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摘 要：控制温室气体排放，缓解温室效应，是全世界人民共同的目标与责任。进入21世纪，随着我国经济总量的快速提升，二氧化碳排放量也急剧上涨，我国已成为仅次于美国的世界第二大二氧化碳排放国。我国以矿物燃料为主的能源结构在相当长一段时间仍占主导地位，持续攀升的能源消耗和以二氧化碳为主的温室气体排放量使我国的能源发展面临更加严峻的挑战。本文提出利用碳税政策促进我国二氧化碳的减排，对于实现社会可持续发展具有重要意义。希望从基本理论支撑、国外碳税实践援引、我国实践借鉴等方面，对我国开征碳税提出有效的建议。
关键词：碳税； 理论分析； 国际经验； 政策建议
中图分类号：F812.42 文献标识码：A
气候变化己成为威胁人类生存和发展的重要问题，越来越受到各国政府的强烈关注。2009年12月19日，在经历了复杂曲折的协商后，哥本哈根气候变化会议取得一定的积极成果，发表了《哥本哈根协议》，坚定维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》所确立的基本框架和一系列原则，进一步明确了发达国家和发展中国家根据“共同但有区别的责任”原则及分别应当承担的义务和采取的行动，表达了国际社会在应对气候变化长期目标、资金、技术和行动透明度等问题上的共识。然而，一纸没有约束力的协议，仍然让我们心存余悸。
自2003年首次提出建设“低碳社会”之后，英国政府就一直不遗余力地推广低碳发展的理念，先后发布了新的《能源白皮书》、《气候变化法案》草案、《英国气候变化战略框架》等；美国政府也于2007年提出了《低碳经济法案》；中国政府更是在全国范围内大力宣传倡导节能减排活动。中国作为最大的发展中国家，在节能减排方面也做出了巨大的努力，且取得了显著成效。2009年11月26日，中国政府宣布控制温室气体排放的行动目标，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，受到国际舆论的广泛好评。
二氧化碳是最主要的温室气体之一，而能源系统是最主要的二氧化碳排放源，因此目前温室气体排放控制的重点集中在能源系统二氧化碳排放的削减上。要全面控制二氧化碳的排放，除采取必要的法律、行政措施外，包括碳税在内的经济政策措施，也必将成为推动节能减排的重要手段。然而，碳税虽然能够取得显著的减排效果，但征收碳税会在一定程度上影响能源的价格与供需关系，从而很可能会制约经济的增长。因此，有必要就碳税问题及其对我国社会、经济、环境等方面的综合影响进行深入研究，从而合理制定相关的碳税制度和政策，在促进节能减排的同时，将其对经济的不利影响降到最低，甚至追求“第二份红利”。
一、国外的碳税研究现状
（一）开征碳税对经济的影响
Godal 和 Holtsmark（2001）研究了挪威1991 年征收碳税以来对各部门成本和赢利的变化情况，发现如果对目前减免排放税的部门征收统一的碳税，这些部门的成本将明显增加，受影响最大的是加工业，盈利平均减少12~22%，如果对所有温室气体的排放量征收统一排放税，农业的盈利将减少1.7%；Goto（1995）通过简化的一般均衡模型分析了碳税对宏观经济和工业部门的影响；Floros和Vlachou（2005）研究了碳税对希腊制造业以及能源相关行业排放二氧化碳的影响，结果显示碳税能够有效地减缓气候变暖；Greedy和Sleeman（2006）研究了碳税对新西兰消费品价格和社会福利的影响，结果表明由碳税引起的超额边际负担很小，最终可以通过收入的再分配得到补偿；Lee（2008）分析了碳税和排污权交易对不同工业部门的影响，结果表明仅征收碳税对GDP有负面影响，若同时实施排污权交易则会拉动GDP。
（二）开征碳税对环境的影响
斯特尔（2006）指出2050年世界经济的规模要比今天大3-4倍，但排放要比今天降低1/4的水平，还指出应对气候变化的政策需要三个关键的要素：一是确立碳的定价机制，二是需要技术政策，三是建立一个全球的体制，一个全世界的碳市场，将涵盖更多行业和市场，一同建立清洁发展机制，促进这些机制在发展中国家的发展。英国皇家环境污染委员会（2007）发布的报告指出，城市环境是一个非常紧迫的问题，需要立刻采取行动，必须找到一个新的方式来规划和管理城市地区，减少城市对环境的影响，改善人民的生活质量。
（三）开征碳税要解决的问题
兰德斯（2007）指出挪威减排温室气体的国家目标是到2050年减排2/3，要通过四步措施来实现：一是各个行业提高能效，如建筑、交通节能等；二是用可再生能源替代化学能源；三是投资碳捕捉和储存；四是减少砍伐森林。汉森（2007）指出发展低碳经济对中国是个非常大的挑战，一是要把温室气体减排纳入低碳经济的思考当中；二是要考虑城市发展带来的影响和变化；三是中国发展低碳经济要看到中国与整个国际社会的互动作用。多德维尔（2007）强调，发展低碳经济，一是政府要能够对企业的减排进行监测；二是政府要及时发布减排目标的信号；三是要对低碳技术的国际交流进行部署。
二、我国城市环境税税费现状
我国经过近20年的发展，已经形成了一大批环境经济政策，而环境税费政策是其中的重要组成部分，据统计，环境税费政策种类几乎占到了我国环境经济政策总量的一半。我国目前的环境税费政策分为两类：一是排污收费制度；二是与环境相关的税制，包括消费税、资源税、车船使用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（现已暂停征收）、城镇土地使用税以及其他促进环保的税收措施等。但是我国整体生态环境恶化没有得到扭转，环境保护工作具有长期性、艰巨性、阶段性等鲜明的特点，我们要认识到我国改善环境的难度，加强执行环境税。
三、我国开征碳税的建议与对策
已开征碳税国家的碳税征税对象大部分为碳含量，少部分为二氧化碳或一氧化碳的排放量，但导致全球气候变化的温室气体不仅包括二氧化碳，还包括甲烷和臭氧、氧化亚氮、六氟化硫、全氟化碳等。因此，从运用税收政策来抑制全球气候变化的角度看，应该对所有的温室气体都进行征税，即长期的碳税政策应该实现对集中排放源的所有温室气体征税。但作为一个新生事物，同时借鉴国外做法，短期来看，我国现阶段碳税的征税对象可确定为：在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料而直接向自然界排放的二氧化碳。因为二氧化碳是消耗化石燃料产生的，所以碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。
环境税包括对直接污染物征税，比如碳税、硫税、污水处理费、垃圾税等。其次是对一些可能产生污染的产品征税，比如说煤炭、石油、能源，还有汽车。不过，试点初期恐怕要有一个先易后难的过程，可能环境税一开始推出来的时候，首先只对某几项污染物征税。但是，针对相关污染对老百姓征收的税费，还是会按照目前已经有的办法来执行。因此，将要开征的环境税，它的征税对象基本上是以企业为主，而非个人。
碳税的征税环节一般有两种选择，一种是在生产环节征税，由化石能源的生产、精炼、加工企业缴纳；另一种是在消费环节征税，即批发或零售环节，由化石能源的销售商缴纳。理论上讲，碳税的纳税人是消耗化石能源的企业，从充分发挥碳税政策效应的角度考虑，在消费环节征税，并采取价外税的形式，这样更有利于刺激消费者减少能源消耗。但从实际管理和操作角度考虑，在生产环节征税更有利于税收的管理和源头控制。
同时，为了防止因环境税而带来的经济下滑，国家应同时采取税收优惠政策，对二氧化碳排放削减达到一定标准的企业给予奖励。开征碳税的目的就是要减少二氧化碳的排放，因此有必要对企业在二氧化碳减排上的努力给予激励。根据国际经验，并结合我国的实际国情，对我国碳税税收优惠的政策建议如下：为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在企业发展的不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议，做出在节能降耗方面的努力。对于积极采用技术减排和回收二氧化碳，例如实行CCS（碳捕获和储存）技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。
四、我国城市碳税征管体制设置建议
1994年实行分税制以来，我国的中央税、中央与地方共享税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央，赋予省级立法机构开征适合本地区特点的地方税立法权，并且明确中央税的管理权集中在中央，地方税的管理权则基本下放给地方。作为一项新的税收，必须对其收入归属和收入使用事先做出完整的布置规划。财政部、国家税务总局和环保总局应抓住财税改革和环境保护的有利时机，加快建立独立税种的环境税税制。
（一）明确建立环境税的指导原则。环境税的设置要遵循国内环境问题与全球环境问题兼顾、污染控制与生态保护兼顾、近期突破与长远目标兼顾、生产环节与消费环节兼顾等原则；以可持续发展和国家的节能减排等环境保护政策为导向，通过科学设置税目，合理确定税率，对污染排放、环境有害产品消费、生态破坏、温室气体等行为征税，培养资源节约和环境保护意识，强化税收政策的生态职能，从而使税收体现科学发展观，同时满足构建和谐社会的必然要求，实现经济又好又快发展。
（二）实施先易后难、逐步推进的战略。环境税的政策目标是通过建立和开征环境税，促进生产和消费的环境外部成本内化，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。近期政策目标是服务于国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。环境税收政策应采取先易后难、逐步推进的实施战略。环境税收政策应首先实施条件成熟、易于推行的污染排放税、污染产品税以及生态保护税；随着条件的不断成熟，在适当时机开征碳税；长期目标是将现行排污费全部纳入环境税体系当中。
（三）制定相对完整的环境税税制方案。环境税税制方案的制定，首先要明确环境税为国家发挥税收调控职能促进环境治理的独立税种；其次，要立足长远，在税目设计上从做大、做强环境税税基为出发点，在税目分类上尽量从大的概念上予以设立；同时，要体现国家环境保护规划的重点和对全球环境问题的关注。建议独立型环境税税种下设立污染排放、污染产品、生态保护、碳排放四种税目，计税依据为污染物的排放数量、污染产品的生产和消费量、矿产资源的开采数量、自然保护区的使用量以及碳排放水平等。税率实行统一税率和弹性税率相结合，并尽可能采用差别税率，促进节能减排和绿色消费。
（四）明确环境税的收入主要用于环境保护。建议环境税作为中央与地方共享税，地方和中央按照8:2比例分成，在各级财政建立“环保基金”，实行专款专用，主要用于环境保护，也可以拿出部分环境税收入用于支持这些行业的节能减排以及可再生能源发展。建议近期环境税征收采用“环保代核，税务部门征收”的模式。
（五）加快环境税的法规建设和能力建设。近期，建议国务院制定并通过“环境税征收管理条例”，确立环境税的法律地位；远期，以人大立法的形式颁布“环境税法”，充分保证该项政策的权威性。建议采取国际通行的做法，实施预告和渐进时序策略，以减缓环境税对企业的冲击，增强公众的接受程度，并充分考虑与现有法律法规的协调配套。加强环保部门和税务部门的征管能力建设，建立健全税务与工商、技术监督等部门工作联系制度等协税护税措施，充分考虑与排污收费的衔接，适时推进排污费“费改税”的改革。
参考文献：
[1] 高培勇、温来成.简明税收辞典[M].北京：中国财政经济出版社，2005：94.
[2] 司言武.环境税经济效应研究[M].北京：光明日报出版社，2009：128.
[3] 高培勇、孙国府、张迪恳.中国财税改革30年：回顾与展望[M].北京：中国财政经济出版社，2009.
[4] 周剑、何建坤.北欧国家碳税政策的研究及启示[J].环境保护，2008，（22）：71.
[5] 苏明等.我国碳税实施框架设计[N].中国财经报，2009-08-19
[6] 姚良军、孙成永.意大利的低碳经济发展政策[J].中国科技产业，2007，（11）.
[7] 赵娜、何瑞、王伟.英国能源的未来——创建一个低碳经济体[J].现代电力，2005，（08）.
关键词：碳税； 理论分析； 国际经验； 政策建议
中图分类号：F812.42 文献标识码：A
气候变化己成为威胁人类生存和发展的重要问题，越来越受到各国政府的强烈关注。2009年12月19日，在经历了复杂曲折的协商后，哥本哈根气候变化会议取得一定的积极成果，发表了《哥本哈根协议》，坚定维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》所确立的基本框架和一系列原则，进一步明确了发达国家和发展中国家根据“共同但有区别的责任”原则及分别应当承担的义务和采取的行动，表达了国际社会在应对气候变化长期目标、资金、技术和行动透明度等问题上的共识。然而，一纸没有约束力的协议，仍然让我们心存余悸。
自2003年首次提出建设“低碳社会”之后，英国政府就一直不遗余力地推广低碳发展的理念，先后发布了新的《能源白皮书》、《气候变化法案》草案、《英国气候变化战略框架》等；美国政府也于2007年提出了《低碳经济法案》；中国政府更是在全国范围内大力宣传倡导节能减排活动。中国作为最大的发展中国家，在节能减排方面也做出了巨大的努力，且取得了显著成效。2009年11月26日，中国政府宣布控制温室气体排放的行动目标，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，受到国际舆论的广泛好评。
二氧化碳是最主要的温室气体之一，而能源系统是最主要的二氧化碳排放源，因此目前温室气体排放控制的重点集中在能源系统二氧化碳排放的削减上。要全面控制二氧化碳的排放，除采取必要的法律、行政措施外，包括碳税在内的经济政策措施，也必将成为推动节能减排的重要手段。然而，碳税虽然能够取得显著的减排效果，但征收碳税会在一定程度上影响能源的价格与供需关系，从而很可能会制约经济的增长。因此，有必要就碳税问题及其对我国社会、经济、环境等方面的综合影响进行深入研究，从而合理制定相关的碳税制度和政策，在促进节能减排的同时，将其对经济的不利影响降到最低，甚至追求“第二份红利”。
一、国外的碳税研究现状
（一）开征碳税对经济的影响
Godal 和 Holtsmark（2001）研究了挪威1991 年征收碳税以来对各部门成本和赢利的变化情况，发现如果对目前减免排放税的部门征收统一的碳税，这些部门的成本将明显增加，受影响最大的是加工业，盈利平均减少12~22%，如果对所有温室气体的排放量征收统一排放税，农业的盈利将减少1.7%；Goto（1995）通过简化的一般均衡模型分析了碳税对宏观经济和工业部门的影响；Floros和Vlachou（2005）研究了碳税对希腊制造业以及能源相关行业排放二氧化碳的影响，结果显示碳税能够有效地减缓气候变暖；Greedy和Sleeman（2006）研究了碳税对新西兰消费品价格和社会福利的影响，结果表明由碳税引起的超额边际负担很小，最终可以通过收入的再分配得到补偿；Lee（2008）分析了碳税和排污权交易对不同工业部门的影响，结果表明仅征收碳税对GDP有负面影响，若同时实施排污权交易则会拉动GDP。
（二）开征碳税对环境的影响
斯特尔（2006）指出2050年世界经济的规模要比今天大3-4倍，但排放要比今天降低1/4的水平，还指出应对气候变化的政策需要三个关键的要素：一是确立碳的定价机制，二是需要技术政策，三是建立一个全球的体制，一个全世界的碳市场，将涵盖更多行业和市场，一同建立清洁发展机制，促进这些机制在发展中国家的发展。英国皇家环境污染委员会（2007）发布的报告指出，城市环境是一个非常紧迫的问题，需要立刻采取行动，必须找到一个新的方式来规划和管理城市地区，减少城市对环境的影响，改善人民的生活质量。
（三）开征碳税要解决的问题
兰德斯（2007）指出挪威减排温室气体的国家目标是到2050年减排2/3，要通过四步措施来实现：一是各个行业提高能效，如建筑、交通节能等；二是用可再生能源替代化学能源；三是投资碳捕捉和储存；四是减少砍伐森林。汉森（2007）指出发展低碳经济对中国是个非常大的挑战，一是要把温室气体减排纳入低碳经济的思考当中；二是要考虑城市发展带来的影响和变化；三是中国发展低碳经济要看到中国与整个国际社会的互动作用。多德维尔（2007）强调，发展低碳经济，一是政府要能够对企业的减排进行监测；二是政府要及时发布减排目标的信号；三是要对低碳技术的国际交流进行部署。
二、我国城市环境税税费现状
我国经过近20年的发展，已经形成了一大批环境经济政策，而环境税费政策是其中的重要组成部分，据统计，环境税费政策种类几乎占到了我国环境经济政策总量的一半。我国目前的环境税费政策分为两类：一是排污收费制度；二是与环境相关的税制，包括消费税、资源税、车船使用税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税（现已暂停征收）、城镇土地使用税以及其他促进环保的税收措施等。但是我国整体生态环境恶化没有得到扭转，环境保护工作具有长期性、艰巨性、阶段性等鲜明的特点，我们要认识到我国改善环境的难度，加强执行环境税。
三、我国开征碳税的建议与对策
已开征碳税国家的碳税征税对象大部分为碳含量，少部分为二氧化碳或一氧化碳的排放量，但导致全球气候变化的温室气体不仅包括二氧化碳，还包括甲烷和臭氧、氧化亚氮、六氟化硫、全氟化碳等。因此，从运用税收政策来抑制全球气候变化的角度看，应该对所有的温室气体都进行征税，即长期的碳税政策应该实现对集中排放源的所有温室气体征税。但作为一个新生事物，同时借鉴国外做法，短期来看，我国现阶段碳税的征税对象可确定为：在生产、经营等活动过程中因消耗化石燃料而直接向自然界排放的二氧化碳。因为二氧化碳是消耗化石燃料产生的，所以碳税的征收对象实际上最终将落到煤炭、天然气、成品油等化石燃料上。
环境税包括对直接污染物征税，比如碳税、硫税、污水处理费、垃圾税等。其次是对一些可能产生污染的产品征税，比如说煤炭、石油、能源，还有汽车。不过，试点初期恐怕要有一个先易后难的过程，可能环境税一开始推出来的时候，首先只对某几项污染物征税。但是，针对相关污染对老百姓征收的税费，还是会按照目前已经有的办法来执行。因此，将要开征的环境税，它的征税对象基本上是以企业为主，而非个人。
碳税的征税环节一般有两种选择，一种是在生产环节征税，由化石能源的生产、精炼、加工企业缴纳；另一种是在消费环节征税，即批发或零售环节，由化石能源的销售商缴纳。理论上讲，碳税的纳税人是消耗化石能源的企业，从充分发挥碳税政策效应的角度考虑，在消费环节征税，并采取价外税的形式，这样更有利于刺激消费者减少能源消耗。但从实际管理和操作角度考虑，在生产环节征税更有利于税收的管理和源头控制。
同时，为了防止因环境税而带来的经济下滑，国家应同时采取税收优惠政策，对二氧化碳排放削减达到一定标准的企业给予奖励。开征碳税的目的就是要减少二氧化碳的排放，因此有必要对企业在二氧化碳减排上的努力给予激励。根据国际经验，并结合我国的实际国情，对我国碳税税收优惠的政策建议如下：为了保护我国产业在国际市场的竞争力，可根据实际情况，在企业发展的不同时期对受影响较大的能源密集型行业建立健全合理的税收减免与返还机制。但是，能源密集型行业享受税收优惠必须有一定的条件，如与国家签订一定标准的二氧化碳减排或提高能效的相关协议，做出在节能降耗方面的努力。对于积极采用技术减排和回收二氧化碳，例如实行CCS（碳捕获和储存）技术，并达到一定标准的企业，给予减免税优惠。根据我国现阶段的情况，从促进民生的角度出发，对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳，暂不征税。
四、我国城市碳税征管体制设置建议
1994年实行分税制以来，我国的中央税、中央与地方共享税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央，赋予省级立法机构开征适合本地区特点的地方税立法权，并且明确中央税的管理权集中在中央，地方税的管理权则基本下放给地方。作为一项新的税收，必须对其收入归属和收入使用事先做出完整的布置规划。财政部、国家税务总局和环保总局应抓住财税改革和环境保护的有利时机，加快建立独立税种的环境税税制。
（一）明确建立环境税的指导原则。环境税的设置要遵循国内环境问题与全球环境问题兼顾、污染控制与生态保护兼顾、近期突破与长远目标兼顾、生产环节与消费环节兼顾等原则；以可持续发展和国家的节能减排等环境保护政策为导向，通过科学设置税目，合理确定税率，对污染排放、环境有害产品消费、生态破坏、温室气体等行为征税，培养资源节约和环境保护意识，强化税收政策的生态职能，从而使税收体现科学发展观，同时满足构建和谐社会的必然要求，实现经济又好又快发展。
（二）实施先易后难、逐步推进的战略。环境税的政策目标是通过建立和开征环境税，促进生产和消费的环境外部成本内化，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。近期政策目标是服务于国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。环境税收政策应采取先易后难、逐步推进的实施战略。环境税收政策应首先实施条件成熟、易于推行的污染排放税、污染产品税以及生态保护税；随着条件的不断成熟，在适当时机开征碳税；长期目标是将现行排污费全部纳入环境税体系当中。
（三）制定相对完整的环境税税制方案。环境税税制方案的制定，首先要明确环境税为国家发挥税收调控职能促进环境治理的独立税种；其次，要立足长远，在税目设计上从做大、做强环境税税基为出发点，在税目分类上尽量从大的概念上予以设立；同时，要体现国家环境保护规划的重点和对全球环境问题的关注。建议独立型环境税税种下设立污染排放、污染产品、生态保护、碳排放四种税目，计税依据为污染物的排放数量、污染产品的生产和消费量、矿产资源的开采数量、自然保护区的使用量以及碳排放水平等。税率实行统一税率和弹性税率相结合，并尽可能采用差别税率，促进节能减排和绿色消费。
（四）明确环境税的收入主要用于环境保护。建议环境税作为中央与地方共享税，地方和中央按照8:2比例分成，在各级财政建立“环保基金”，实行专款专用，主要用于环境保护，也可以拿出部分环境税收入用于支持这些行业的节能减排以及可再生能源发展。建议近期环境税征收采用“环保代核，税务部门征收”的模式。
（五）加快环境税的法规建设和能力建设。近期，建议国务院制定并通过“环境税征收管理条例”，确立环境税的法律地位；远期，以人大立法的形式颁布“环境税法”，充分保证该项政策的权威性。建议采取国际通行的做法，实施预告和渐进时序策略，以减缓环境税对企业的冲击，增强公众的接受程度，并充分考虑与现有法律法规的协调配套。加强环保部门和税务部门的征管能力建设，建立健全税务与工商、技术监督等部门工作联系制度等协税护税措施，充分考虑与排污收费的衔接，适时推进排污费“费改税”的改革。
参考文献：
[1] 高培勇、温来成.简明税收辞典[M].北京：中国财政经济出版社，2005：94.
[2] 司言武.环境税经济效应研究[M].北京：光明日报出版社，2009：128.
[3] 高培勇、孙国府、张迪恳.中国财税改革30年：回顾与展望[M].北京：中国财政经济出版社，2009.
[4] 周剑、何建坤.北欧国家碳税政策的研究及启示[J].环境保护，2008，（22）：71.
[5] 苏明等.我国碳税实施框架设计[N].中国财经报，2009-08-19
[6] 姚良军、孙成永.意大利的低碳经济发展政策[J].中国科技产业，2007，（11）.
[7] 赵娜、何瑞、王伟.英国能源的未来——创建一个低碳经济体[J].现代电力，2005，（08）.