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【摘 要】 随着财政资金投入的逐步加大，资金使用效率已成为民众关注的焦点。财政支出绩效评价是提高财政效率、优化公共资源配置的有效途径，文章结合房地产市场基础监测项目绩效评价的案例，就财政绩效目标、绩效评价指标体系的设计展开初步探讨。
【关键词】 财政支出； “一观三论”； 绩效目标； 绩效评价指标体系
一、财政支出绩效评价的内涵及理论基础
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效评价是提高公共资源的配置效率，推进政府绩效改革的有效途径，其理论基础可概况为“一观三论”。
1.花钱买服务的预算观。政府花钱是为了购买“服务”。财政支出绩效评价应根据“花钱买服务、花钱买效果的预算观”，合理设置绩效评价指标，对财政资金的业绩和效果进行评议和估价。
2.结果导向管理理论。财政支出绩效评价应着眼于“结果”而不是“过程”，以考察绩效目标的实现程度为核心，通过对比投入与产出、目标与结果，指出财政资金使用中存在的问题，从而改变财政资金使用过程中重投入轻产出、重过程轻结果、重政绩轻实效的局面。
3.公共委托代理理论。根据委托代理理论，在公共管理领域，政府、纳税人及公共资源使用部门间存在如下委托代理关系：一方面，政府受纳税人委托，代表纳税人筹集、分配和使用财政资金，从而提供优质公共产品；另一方面，公共资源使用部门受政府委托，代表政府向纳税人提供公共服务。为避免在上述双重委托代理关系中，代理人为了追求自身利益，利用委托、代理双方在信息上的不对称，产生“逆向选择”与“道德风险”等问题，必须借助于独立的第三者来监督、控制代理人责任的全面、有效履行，这就直接导致了绩效评价的产生。财政支出绩效评价应量化投入、产出与效果，建立相应的激励约束机制，监督政府及相关部门的公共资源使用效果。
4.为顾客服务理论。“顾客”指公共服务的受益人。财政支出应以“顾客”为中心、努力满足“顾客”需求、积极回应“顾客”对公共服务的要求，从而提高“顾客”对财政支出的满意度。财政支出绩效评价应将公共服务受益人的满意率列为重要指标。
自2001年湖北、湖南、河南、福建等地首批开展财政支出绩效评价试点至今，财政部、国务院国资委及地方相继出台了一系列相关法规和文件，财政绩效评价的理论与实践取得了一定的进展，然而财政支出绩效评价仍是一项创新工作，其研究尚处于探索阶段。本文拟结合案例就财政支出绩效评价体系的构建展开探讨。
二、项目情况介绍
自2006年起，国家加大了对房地产市场的宏观调控，某市住房保障和房屋管理局为贯彻国家宏观调控政策，加强对该市房地产市场的全过程监测，落实房地产开发项目手册信息申报要求，制定了相关文件，要求房地产交易中心按照相关文件负责对该市房地产在建项目的基础数据申报管理工作。本次绩效评价的对象即为2010年由某市房地产交易中心负责的该市房地产市场基础数据监测项目的专项资金的绩效状况。
三、项目绩效目标
财政绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和主管部门（单位）分别或共同设定。本项目所要实现的绩效目标为：
1.开展全市在建项目的动态监测工作和异常情况的调查，实施房地产在建项目的全过程动态跟踪和监测分析；
2.通过及时有效的数据统计，设置合理的监测指标体系，对在建项目的情况进行监控，对异常情况及时上报，实现房地产市场的精细化管理；
3.建立和维护房地产在建项目监测台账，进行数据统计工作，按月度和季度编制《房地产市场监测报告》，从而为该市房地产宏观调控和精细化管理提供数据支持和理性分析。
四、绩效评价指标体系设计
评价指标体系设计是财政绩效评价的核心。项目组依据“一观三论”的理论体系及财政部门颁发的财政资金支出绩效评价的相关规定，结合本项目的特点和绩效目标，按照绩效指标建设的科学性、可操作性和有用性三项标准，采用科学的指标体系，从项目决策、项目管理和项目绩效三方面入手设计评价指标框架如表1所示：
1.项目决策：包括战略目标适应性及立项合理性两个二级指标。战略目标适应性主要考察项目的设立是否与中央地方宏观政策相适应，是否能够通过开展该项目实现预定的战略目标。立项合理性则重点考察项目申请时，立项的依据和理由是否充分，是否符合社会和部门的需求，提交的绩效目标是否遵循项目立项的战略目标、是否合理可行。项目组可通过案卷研究、问卷调查及访谈搜集相关数据、得出结论。该部分是项目立项的前提和方向，其权重为10%。
2.项目管理：从项目前期方案到建设、投入的全过程，包括投入管理、财务管理、项目实施等工作实绩开展全方位评价。投入管理通过设置预算执行率、预算资金专款专用率和预算拨付及时性三个指标，考核资金的到位情况、预算资金是否专款专用及预算资金拨付的及时性。财务管理则设置专项资金使用情况、财务管理制度健全性及成本控制情况指标考核专项资金的使用情况是否合理，所有资金使用范围是否符合相关规定及财务管理制度的规定；使用过程中是否按规定建立了财务、资产管理制度、内控制度及其执行情况；是否按项目进行单独的成本核算及实际成本与预算差异情况。项目实施通过调查问卷、访谈、案卷研究考核项目实施过程中是否建立了保证项目顺利实施的相关制度和措施；为项目设施制订的制度和措施是否存在影响项目实施效果的缺陷；是否严格执行保证项目实施的制度和措施；是否严格执行项目政府采购程序实施招投标，招投标文件是否健全。项目管理是项目建设内控制度执行力成绩，是保证项目获得效果的重要基础和前提，权重为25%。
3.项目绩效：根据项目特点选择项目产出实现度、项目结果以及可持续发展能力等效果综合评价。项目产出通过设置项目核查合规率、项目执行合规率及项目执行及时率指标考核房地产监测数据的全面性、准确性与及时性。项目结果通过基础表、案卷研究、访谈考核监测报告及时性、完整性及对决策的有用性。能力建设及可持续影响则主要考核是否为项目制定了长效管理计划，项目的中长期战略目标是否适当；项目执行人员的流动性大小及专业性对项目实施造成的影响；监测信息是否被区县共享；是否存在保证项目持续实施的资金保障。项目绩效是项目建设后的核心效果，也是项目建设要实现的目标内容，其权重为65%。 五、绩效评价的基本结论及改善建议
依据上文所设的绩效评价指标体系及评分标准，通过数据采集、问卷调查及访谈并经核对分析，对某市2010年度的房地产市场基础数据监测项目绩效进行了评价，得出评价结果良好的结论。该项目在项目决策、项目管理、项目产出和项目结果等方面较好地完成了项目的绩效目标，主要绩效有：
1.项目实施中职能设置合理，管理制度完善，操作流程规范，可有效地保障数据核查工作的顺利进行。
2.监测数据内容详尽、全面、真实、及时、动态，可以较为科学、准确的对未来房地产市场的供应量进行预测。
3.项目实施单位内部队伍建设完整，各部门各司其职，互相监督、配合，人员的稳定性和专业性为项目的持续发展提供可靠保障。
然而在项目结果对决策的有用性、能力建设和可持续影响的长效管理情况、信息共享情况和项目的资金保障等方面仍存在一定的问题，应在以后的项目实施过程中予以改善：
1.系统仍需完善，项目分类不够具体，系统无法根据项目汇总信息自动生成各类统计表，信息化不够完善，不利于提高工作效率、降低运营成本。
2.不同的政府部门运用不同的系统、各种形式的表格，采用不同方式要求开发商提供在建进度信息。造成开发商频繁的安排人力、物力来满足申报要求。由于各方获取数据的时间和要求的内容有所不同，造成这些数据既存在一定的交叉，又各有侧重。不仅增加了数据申报企业的工作量，而且造成了同一工作政府各个部门重复执行。且本项目的数据检测结果未对外公布，造成市场信息不透明。
3.对专项经费缺乏财务管理办法，不利于对专项资金的管理和控制，财务制度尚需完善。
4.部分开发商申报不积极、核查难度大。项目还未能建立长效的管理机制，逐步减少核查工作量，形成从“以全面核查为主”向“以开发商自行申报为主、现场核查为辅”的工作方式的逐步转变。
针对上述评价结果，笔者建议从以下几方面予以改进：
1.系统应根据在建项目的具体情况变化及时更新升级，以适应监测数据的统计要求，从而降低人工成本，减少人为误差，提高基础监测工作的效率和效果。对于商办类项目应根据其结构的特殊性，设定个性化系统的格式内容，从而方便开发商自行申报在建进度信息，实现项目的持续性发展。
2.应建立专项经费财务管理制度，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机结合，形成科学的专项经费管理模式。严格规定专项经费开支范围，有利于专项资金的预算管理，有效的控制成本，给专项项目必要的资金保障。
3.应辅导房地产开发商自行申报在建项目的基础数据，对申报数据加大监测力度，对不落实申报的房地产开发企业，可以实行暂缓办理相关行政许可和房地产交易登记手续等惩罚措施。结合行政手段不断完善，逐步将自行申报、全面监测的工作方式转型为自行申报、抽查监测，直至自行申报、个别监测。让房地产监测数据监测项目持续、有效地发展下去。实现项目长期持续发展，财政资金合理安排。
【参考文献】
[1] 财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法[S].2011.
[2] 辛斐斐，刘国永.财政支出绩效评价研究——以农村劳动力转移培训为例[J].江苏教育学院学报（社会科学版），2009（4）.
[3] 陈禹洁.城市绿化建设财政支出绩效评价指标体系研究[J].北华航天工业学院学报，2010（5）.
【关键词】 财政支出； “一观三论”； 绩效目标； 绩效评价指标体系
一、财政支出绩效评价的内涵及理论基础
财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。财政支出绩效评价是提高公共资源的配置效率，推进政府绩效改革的有效途径，其理论基础可概况为“一观三论”。
1.花钱买服务的预算观。政府花钱是为了购买“服务”。财政支出绩效评价应根据“花钱买服务、花钱买效果的预算观”，合理设置绩效评价指标，对财政资金的业绩和效果进行评议和估价。
2.结果导向管理理论。财政支出绩效评价应着眼于“结果”而不是“过程”，以考察绩效目标的实现程度为核心，通过对比投入与产出、目标与结果，指出财政资金使用中存在的问题，从而改变财政资金使用过程中重投入轻产出、重过程轻结果、重政绩轻实效的局面。
3.公共委托代理理论。根据委托代理理论，在公共管理领域，政府、纳税人及公共资源使用部门间存在如下委托代理关系：一方面，政府受纳税人委托，代表纳税人筹集、分配和使用财政资金，从而提供优质公共产品；另一方面，公共资源使用部门受政府委托，代表政府向纳税人提供公共服务。为避免在上述双重委托代理关系中，代理人为了追求自身利益，利用委托、代理双方在信息上的不对称，产生“逆向选择”与“道德风险”等问题，必须借助于独立的第三者来监督、控制代理人责任的全面、有效履行，这就直接导致了绩效评价的产生。财政支出绩效评价应量化投入、产出与效果，建立相应的激励约束机制，监督政府及相关部门的公共资源使用效果。
4.为顾客服务理论。“顾客”指公共服务的受益人。财政支出应以“顾客”为中心、努力满足“顾客”需求、积极回应“顾客”对公共服务的要求，从而提高“顾客”对财政支出的满意度。财政支出绩效评价应将公共服务受益人的满意率列为重要指标。
自2001年湖北、湖南、河南、福建等地首批开展财政支出绩效评价试点至今，财政部、国务院国资委及地方相继出台了一系列相关法规和文件，财政绩效评价的理论与实践取得了一定的进展，然而财政支出绩效评价仍是一项创新工作，其研究尚处于探索阶段。本文拟结合案例就财政支出绩效评价体系的构建展开探讨。
二、项目情况介绍
自2006年起，国家加大了对房地产市场的宏观调控，某市住房保障和房屋管理局为贯彻国家宏观调控政策，加强对该市房地产市场的全过程监测，落实房地产开发项目手册信息申报要求，制定了相关文件，要求房地产交易中心按照相关文件负责对该市房地产在建项目的基础数据申报管理工作。本次绩效评价的对象即为2010年由某市房地产交易中心负责的该市房地产市场基础数据监测项目的专项资金的绩效状况。
三、项目绩效目标
财政绩效目标是被评价对象使用财政资金计划在一定期限内达到的产出和效果，根据不同情况由财政部门和主管部门（单位）分别或共同设定。本项目所要实现的绩效目标为：
1.开展全市在建项目的动态监测工作和异常情况的调查，实施房地产在建项目的全过程动态跟踪和监测分析；
2.通过及时有效的数据统计，设置合理的监测指标体系，对在建项目的情况进行监控，对异常情况及时上报，实现房地产市场的精细化管理；
3.建立和维护房地产在建项目监测台账，进行数据统计工作，按月度和季度编制《房地产市场监测报告》，从而为该市房地产宏观调控和精细化管理提供数据支持和理性分析。
四、绩效评价指标体系设计
评价指标体系设计是财政绩效评价的核心。项目组依据“一观三论”的理论体系及财政部门颁发的财政资金支出绩效评价的相关规定，结合本项目的特点和绩效目标，按照绩效指标建设的科学性、可操作性和有用性三项标准，采用科学的指标体系，从项目决策、项目管理和项目绩效三方面入手设计评价指标框架如表1所示：
1.项目决策：包括战略目标适应性及立项合理性两个二级指标。战略目标适应性主要考察项目的设立是否与中央地方宏观政策相适应，是否能够通过开展该项目实现预定的战略目标。立项合理性则重点考察项目申请时，立项的依据和理由是否充分，是否符合社会和部门的需求，提交的绩效目标是否遵循项目立项的战略目标、是否合理可行。项目组可通过案卷研究、问卷调查及访谈搜集相关数据、得出结论。该部分是项目立项的前提和方向，其权重为10%。
2.项目管理：从项目前期方案到建设、投入的全过程，包括投入管理、财务管理、项目实施等工作实绩开展全方位评价。投入管理通过设置预算执行率、预算资金专款专用率和预算拨付及时性三个指标，考核资金的到位情况、预算资金是否专款专用及预算资金拨付的及时性。财务管理则设置专项资金使用情况、财务管理制度健全性及成本控制情况指标考核专项资金的使用情况是否合理，所有资金使用范围是否符合相关规定及财务管理制度的规定；使用过程中是否按规定建立了财务、资产管理制度、内控制度及其执行情况；是否按项目进行单独的成本核算及实际成本与预算差异情况。项目实施通过调查问卷、访谈、案卷研究考核项目实施过程中是否建立了保证项目顺利实施的相关制度和措施；为项目设施制订的制度和措施是否存在影响项目实施效果的缺陷；是否严格执行保证项目实施的制度和措施；是否严格执行项目政府采购程序实施招投标，招投标文件是否健全。项目管理是项目建设内控制度执行力成绩，是保证项目获得效果的重要基础和前提，权重为25%。
3.项目绩效：根据项目特点选择项目产出实现度、项目结果以及可持续发展能力等效果综合评价。项目产出通过设置项目核查合规率、项目执行合规率及项目执行及时率指标考核房地产监测数据的全面性、准确性与及时性。项目结果通过基础表、案卷研究、访谈考核监测报告及时性、完整性及对决策的有用性。能力建设及可持续影响则主要考核是否为项目制定了长效管理计划，项目的中长期战略目标是否适当；项目执行人员的流动性大小及专业性对项目实施造成的影响；监测信息是否被区县共享；是否存在保证项目持续实施的资金保障。项目绩效是项目建设后的核心效果，也是项目建设要实现的目标内容，其权重为65%。 五、绩效评价的基本结论及改善建议
依据上文所设的绩效评价指标体系及评分标准，通过数据采集、问卷调查及访谈并经核对分析，对某市2010年度的房地产市场基础数据监测项目绩效进行了评价，得出评价结果良好的结论。该项目在项目决策、项目管理、项目产出和项目结果等方面较好地完成了项目的绩效目标，主要绩效有：
1.项目实施中职能设置合理，管理制度完善，操作流程规范，可有效地保障数据核查工作的顺利进行。
2.监测数据内容详尽、全面、真实、及时、动态，可以较为科学、准确的对未来房地产市场的供应量进行预测。
3.项目实施单位内部队伍建设完整，各部门各司其职，互相监督、配合，人员的稳定性和专业性为项目的持续发展提供可靠保障。
然而在项目结果对决策的有用性、能力建设和可持续影响的长效管理情况、信息共享情况和项目的资金保障等方面仍存在一定的问题，应在以后的项目实施过程中予以改善：
1.系统仍需完善，项目分类不够具体，系统无法根据项目汇总信息自动生成各类统计表，信息化不够完善，不利于提高工作效率、降低运营成本。
2.不同的政府部门运用不同的系统、各种形式的表格，采用不同方式要求开发商提供在建进度信息。造成开发商频繁的安排人力、物力来满足申报要求。由于各方获取数据的时间和要求的内容有所不同，造成这些数据既存在一定的交叉，又各有侧重。不仅增加了数据申报企业的工作量，而且造成了同一工作政府各个部门重复执行。且本项目的数据检测结果未对外公布，造成市场信息不透明。
3.对专项经费缺乏财务管理办法，不利于对专项资金的管理和控制，财务制度尚需完善。
4.部分开发商申报不积极、核查难度大。项目还未能建立长效的管理机制，逐步减少核查工作量，形成从“以全面核查为主”向“以开发商自行申报为主、现场核查为辅”的工作方式的逐步转变。
针对上述评价结果，笔者建议从以下几方面予以改进：
1.系统应根据在建项目的具体情况变化及时更新升级，以适应监测数据的统计要求，从而降低人工成本，减少人为误差，提高基础监测工作的效率和效果。对于商办类项目应根据其结构的特殊性，设定个性化系统的格式内容，从而方便开发商自行申报在建进度信息，实现项目的持续性发展。
2.应建立专项经费财务管理制度，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机结合，形成科学的专项经费管理模式。严格规定专项经费开支范围，有利于专项资金的预算管理，有效的控制成本，给专项项目必要的资金保障。
3.应辅导房地产开发商自行申报在建项目的基础数据，对申报数据加大监测力度，对不落实申报的房地产开发企业，可以实行暂缓办理相关行政许可和房地产交易登记手续等惩罚措施。结合行政手段不断完善，逐步将自行申报、全面监测的工作方式转型为自行申报、抽查监测，直至自行申报、个别监测。让房地产监测数据监测项目持续、有效地发展下去。实现项目长期持续发展，财政资金合理安排。
【参考文献】
[1] 财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法[S].2011.
[2] 辛斐斐，刘国永.财政支出绩效评价研究——以农村劳动力转移培训为例[J].江苏教育学院学报（社会科学版），2009（4）.
[3] 陈禹洁.城市绿化建设财政支出绩效评价指标体系研究[J].北华航天工业学院学报，2010（5）.