理过程中的涉案事实及涉案人员信息进行一定程度上的公布（以不影响案件的正常办理为限），也有助于公诉机关发现犯罪嫌疑人的漏罪，全面了解其社会危害性与主观恶性，同时避免对犯罪嫌疑人重复采取强制措施，重复处理，以实现各个公诉部门的统一口径，维护司法工作的严肃性。最后，搭建公诉信息平台，也有利于一定地区内各检察院公诉干警的办案经验交流办案能力的提高，弥补现有的定期培训制度的不足。
关于搭建公诉信息平台的具体形式，我们的建议是，充分利用网络这个现代社会信息交流与传递的必不可少的媒介，以现有的监察局域网为载体，以省为单位，建立各自的信息资料库，对辖区内各个检察院的公诉信息进行分类录入、存储，以便各级检察院公诉部门在需要时可以方便快捷地进行查阅。
（三）公诉工作具体业务中的局部一体化
对于具体的公诉业务活动方式来讲，笔者认为，应当以此为切入面来凸现公诉职能的司法性质，也就是说，公诉业务活动中一般情况下不但不适宜采用联合办案，混淆责任的“一体化”方式，而且应该进一步将公诉活动司法化，将案件的审查建立在承办人个人审查、判断的基础上，充分保障其办案的独立自主性。应该说，这是大多数法制发达国家检察制度发展的大势所趋，也是实现公诉活动公正价值，强化公诉人控诉职能，加强其责任意识，最终实现公诉人精英化的必要选择。但是，在公诉具体业务中，也存在着以下两方面局部的一体化的空间。
首先，允许公诉联合体在一定情况下，在案件“提起公诉”的环节中修正承办人的相关决策，是更好地体现刑事政策，实现公正价值的必由之路。当然，这种一体化的决策机制必然是要以前面所述的公诉委员会为载体的，其运作方式也必须符合法定的程序。而且这种政策协调必须是有条件的：一是这种上级指示与干涉必须是出于更好地履行刑事政策，实现社会公平与正义的目的，应该是对公诉机关自由裁量权的一种更为积极与谨慎的运用，而不能是出于行政机关的行政意图或是其他的个人意图。二是这种指示与干涉一般应以承办人的主动提请为原则上的必要条件，即便是上级在一定情况下主动实施，也一定要严格以必要为条件。三是这种指示与干涉必须是针对法律及刑事政策的适用，而非案件事实的判断，同时也要以充分听取承办人的汇报，了解案件具体情况为前提。四是上级在作出决策时也要充分听取承办人的个人意见，作出理性全面的分析与评判，从而做到以理服人，不得随意以行政命令压制承办人。
其次，从刑事审判监督活动来看，抗诉也好，审判程序监督也好，集合公诉联合体的智慧和力量，群策群力，以集体名义进行，以集体形象示人，无疑会取得更好的监督效果。因此，我们建议，抗诉和审判程序的监督不应只是单个检察院公诉部门的独立职责，而是应该充分利用公诉委员会的工作机制，汇集更大更权威的监督力量，以公诉委员会的名义进行。
以上简单而凌乱的制度设计远远不足以构建完整的公诉一体化机制，而只是笔者在对公诉一体化进行反思的基础上，为扩展、深化公诉一体化机制的研究思路，寻找新的突破点，追求一种“山重水复疑
无路，柳暗花明又一村”的境界的一点思索。
注释：
［１］参见桑涛：《公诉一体化研究》，载《检察论丛》第7卷，法律出版社2004年版，第323～327页。
［２］参见桑涛：《公诉一体化研究》，载《检察论丛》第7卷，法律出版社2004年版，第322页。
［３］参见胡夏冰：《司法改革与我国检察机关公诉模式之重构》，载《司法改革研究》第二辑，中国法制出版社2002年版，第302～305页。
［４］转引自陈志龙：《法治国检察官之侦查与检察制度》，载《台大法学论从》第27卷第3期。
［５］【美】琼·雅各比著，周叶谦等译：《美国检察官研究》，中国检察出版社1990年版，第1页。
［６］【日】法务省刑事局编，杨磊等译：《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第7页。
［７］樊崇义、陈卫东、种松志主编：《现代公诉制度研究》，中国人民公安大学出版社2005年版，第31页。
［８］刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判》，载《法学研究》2003年第1期。