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【摘要】目前,对于聘任制下高校与其教师之间的法律关系,可谓仁者见仁,智者见智。究其原因,主要是相关配套制度尚未形成、理论支持体系尚不成熟、可操作性法律依据缺失和思想上的阻力等实现聘任立法目的的运行环境尚未成熟。
【关键词】高校 聘任制 法律关系
【中图分类号】C93 【文献标识码】A 【文章编号】1673-8209(2010)06-0-02
在20世纪80年代之前,学校的办学权和管理权集中在政府手中,高校基本上在政府的管理下运作,是政府机构的延伸,教师作为国家工作人员纳入到国家干部的范畴,作为政府附属机构的高校与教师的法律关系,学界存在共识,即二者之间是一种行政隶属关系,属于行政法上的内部行政关系。但随着聘任制推行和人们对高校的法律地位认识的变化,政府与高校之间的关系开始重构,这种变化导致人们对高校与教师之间的法律关系产生严重的分歧,教师角色开始变得模糊。因此,有必要对导致产生认识模糊的原因进行探究。
1 聘任制下高校与教师的法律关系主要观点
1.1 行政法律关系
有学者认为,高校作为法律法规授权的组织具有行政主体资格,实际履行着行政部门的职责。理论上一般认为高校通过《高等教育法》和《教育法》等法律的授权取得对教师的管理、处分等权利,这些管理权具有强制性、单方性符合行政权力的特点。这种观点受特别权力关系理论的影响,认为高校与教师之间的这种行政法律关系为内部行政法律关系。
1.2 民事(劳动)法律关系
有学者认为,法律虽然赋予学校“聘任教师及其他职工,实施奖励或处分”的权利。但是,学校内部行政管理与行政机关的行政管理性质完全不同。对学校内部事物进行管理为私人行政,行政主体管理社会公共事务为公共行政,不可将二者相混淆。因此,学校与教师之间不是行政法律关系,而是一般的民事法律关系。因此,他们之间所发生的纠纷只能是民事纠纷,而不是行政法律纠纷,要通过民事途径来解决。在聘任合同中,高等学校具有合同变更权、解除权,监督指挥权、强制履行权和制裁权;高校教师则具有身份保障权、公平对待权,教学权,获得劳动报酬权获得赔偿权,以及提出申诉控告权等,[2]因此具有平等性。
1.3 人事聘任关系
在我国,人事关系是一个极不严格的概念,它既包括国家机关与其所属的工作人员的关系,也包括企事业单位与所属的管理人员、专业技术人员的关系。由于在过去的管理体制中存在工人和干部的身份差别,因此劳动关系通常反映的是工人与用人单位的关系,而人事关系反映的是干部与用人单位的关系。在计划经济时代,教师与政府机关和其他事业单位的工作人员一样,都属于国家干部。高等学校作为事业单位,是政府的延伸,教师与学校间的关系是一种行政隶属关系,教师享有国家公务员享有的一般权利,并履行公务员必须履行的一般义务。在目前聘任制下,很多学者认为学校作为承担了公共事务的单位,有其特殊性,学校不同于企业,它并不以赢利为目的,其雇用者的专业性和独立自主性必须得到法律保护,教师的劳动时间具有特殊性,如果用劳动法来规范教师与学校间的法律关系,教师工作量及工作时间的核算、上课时间与第二课堂活动时间以及备课时间的确定等问题也就会成为学校聘任中的棘手问题。不可能与企业用人机制相同,学校与教师之间不能完全适用劳动合同法,因此,不是劳动关系,而是人事关系。[1]
2 聘任制下高校与教师法律关系认识模糊的原由分析
2.1 配套制度尚未形成
在国外,高校的人员聘用制度形成了比较成熟的管理体制,国外高校所面临的外部环境如社会保障环境、人才市场环境和教育政策环境都相对成熟和有利,推行人员聘任制度的外部障碍比较少,教育领域内的高层次人才在观念上也已经接受了聘任制的基本观念。而我国,目前这些条件还不完全成熟,社会保障机制、人才交流机制还很不完善。由于缺乏配套的人事改革制度,教师职务聘任制是在超前超负荷实施,因此未能达到预期效果也是情理之中了。在社会保障制度尚未全面实施的情况下进行的“聘任制”还仅是校内有限的改革,我国目前的这种发展阶段、发展水平和发展环境上,决定了我国高校的人事制度改革必须要充分考虑到现有制度环境的相互关系。
2.2 理论支持体系尚不成熟
改革都必须结合本国实际,在设计我国教师职务聘任制度时,不能简单地移植国外模式,盲目地追求与国际接轨。美国高校的聘用制度较充分体现了美国社会提倡竞争、自由、流动的价值观念,在美国学校与教师之间的关系是民事法律关系上的雇佣与被雇佣之间的关系。如何确立两者之间新的权利义务关系,如何保证两者合法权益的行使,理论上还存在较大争议,成熟的理论体系尚未出现,还不能为改革提供强有力的支持。
2.3 可操作性法律依据的缺失
我国高校推行聘任合同制,必须首先考虑修改和制定相关的法律、法令,来保证该制度的权威性。到目前为止,我国制定了《高等教育法》、《教师法》等多部教育法律,国务院、教育部也制定了多项法规、规章,但我国还没有专门的聘任法,聘任的依据更多是政策或法律的原则性规定,操作性不强,高校在聘任过程中享有较大的自由裁量权,这也是造成目前高校聘任做法不一,或流于形式的主要原因之一。
2.4 思想上的阻力
目前,高校教师聘任制还未获得高校教师及理论界的完全认同。事实上,任何改革都不会一帆风顺,国外也不例外。在日本一些实施选择性任期制的学校,其改革方案遭到教授会、教职员工会的激烈反对,引起与大学理事会的严重对立。在英国由于废除教师终身职,引起了大规模的抗议活动。所以,聘任合同制的实施,如果不充分考虑教师的心理承受能力和提供必要的社会保障条件,实施该项制度会造成教师队伍的不稳定,引发严重的人事问题,使大学正常的工作秩序变得混乱,并带来社会的不安定因素。
3 正确认识高校与其教师之间的法律关系
3.1 实行教师职务任命制(任命制聘任)阶段
50年代,我国在承认建国前己形成的教授、讲师等高校教师职务名称的基础上,实行高校教师职务任命制。这种制度的特点主要有:一是有编制控制,数量限制;二是职务由行政领导任命,和工资待遇挂钩;三是职务名称并不显现一个人的学术水平、技术能力和贡献,只是个职务。即使某人不具备专业技术水平,也可以被任命为专业技术岗位的职务。
3.2 实行高校教师职务评定制度(评聘结合)阶段
自1976年至1983年的高校教师职称评定制度。职称是一种职务称谓,即专业技术职务的称号。后来慢慢演变为一个身份的概念、任职资格的确认。职务评定与职务岗位分离又与实际待遇挂钩。1976年10月,我国开始恢复了高校教师职称评定工作,主要特点是:一是以学术、技术水平为授予和晋升的主要依据;二是没有数量限制,一旦授予,终身享有,并作为确定工资、政治、生活待遇的依据;三是资格的取得由专家组成的评审委员会通过评审确定。但1983年9月,中央决定暂停职称评定工作,进行全面整顿,并研究改革方案。
3.3 实行高校教师专业技术职务岗位聘任制度(评聘分离)阶段
1986年,中央决定改革职称评定制度,并转发了《关于改革职称评定实行专业技术职务聘任制的报告》,同年《高等学校教师职务试行条例》。从此,教育系统逐步实行教师职务聘任制。所谓教师职务聘任制,就是学校行政领导在定编、定员、定岗,明确岗位的基础上,根据上级批准的高中初级专业技术职务岗位限制,聘任由专业技术职务评审委员会评审通过的、具有相应级别的专业技术职务任职资格的人员,在约定的时期内,担任某一级别的专业技术职务。职务与工资待遇挂钩,实行任期制。其特点是:一是聘任的对象,必须具有专业技术职务评审委员会出具的相应任职资格证明;二聘任职数实行结构比例控制,由上级主管部门核定结构比例;三是聘任后与工资福利等挂钩;四是岗位聘任有明确的职责、任职条件和任期;五是体现公平竞争和择优聘任的原则。但是,由于旧制度的惯性,聘任制并未被广大教师所接受,也没有得到真正执行。
3.4 实行高校教师合同聘任制阶段
1999年1月1日公布实施的《高等教育法》第48条规定:“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的,由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校的教师聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”1999年9月教育部下发的《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》也提出:“推行高等学校教师聘任和全员聘用制。”“用2-3年的时间在高等学校全面推行教师聘任制、职员聘任制、行政管理职务聘任制。”2000年6月中组部、人事部、教育部联合下发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》中提出:“全面推行聘用制,建立符合高等学校办学规律和特点的用人制度。”2002年,国家人事部制定颁布了(关于在事业单位试行聘用制度的意见)(以下简称《意见》),根据《意见》规定,事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外,都要逐步试行人员聘用制度。其目的是通过实行人员聘用制度,转换事业单位用人机制,实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变,由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变,增强事业单位的活力。教育部《关于当前深化高校人事分配制度改革的若干意见》指出“聘用合同制是社会主义市场经济体制下新的用工形式,是以聘用合同形式确定单位与个人之间的劳动关系及双方权利、义务的用人制度。”按照这些规定的表述,教师聘任制是使教师和学校成为一种合同关系,双方按合同各自履行自己的权利和义务,辞聘或解聘后便解除了学校和教师的劳动任用关系,教师成为了“社会人”。这一点与第三阶段实行的教师职务聘任制有根本的不同,教师职务聘任制解聘解除的只是教师和岗位的关系,教师和学校之间的聘用关系仍然存在,教师仍然是“单位人”。
从上述内容我们不难看出高校在不同的历史阶段因其法律地位,表现为高校与教师之间的权利义务关系内容也不同。从第四阶段教师聘任制目标来看,学校和教师之间应该是契约关系双方在意思自治、平等协商的基础上订立聘用合同,聘用合同是调整双方法律关系的基础和依据。所以,教师应该学校所雇用的劳动者,双方依据聘用合同建立劳动关系。而且依据我国劳动合同法及相关司法解释,事业单位对实行聘用制的人员原则上可适用劳动合同法,例外是法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。这一条款从侧面肯定了聘用合同双方的劳动法律关系。但是目前第四个阶段的改革目的实现还有很多制约因素,高校与教师之间关系的复杂化,决定了二者之间的法律关系不可能是单一的。因此,对于聘任制下高校与教师各种法律关系的认识都有其合理性,但都有其偏面性与局限性。多种法律关系并存是现实的真实反映,只有制约改革的因素消除后,二者之间法律关系才能变得明晰。
参考文献
[1] 曹莉.高校教师聘任制下教师法律地位之探析[J].世纪桥,2007,(12).
[2] 刘香菊.聘任制度下公立高校与教师的法律关系研究[D].华中科技大学硕士论文,2005.
[3] 胡燕.高校教师聘用制度的国际比较[D].华南师范大学硕士论文,2003.
【关键词】高校 聘任制 法律关系
【中图分类号】C93 【文献标识码】A 【文章编号】1673-8209(2010)06-0-02
在20世纪80年代之前,学校的办学权和管理权集中在政府手中,高校基本上在政府的管理下运作,是政府机构的延伸,教师作为国家工作人员纳入到国家干部的范畴,作为政府附属机构的高校与教师的法律关系,学界存在共识,即二者之间是一种行政隶属关系,属于行政法上的内部行政关系。但随着聘任制推行和人们对高校的法律地位认识的变化,政府与高校之间的关系开始重构,这种变化导致人们对高校与教师之间的法律关系产生严重的分歧,教师角色开始变得模糊。因此,有必要对导致产生认识模糊的原因进行探究。
1 聘任制下高校与教师的法律关系主要观点
1.1 行政法律关系
有学者认为,高校作为法律法规授权的组织具有行政主体资格,实际履行着行政部门的职责。理论上一般认为高校通过《高等教育法》和《教育法》等法律的授权取得对教师的管理、处分等权利,这些管理权具有强制性、单方性符合行政权力的特点。这种观点受特别权力关系理论的影响,认为高校与教师之间的这种行政法律关系为内部行政法律关系。
1.2 民事(劳动)法律关系
有学者认为,法律虽然赋予学校“聘任教师及其他职工,实施奖励或处分”的权利。但是,学校内部行政管理与行政机关的行政管理性质完全不同。对学校内部事物进行管理为私人行政,行政主体管理社会公共事务为公共行政,不可将二者相混淆。因此,学校与教师之间不是行政法律关系,而是一般的民事法律关系。因此,他们之间所发生的纠纷只能是民事纠纷,而不是行政法律纠纷,要通过民事途径来解决。在聘任合同中,高等学校具有合同变更权、解除权,监督指挥权、强制履行权和制裁权;高校教师则具有身份保障权、公平对待权,教学权,获得劳动报酬权获得赔偿权,以及提出申诉控告权等,[2]因此具有平等性。
1.3 人事聘任关系
在我国,人事关系是一个极不严格的概念,它既包括国家机关与其所属的工作人员的关系,也包括企事业单位与所属的管理人员、专业技术人员的关系。由于在过去的管理体制中存在工人和干部的身份差别,因此劳动关系通常反映的是工人与用人单位的关系,而人事关系反映的是干部与用人单位的关系。在计划经济时代,教师与政府机关和其他事业单位的工作人员一样,都属于国家干部。高等学校作为事业单位,是政府的延伸,教师与学校间的关系是一种行政隶属关系,教师享有国家公务员享有的一般权利,并履行公务员必须履行的一般义务。在目前聘任制下,很多学者认为学校作为承担了公共事务的单位,有其特殊性,学校不同于企业,它并不以赢利为目的,其雇用者的专业性和独立自主性必须得到法律保护,教师的劳动时间具有特殊性,如果用劳动法来规范教师与学校间的法律关系,教师工作量及工作时间的核算、上课时间与第二课堂活动时间以及备课时间的确定等问题也就会成为学校聘任中的棘手问题。不可能与企业用人机制相同,学校与教师之间不能完全适用劳动合同法,因此,不是劳动关系,而是人事关系。[1]
2 聘任制下高校与教师法律关系认识模糊的原由分析
2.1 配套制度尚未形成
在国外,高校的人员聘用制度形成了比较成熟的管理体制,国外高校所面临的外部环境如社会保障环境、人才市场环境和教育政策环境都相对成熟和有利,推行人员聘任制度的外部障碍比较少,教育领域内的高层次人才在观念上也已经接受了聘任制的基本观念。而我国,目前这些条件还不完全成熟,社会保障机制、人才交流机制还很不完善。由于缺乏配套的人事改革制度,教师职务聘任制是在超前超负荷实施,因此未能达到预期效果也是情理之中了。在社会保障制度尚未全面实施的情况下进行的“聘任制”还仅是校内有限的改革,我国目前的这种发展阶段、发展水平和发展环境上,决定了我国高校的人事制度改革必须要充分考虑到现有制度环境的相互关系。
2.2 理论支持体系尚不成熟
改革都必须结合本国实际,在设计我国教师职务聘任制度时,不能简单地移植国外模式,盲目地追求与国际接轨。美国高校的聘用制度较充分体现了美国社会提倡竞争、自由、流动的价值观念,在美国学校与教师之间的关系是民事法律关系上的雇佣与被雇佣之间的关系。如何确立两者之间新的权利义务关系,如何保证两者合法权益的行使,理论上还存在较大争议,成熟的理论体系尚未出现,还不能为改革提供强有力的支持。
2.3 可操作性法律依据的缺失
我国高校推行聘任合同制,必须首先考虑修改和制定相关的法律、法令,来保证该制度的权威性。到目前为止,我国制定了《高等教育法》、《教师法》等多部教育法律,国务院、教育部也制定了多项法规、规章,但我国还没有专门的聘任法,聘任的依据更多是政策或法律的原则性规定,操作性不强,高校在聘任过程中享有较大的自由裁量权,这也是造成目前高校聘任做法不一,或流于形式的主要原因之一。
2.4 思想上的阻力
目前,高校教师聘任制还未获得高校教师及理论界的完全认同。事实上,任何改革都不会一帆风顺,国外也不例外。在日本一些实施选择性任期制的学校,其改革方案遭到教授会、教职员工会的激烈反对,引起与大学理事会的严重对立。在英国由于废除教师终身职,引起了大规模的抗议活动。所以,聘任合同制的实施,如果不充分考虑教师的心理承受能力和提供必要的社会保障条件,实施该项制度会造成教师队伍的不稳定,引发严重的人事问题,使大学正常的工作秩序变得混乱,并带来社会的不安定因素。
3 正确认识高校与其教师之间的法律关系
3.1 实行教师职务任命制(任命制聘任)阶段
50年代,我国在承认建国前己形成的教授、讲师等高校教师职务名称的基础上,实行高校教师职务任命制。这种制度的特点主要有:一是有编制控制,数量限制;二是职务由行政领导任命,和工资待遇挂钩;三是职务名称并不显现一个人的学术水平、技术能力和贡献,只是个职务。即使某人不具备专业技术水平,也可以被任命为专业技术岗位的职务。
3.2 实行高校教师职务评定制度(评聘结合)阶段
自1976年至1983年的高校教师职称评定制度。职称是一种职务称谓,即专业技术职务的称号。后来慢慢演变为一个身份的概念、任职资格的确认。职务评定与职务岗位分离又与实际待遇挂钩。1976年10月,我国开始恢复了高校教师职称评定工作,主要特点是:一是以学术、技术水平为授予和晋升的主要依据;二是没有数量限制,一旦授予,终身享有,并作为确定工资、政治、生活待遇的依据;三是资格的取得由专家组成的评审委员会通过评审确定。但1983年9月,中央决定暂停职称评定工作,进行全面整顿,并研究改革方案。
3.3 实行高校教师专业技术职务岗位聘任制度(评聘分离)阶段
1986年,中央决定改革职称评定制度,并转发了《关于改革职称评定实行专业技术职务聘任制的报告》,同年《高等学校教师职务试行条例》。从此,教育系统逐步实行教师职务聘任制。所谓教师职务聘任制,就是学校行政领导在定编、定员、定岗,明确岗位的基础上,根据上级批准的高中初级专业技术职务岗位限制,聘任由专业技术职务评审委员会评审通过的、具有相应级别的专业技术职务任职资格的人员,在约定的时期内,担任某一级别的专业技术职务。职务与工资待遇挂钩,实行任期制。其特点是:一是聘任的对象,必须具有专业技术职务评审委员会出具的相应任职资格证明;二聘任职数实行结构比例控制,由上级主管部门核定结构比例;三是聘任后与工资福利等挂钩;四是岗位聘任有明确的职责、任职条件和任期;五是体现公平竞争和择优聘任的原则。但是,由于旧制度的惯性,聘任制并未被广大教师所接受,也没有得到真正执行。
3.4 实行高校教师合同聘任制阶段
1999年1月1日公布实施的《高等教育法》第48条规定:“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的,由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校的教师聘任,应当遵循双方平等自愿的原则,由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”1999年9月教育部下发的《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》也提出:“推行高等学校教师聘任和全员聘用制。”“用2-3年的时间在高等学校全面推行教师聘任制、职员聘任制、行政管理职务聘任制。”2000年6月中组部、人事部、教育部联合下发的《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》中提出:“全面推行聘用制,建立符合高等学校办学规律和特点的用人制度。”2002年,国家人事部制定颁布了(关于在事业单位试行聘用制度的意见)(以下简称《意见》),根据《意见》规定,事业单位除按照国家公务员制度进行人事管理的以及转制为企业的以外,都要逐步试行人员聘用制度。其目的是通过实行人员聘用制度,转换事业单位用人机制,实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变,由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变,增强事业单位的活力。教育部《关于当前深化高校人事分配制度改革的若干意见》指出“聘用合同制是社会主义市场经济体制下新的用工形式,是以聘用合同形式确定单位与个人之间的劳动关系及双方权利、义务的用人制度。”按照这些规定的表述,教师聘任制是使教师和学校成为一种合同关系,双方按合同各自履行自己的权利和义务,辞聘或解聘后便解除了学校和教师的劳动任用关系,教师成为了“社会人”。这一点与第三阶段实行的教师职务聘任制有根本的不同,教师职务聘任制解聘解除的只是教师和岗位的关系,教师和学校之间的聘用关系仍然存在,教师仍然是“单位人”。
从上述内容我们不难看出高校在不同的历史阶段因其法律地位,表现为高校与教师之间的权利义务关系内容也不同。从第四阶段教师聘任制目标来看,学校和教师之间应该是契约关系双方在意思自治、平等协商的基础上订立聘用合同,聘用合同是调整双方法律关系的基础和依据。所以,教师应该学校所雇用的劳动者,双方依据聘用合同建立劳动关系。而且依据我国劳动合同法及相关司法解释,事业单位对实行聘用制的人员原则上可适用劳动合同法,例外是法律、行政法规或者国务院另有规定的,依照其规定。这一条款从侧面肯定了聘用合同双方的劳动法律关系。但是目前第四个阶段的改革目的实现还有很多制约因素,高校与教师之间关系的复杂化,决定了二者之间的法律关系不可能是单一的。因此,对于聘任制下高校与教师各种法律关系的认识都有其合理性,但都有其偏面性与局限性。多种法律关系并存是现实的真实反映,只有制约改革的因素消除后,二者之间法律关系才能变得明晰。
参考文献
[1] 曹莉.高校教师聘任制下教师法律地位之探析[J].世纪桥,2007,(12).
[2] 刘香菊.聘任制度下公立高校与教师的法律关系研究[D].华中科技大学硕士论文,2005.
[3] 胡燕.高校教师聘用制度的国际比较[D].华南师范大学硕士论文,2003.