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摘要：高等职业教育的经费投入，是发展高等职业教育必备前提条件之一，其经费投入政策，一直是高等职业教育政策发展的重心所在。本文将对近十年的高等职业教育经费投入政策进行梳理与分析，并在此基础上提出若干改进意见。
关键词：高等职业教育；经费投入；政策；研究
一、近十年来我国高等职业教育经费投入政策回顾
1996年《职业教育法》和1998年《高等教育法》的颁布确立了高等职业教育的法律地位。1999年，随着全国高等院校大规模扩招，高等职业教育也进入了跨越式发展阶段。高等职业教育的跨越式发展离不开经费投入的支持，经费投入是制约高等职业教育发展的重要因素，因此，有必要对过去十年高等职业教育经费投入政策脉络做一次梳理。
1 以“学费为主”的经费来源渠道的初步建立
高等职业教育起步之初，国家对高职院校的经费渠道和使用等并没有给出具体政策，一般都沿用学校改制前的经费政策。到1999年，随着新建高职院校的大量出现，教育部、国家计委《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》提出“按新的管理模式和运行机制举办的高等职业技术教育为专科层次学历教育，其招生计划为指导性计划，教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”，初步确立了以“以学生学费为主”的学校经费来源渠道。由于高等职业教育的管理职责主要在地方政府，高职院校经费的补贴也主要以当地政府的经费补贴为主，因此，政府补贴程度也随着各省(直辖市、自治区)的政策不同而有很大不同。
2 多元投入机制方向的确定
在大力发展高等职业教育的政策推动下，2002年以后，高职院校的经费政策逐步向强调多元化方向发展，教育部在《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》中，要求“各地教育行政部门在高等教育经费中统筹安排办学经费，按照高等专科学校生均经费标准拨付经费。各举办校通过多种渠道筹措办学经费，充分利用社会教育资源和行业现有资源”。
在随后发布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》以及2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中都明确提出要“多渠道增加经费投入”，“逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入的新机制”。其中，规定“企业按照职工工资总额的1.5％～2.5％足额提取教育培训经费”，“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％”。
《决定》强调“各级政府要增加用于发展职业教育的投入”，“省级政府要制定本地区职业院校学生生均经费标准，并督促职业院校举办者按标准投入经费”，“金融机构要以信贷方式支持发展职业教育，政府部门根据需要可以为职业院校提供贷款贴息”。
3 “中央财政专项资金”的支持
在多渠道筹措教育经费的总原则下，国家通过“中央财政专项资金”方式推进高等职业教育的发展。
教育部、财政部在《关于推进职业教育若干工作的意见》中提出，“从2004年开始，中央财政设立专项资金，对符合条件的各级各类职业院校实训基地进行扶持”。
2006年正式启动实施的国家示范性高职院校建设计划，中央财政“十一五”期间至少安排专项资金20亿元，主要支持示范院校改善教学试验实训条件，兼顾专业带头人和骨干教师培养、课程体系改革，以及共享行专业教学资源库建设等，同时教育部、财政部《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》还明确提出“建设计划的实施，以地方投入为主，积极吸纳社会，企业资金，中央财政进行引导和推动”。
2007年国务院《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校和家庭经济困难学生资助政策体系的意见》首次把“高等职业学校”与普通本科高校并列提出，将全日制专科生纳入到国家“家庭困难学生资助政策体系”，通过建立高职教育贫困家庭学生助学奖学体系，支持和帮助更多的家庭贫困学生接受高职教育。
二、高等职业教育经费投入政策中存在的问题
1 多元投入机制尚不完善，以“学生学费为主”的经费来源渠道并未改变
1999年教育部出台的“三不一高”中的“一高”就是指高职的教育事业费“以学生缴费为主，省级财政补贴为辅”，实质就是按教育成本的高收费。从高等教育改革目标来看，“三不一高”政策应该是市场经济条件下所有高等学校改革的方向，但是对刚刚兴起尚不成熟的高职来说，让其承担与普通本科院校相当(甚至更沉重)的改革任务，是有失公允的。
高职院校运行靠学费，发展靠贷款，负债经营，压力很大。仅以高收费而言，各地高职生的生均预算内教育事业费仅为普通本科生的一半左右(见下表)，加之企业、社会的支助不力，高职生每年要交比普通本科生高1.5－2倍以上的学费，投入与回报难以成比例，也造成了近几年高职招生的日趋困难。
尽管教育部在《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》中，已经要求“各地教育行政部门在高等教育经费中统筹安排办学经费，按照高等专科学校生均经费标准拨付经费。各举办校通过多种渠道筹措办学经费，充分利用社会教育资源和行业现有资源”，并在2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确了企业和地方在职业教育培训中应投入的经费比例，意在逐渐改变“以学生学费为主，财政补贴为辅”的经费来源渠道，但值得注意的是，从2002年至今并未出台专门针对高等职业教育经费投入的政策与法规，可以说，国家在关于高等职业教育以“学生学费为主”的经费政策并未改变。
2 政策缺乏可操作性，导致难以落实
纵观近十年来我国高等职业教育经费投入政策，就政策本身而言，不难发现其中经常出现“部分”、“主要”、“逐步”等词语，而在这些词语前后往往是具体的经费投入数目或方向，那么“部分”究竟指的是多少?“主要”又指的是多少?每个人对“部分”、“主要”的理解都不一样，因为“部分”这个词不是一个经量化的数，而是一个范围，这个范围会因人而异。因此，这就加大了高等职业教育经费投入政策落实到位的难度，同时也因为这些模糊的概念性词语的出现，使得高等职业教育经费投入政策缺乏可操作性，难以落实。
另外，在强烈要求各级政府落实相关政策的条目中，也出现了“可以”、“应当”等非强制性词语，这就会使一些相关负责部门“有空可钻”，因为政策里写的不是“必须”、“一定”等强制性词语，因此，他们就可以钻空子不认真落实中央政策，这也在很大程度上削弱了经费投入政策落实的力度。
3 政策落实不到位，缺少相应的监督政策和管理体制
自1998年《高等教育法》的颁布，高等职业教育作为一种特定的教育类型，在我国法律上得到确认以来，有关高等职 业教育经费投入的政策并不很多，但都清楚明白地列出了高等职业教育经费的来源和途径，如“企业按照职工工资总额的1.5％～2.5％足额提取教育培训经费”，“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％”。可见中央政府还是相当重视、相当关心高等职业教育发展的。但为什么直到今天，仍然存在高等职业教育经费投入不足的问题呢?显然在相关政策的落实上存在着问题。用于高等职业教育的经费，最后用在哪里，用了多少都不清楚，如省级政府是否严格遵照中央指示拨出相应款项用于本地高等职业教育，地方是否按比例安排城市教育附加费，企业是否足额提取职业培训经费，高职院校是否把政府拨款切实用于学校的发展，也没有具体的规定进行监督。
此外，高等职业教育的管理体制尚未理顺，中央与地方政府之间的监督关系、地方政府与所辖区域内的高等职业教育机构之间的监督关系并不是很明确。
三、对策与建议
1 加快完善高等职业教育投入机制，改变“以学费为主”的经费来源渠道
虽然“以学生缴费为主，财政补贴为辅”的经费投入政策虽然在一定阶段内解决了高职院校的发展问题，但从教育公平的角度，以及高等职业教育的长远发展来看，必须改革这一投入政策与机制抓住我国财政性教育投入占GDP的比例达到4％的机遇，坚持多元投入的方向，彻底改变“以学费为主”的经费来源渠道；动员各级政府部门将更多的财政性投入用于发展高等职业教育；加强高职校企合作，探索校企双赢的新模式，企业和社会是高等职业院校培养高素质技能型人才的直接收益者，政策中必须阐明企业及社会各界有义务、有责任对高等职业教育进行支持。
另外，在加大公共财政对职业教育投入的过程中，要更多地增加地方政府的投入，加强高职院校的基础能力建设，同时完善高职院校学生的奖、助学金制度。这样不仅有利于增强高职教育的吸引力，进一步扩大高职招生规模；而且对于让经济困难家庭子女接受高质高效的就业准备教育，使社会相对弱势人群共享国家改革发展成果具有重要的意义。
2 增加政策的可操作性，避免出现模棱两可的情况
政策的可操作性直接影响到政策最后能否如预期落实到位，达到应有的效果。杜绝模糊性词语在政策中的出现有利于消除下级机关在学习政策时理解上出现偏差，有利于向国民、社会各界表明国家发展高等职业教育的态度和决心，是保证政策圆满落实的重要前提。因此，在与经费投入相关的政策中必须使用量化的数字或百分数来保证中央、地方的财政拨款、学校从社会其他方面获得的资金足额、稳定地用于高等职业教育的发展。同时，量化的数字或百分数增加了政策的可操作性，便于上级机关对下级机关监督审查和管理，增加了高等职业教育经费投入及使用的透明度。
在要求各级机关落实政策时应使用强制性词语。政策同样具有法律约束力，强制性词语的出现表明中央对此项政策条款的重视程度，中央的重视，必然激起下级机关落实政策的积极，1生和主动性。
3 进一步理顺管理监督体制，通过政策和法律明确各方的经费投入职责
依靠政策的法律强制性和相关法律法规保证各级政府、高职院校及企业、社会各界在高等职业教育中所应承担的义务和责任，建立与经费投入相适应的监督管理机制，在政策中必须明确各级政府间的监督管理关系，详细地列出政策落实不到位将受到哪一级部门的审查、会接受怎样的处罚。
依据“谁收益谁出钱”的市场经济法则，针对高等职业教育经费投入制定新的法律(如《高等职业教育经费保障法》)并出台新的政策，明确政府、企业、社会及受教育者个人在经费投入上的责任与比例，建立有法可依的高等职业教育经费投入机制，确保高等职业教育的持续健康发展。
关键词：高等职业教育；经费投入；政策；研究
一、近十年来我国高等职业教育经费投入政策回顾
1996年《职业教育法》和1998年《高等教育法》的颁布确立了高等职业教育的法律地位。1999年，随着全国高等院校大规模扩招，高等职业教育也进入了跨越式发展阶段。高等职业教育的跨越式发展离不开经费投入的支持，经费投入是制约高等职业教育发展的重要因素，因此，有必要对过去十年高等职业教育经费投入政策脉络做一次梳理。
1 以“学费为主”的经费来源渠道的初步建立
高等职业教育起步之初，国家对高职院校的经费渠道和使用等并没有给出具体政策，一般都沿用学校改制前的经费政策。到1999年，随着新建高职院校的大量出现，教育部、国家计委《试行按新的管理模式和运行机制举办高等职业技术教育的实施意见》提出“按新的管理模式和运行机制举办的高等职业技术教育为专科层次学历教育，其招生计划为指导性计划，教育事业费以学生缴费为主，政府补贴为辅”，初步确立了以“以学生学费为主”的学校经费来源渠道。由于高等职业教育的管理职责主要在地方政府，高职院校经费的补贴也主要以当地政府的经费补贴为主，因此，政府补贴程度也随着各省(直辖市、自治区)的政策不同而有很大不同。
2 多元投入机制方向的确定
在大力发展高等职业教育的政策推动下，2002年以后，高职院校的经费政策逐步向强调多元化方向发展，教育部在《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》中，要求“各地教育行政部门在高等教育经费中统筹安排办学经费，按照高等专科学校生均经费标准拨付经费。各举办校通过多种渠道筹措办学经费，充分利用社会教育资源和行业现有资源”。
在随后发布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》以及2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中都明确提出要“多渠道增加经费投入”，“逐步建立政府、受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加职业教育经费投入的新机制”。其中，规定“企业按照职工工资总额的1.5％～2.5％足额提取教育培训经费”，“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％”。
《决定》强调“各级政府要增加用于发展职业教育的投入”，“省级政府要制定本地区职业院校学生生均经费标准，并督促职业院校举办者按标准投入经费”，“金融机构要以信贷方式支持发展职业教育，政府部门根据需要可以为职业院校提供贷款贴息”。
3 “中央财政专项资金”的支持
在多渠道筹措教育经费的总原则下，国家通过“中央财政专项资金”方式推进高等职业教育的发展。
教育部、财政部在《关于推进职业教育若干工作的意见》中提出，“从2004年开始，中央财政设立专项资金，对符合条件的各级各类职业院校实训基地进行扶持”。
2006年正式启动实施的国家示范性高职院校建设计划，中央财政“十一五”期间至少安排专项资金20亿元，主要支持示范院校改善教学试验实训条件，兼顾专业带头人和骨干教师培养、课程体系改革，以及共享行专业教学资源库建设等，同时教育部、财政部《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》还明确提出“建设计划的实施，以地方投入为主，积极吸纳社会，企业资金，中央财政进行引导和推动”。
2007年国务院《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校和家庭经济困难学生资助政策体系的意见》首次把“高等职业学校”与普通本科高校并列提出，将全日制专科生纳入到国家“家庭困难学生资助政策体系”，通过建立高职教育贫困家庭学生助学奖学体系，支持和帮助更多的家庭贫困学生接受高职教育。
二、高等职业教育经费投入政策中存在的问题
1 多元投入机制尚不完善，以“学生学费为主”的经费来源渠道并未改变
1999年教育部出台的“三不一高”中的“一高”就是指高职的教育事业费“以学生缴费为主，省级财政补贴为辅”，实质就是按教育成本的高收费。从高等教育改革目标来看，“三不一高”政策应该是市场经济条件下所有高等学校改革的方向，但是对刚刚兴起尚不成熟的高职来说，让其承担与普通本科院校相当(甚至更沉重)的改革任务，是有失公允的。
高职院校运行靠学费，发展靠贷款，负债经营，压力很大。仅以高收费而言，各地高职生的生均预算内教育事业费仅为普通本科生的一半左右(见下表)，加之企业、社会的支助不力，高职生每年要交比普通本科生高1.5－2倍以上的学费，投入与回报难以成比例，也造成了近几年高职招生的日趋困难。
尽管教育部在《关于进一步办好五年制高等职业技术教育的几点意见》中，已经要求“各地教育行政部门在高等教育经费中统筹安排办学经费，按照高等专科学校生均经费标准拨付经费。各举办校通过多种渠道筹措办学经费，充分利用社会教育资源和行业现有资源”，并在2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》和2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中明确了企业和地方在职业教育培训中应投入的经费比例，意在逐渐改变“以学生学费为主，财政补贴为辅”的经费来源渠道，但值得注意的是，从2002年至今并未出台专门针对高等职业教育经费投入的政策与法规，可以说，国家在关于高等职业教育以“学生学费为主”的经费政策并未改变。
2 政策缺乏可操作性，导致难以落实
纵观近十年来我国高等职业教育经费投入政策，就政策本身而言，不难发现其中经常出现“部分”、“主要”、“逐步”等词语，而在这些词语前后往往是具体的经费投入数目或方向，那么“部分”究竟指的是多少?“主要”又指的是多少?每个人对“部分”、“主要”的理解都不一样，因为“部分”这个词不是一个经量化的数，而是一个范围，这个范围会因人而异。因此，这就加大了高等职业教育经费投入政策落实到位的难度，同时也因为这些模糊的概念性词语的出现，使得高等职业教育经费投入政策缺乏可操作性，难以落实。
另外，在强烈要求各级政府落实相关政策的条目中，也出现了“可以”、“应当”等非强制性词语，这就会使一些相关负责部门“有空可钻”，因为政策里写的不是“必须”、“一定”等强制性词语，因此，他们就可以钻空子不认真落实中央政策，这也在很大程度上削弱了经费投入政策落实的力度。
3 政策落实不到位，缺少相应的监督政策和管理体制
自1998年《高等教育法》的颁布，高等职业教育作为一种特定的教育类型，在我国法律上得到确认以来，有关高等职 业教育经费投入的政策并不很多，但都清楚明白地列出了高等职业教育经费的来源和途径，如“企业按照职工工资总额的1.5％～2.5％足额提取教育培训经费”，“从2006年起，城市教育费附加安排用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％”。可见中央政府还是相当重视、相当关心高等职业教育发展的。但为什么直到今天，仍然存在高等职业教育经费投入不足的问题呢?显然在相关政策的落实上存在着问题。用于高等职业教育的经费，最后用在哪里，用了多少都不清楚，如省级政府是否严格遵照中央指示拨出相应款项用于本地高等职业教育，地方是否按比例安排城市教育附加费，企业是否足额提取职业培训经费，高职院校是否把政府拨款切实用于学校的发展，也没有具体的规定进行监督。
此外，高等职业教育的管理体制尚未理顺，中央与地方政府之间的监督关系、地方政府与所辖区域内的高等职业教育机构之间的监督关系并不是很明确。
三、对策与建议
1 加快完善高等职业教育投入机制，改变“以学费为主”的经费来源渠道
虽然“以学生缴费为主，财政补贴为辅”的经费投入政策虽然在一定阶段内解决了高职院校的发展问题，但从教育公平的角度，以及高等职业教育的长远发展来看，必须改革这一投入政策与机制抓住我国财政性教育投入占GDP的比例达到4％的机遇，坚持多元投入的方向，彻底改变“以学费为主”的经费来源渠道；动员各级政府部门将更多的财政性投入用于发展高等职业教育；加强高职校企合作，探索校企双赢的新模式，企业和社会是高等职业院校培养高素质技能型人才的直接收益者，政策中必须阐明企业及社会各界有义务、有责任对高等职业教育进行支持。
另外，在加大公共财政对职业教育投入的过程中，要更多地增加地方政府的投入，加强高职院校的基础能力建设，同时完善高职院校学生的奖、助学金制度。这样不仅有利于增强高职教育的吸引力，进一步扩大高职招生规模；而且对于让经济困难家庭子女接受高质高效的就业准备教育，使社会相对弱势人群共享国家改革发展成果具有重要的意义。
2 增加政策的可操作性，避免出现模棱两可的情况
政策的可操作性直接影响到政策最后能否如预期落实到位，达到应有的效果。杜绝模糊性词语在政策中的出现有利于消除下级机关在学习政策时理解上出现偏差，有利于向国民、社会各界表明国家发展高等职业教育的态度和决心，是保证政策圆满落实的重要前提。因此，在与经费投入相关的政策中必须使用量化的数字或百分数来保证中央、地方的财政拨款、学校从社会其他方面获得的资金足额、稳定地用于高等职业教育的发展。同时，量化的数字或百分数增加了政策的可操作性，便于上级机关对下级机关监督审查和管理，增加了高等职业教育经费投入及使用的透明度。
在要求各级机关落实政策时应使用强制性词语。政策同样具有法律约束力，强制性词语的出现表明中央对此项政策条款的重视程度，中央的重视，必然激起下级机关落实政策的积极，1生和主动性。
3 进一步理顺管理监督体制，通过政策和法律明确各方的经费投入职责
依靠政策的法律强制性和相关法律法规保证各级政府、高职院校及企业、社会各界在高等职业教育中所应承担的义务和责任，建立与经费投入相适应的监督管理机制，在政策中必须明确各级政府间的监督管理关系，详细地列出政策落实不到位将受到哪一级部门的审查、会接受怎样的处罚。
依据“谁收益谁出钱”的市场经济法则，针对高等职业教育经费投入制定新的法律(如《高等职业教育经费保障法》)并出台新的政策，明确政府、企业、社会及受教育者个人在经费投入上的责任与比例，建立有法可依的高等职业教育经费投入机制，确保高等职业教育的持续健康发展。