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【摘要】我国零基预算模式自引入以来，已经历了二十多年的发展历程。虽然理论上零基预是最科学的一种预算模式，但在实践中面临国家体制、技术限制等困难，目前在我国仍处于初步发展阶段。2014年新预算法的颁布进一步强调了零基预算的重要性，为它的完善提供了有利条件。文章分析了零基预算在我国的发展现状，以新预算法为背景，提出深化零基预算改革的建议。
【关键词】零基预算 新预算法 绩效预算
如何高效地使用和分配公众的钱，做到取之于民、用之于民，是财政改革的重点难点。政府预算是财政体系的重要组成部分，对国家财政的收支起着调节和控制作用。因此在财政改革的发展中，做好预算编制是关键的一步。我国传统的部门预算编制模式为增量预算，以基期的执行情况为基础进行适度调整，作为来年的预算，该模式造成低效与浪费问题。2000年财政部将改革的重点转向支出管理，推行零基预算。零基预算主张根据实际需求和效益分配资金，能有效缓解财政供给与发展需求的矛盾。2014年我国新修订的预算法在完善政府预算体系、提高预算透明度、扩大地方政府的自主权等方面实现了重大突破，这为零基预算的完善提供了有利的制度条件和政策支持。为此，在新的背景下探索一套适合我国国情的零基预算编制措施是非常有必要的。
一、零基预算在我国的实施情况
（一）零基预算的涵义及发展历程
零基预算指不以基期为参考，将每一个成本中心以零为基础编制预算。它要求以实际需求为基础来确定预算，注重效益优先，有效避免了基数连年增长的问题，资金的使用效率大大提高。我国从1993年开始，湖北、河北、海南、安徽等省份进行了零基预算改革的试点。1995年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》明确将零基预算的法律地位确立了下来。2000年中央部门预算正式采用零基预算法。2004年我国修订了《预算法》，规定了公开透明、严格审查和监督等的预算思想和原则，进一步完善了零基预算的相关制度。目前越来越多的地方政府采用零基预算，但还没有形成一套系统的编制方法。
（二）零基预算在我国的具体做法及特点
我国目前实行零基预算的省份具体做法为：一是预算的制定紧密结合国家财政政策，以农业、教育、科学等领域为重点支出。二是摸清财政供给的人员数量，清理往年支出。三是核定人员支出和公费支出。四是根据项目的轻重缓急确定专项经费。最后执行预算。总结起来，零基预算是自下而上的预算，动机是为了缓解财政支出压力。但我国的操作实际上结合了本地区或本部门的相关情况，是带有中国特色的零基预算改革。人员经费按实际、公用经费按标准、专项经费按项目排序，实质上只有专项经费运用了零基预算法[1]。因为人员经费和公用经费事实上属于基数加增长的状态，不能算零基预算法编制，而这两部分经费占预算总额的大多数[2]。
二、我国实行零基预算存在的问题
虽然实行零基预算的初衷是好的，从理论上看它能解决增量预算的问题，但受我国的政治体制、技术等因素的制约，零基预算目前还处于浅层次实施的阶段，推行过程中存在一些问题。
（一）受政治、行政体制的制约，零基预算改革不彻底
一是政府职能划分不明确。我国一些地方政府的职能还没有真正转变过来，某些机构设置重设、交叉，较难确定决策部门和对决策包的排序[3]。二是预算分配权不集中。专项经费或多或少还掌握在财政部门之外的地方，被挪用于其他经费缺口的现象时有发生。一些财政较困难的地方政府预算决策权很小，无法根据自己的优先次序来安排资金。第三是存在政治权力滥用的现象。一些领导人为了一己私利批条子、打招呼，零基预算决策受到严重影响[4]。
（二）预算编制过程复杂，技术难题较大
零基预算的编制过程繁琐，目前数据信息处理平台和技术还不成熟，高技术预算人才较缺乏。首先，定额标准的测算难以按照实际需求。在确定公用经费定额的实际操作中往往了解不足、基础数据难以鉴别。其次，对专项经费的的核定也是一大难题。专项支出的精确测算涉及到与项目相关的规划和管理，需要对多个单位的工作进行整合。但相关部门过于关注和控制项目总额，对项目的可行性报告和预算都是粗略的、形式的。另外，很多部门没有设置单独的预算机构，预算人才缺乏，一些部门只是安排财务人员填报预算[5]。
（三）预算透明度较低，预算监督力度有待加强
我过目前预算公开的实际程度与人民群众的期望还有较大的差距。一方面，政府官员的观念还没有彻底转变过来，预算公开进度较慢、公开的内容避重就轻。一些政府预算报告过于简单，缺少必要的说明，无法反映资金的真实使用情况。另一方面，预算公开机制不够健全，预算公开内容还较模糊。此外，相关预算监督、问责机制不健全，一些预算单位的执行效力受到很大程度的影响。
三、新预算法背景下的建议
目前零基预算的实施还处在初步发展的阶段，真正落实需要一定的过程，下面结合2014年新修订的预算法这一背景，提出相关建议：
（一）协调好上下级政府的预算管理关系
编制过程的关键是要明确上下级政府之间的预算收入和支出，对各级政府预算收支的细则加以规范。为此，要落实新预算法关于地方政府债务管理、转移支付、硬化预算支出约束的预算制度。新预算法对地方政府举借债进行了规范，从法律上解决了地方政府如何债务如何借、如何管、如何还的问题。新预算法明确规定上级政府应提前告知地方政府转移支付金额，除上下级政府共同承担的事项外，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。还规定没经过法定程序，不得对预算进行调整，这一规定硬化了政府预算支出的约束，避免随意开政府收支的口子。因此，从某种意义上来说，落实新预算法以上的相关规定，就是理顺了上下级政府的预算管理关系。
（二）完善配套的信息技术系统
一方面要完善基本数据库系统。各级财政部门和政府部门应结合各自的业务特点和范围来采集数据，包括相关部门和人员的数据、资产数据、业务数据等，各单位应有专门的数据处理人才负责，确保数据的科学性。另一方面不断开发零基预算编制软件。数据的分析处理往往要经过一系列复杂的运算，需要依靠强大的计算机软件系统以提高工作效率。重点解决现代会计核算或预算编制软件无法互相兼容、针对性不是特别强的问题。此外应建立预算评估、审核系统。对审核人员要进行相关技术培训，提高专业素质和分析判断能力。 （三）落实预算公开、监督制度
新预算法在第一条就规定，要建立健全“公开透明的预算制度”，预算、预算调整都应向社会公众公开，各级政府的预算公开时间、违反预算公开的问责处理措施均作了规定。官员要提高主动公开预算信息的积极性，注重对预算细节的公布，充分利用便利的网络途径起到提高预算透明度的作用。充分发挥政府部门、审计部门、人民群众、新闻媒体的监督作用。加强审计机关的独立性和权威性，调动广大人民群众的监督力量，减少预算编制过程中主观因素的不利影响。
（四）借鉴绩效预算的优势
零基预算模式的完善可以适当汲取绩效预算的优点。如将各部门和单位获得的预算资金与业绩相挂钩，削减或合并那些重复设置的机构，实现精兵简政。根据绩效与预算挂钩的原则，推动政府部门和单位提高工作效率，强化服务意识。在确定部门预算目标时，可以利用平衡计分卡，建立社会公众、经济指标、内部管理、学习发展等多维度的绩效指标评价体系。在形成一揽子决策包时，根据投入- 绩效产出的方法分评估基本支出、项目支出。最后根据绩效评价的结果对项目排序，择优将项目编入预算当中[6]。
四、结论
零基预算是一种非常有吸引力的预算模式，但它的成功实施需要相关条件，不可能一蹴而就。我国的零基预算改革还在不断发展和成熟中，存在着政治体制、技术手段、法律法规等方面的局限。为完善零基预算改革，要加大政治体制改革的力度，运用现代化技术手段，把新预算法关于公开透明预算、转移支付、硬化预算支出约束等相关规定落实好，适当结合绩效预算，实行基于绩效考核的零基预算模式。
参考文献
[1]郭育红.关于继续推广零基预算的对策建议[J].经营管理者.2010（5）.55.
[2]王辰，李彤.中美零基预算的比较及启示[J].经济纵横.2011（8）.97-99.
[3]聂丽洁，王俊梅.关于绩效预算与零基预算相结合的预算方法体系的思考[J].中央财经大学学报.2004（12）.2.
[4]李虹.我国零基预算改革研究[J].企业经济.2014（5）.164-165.
[5]牛美丽.中国地方政府的零基预算改革—理性与现实的冲突和选择[M].中央编译出版社.2010.91-105.
[6]李晓燕，宋良荣.试论零基预算与绩效考核相融合的方法体系[J].财会通讯.2012（5）.108-109.
作者简介：吕彩凤（1990-），女，汉族，福建漳平人，广州大学在读研究生，研究方向：财务会计。
【关键词】零基预算 新预算法 绩效预算
如何高效地使用和分配公众的钱，做到取之于民、用之于民，是财政改革的重点难点。政府预算是财政体系的重要组成部分，对国家财政的收支起着调节和控制作用。因此在财政改革的发展中，做好预算编制是关键的一步。我国传统的部门预算编制模式为增量预算，以基期的执行情况为基础进行适度调整，作为来年的预算，该模式造成低效与浪费问题。2000年财政部将改革的重点转向支出管理，推行零基预算。零基预算主张根据实际需求和效益分配资金，能有效缓解财政供给与发展需求的矛盾。2014年我国新修订的预算法在完善政府预算体系、提高预算透明度、扩大地方政府的自主权等方面实现了重大突破，这为零基预算的完善提供了有利的制度条件和政策支持。为此，在新的背景下探索一套适合我国国情的零基预算编制措施是非常有必要的。
一、零基预算在我国的实施情况
（一）零基预算的涵义及发展历程
零基预算指不以基期为参考，将每一个成本中心以零为基础编制预算。它要求以实际需求为基础来确定预算，注重效益优先，有效避免了基数连年增长的问题，资金的使用效率大大提高。我国从1993年开始，湖北、河北、海南、安徽等省份进行了零基预算改革的试点。1995年颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》明确将零基预算的法律地位确立了下来。2000年中央部门预算正式采用零基预算法。2004年我国修订了《预算法》，规定了公开透明、严格审查和监督等的预算思想和原则，进一步完善了零基预算的相关制度。目前越来越多的地方政府采用零基预算，但还没有形成一套系统的编制方法。
（二）零基预算在我国的具体做法及特点
我国目前实行零基预算的省份具体做法为：一是预算的制定紧密结合国家财政政策，以农业、教育、科学等领域为重点支出。二是摸清财政供给的人员数量，清理往年支出。三是核定人员支出和公费支出。四是根据项目的轻重缓急确定专项经费。最后执行预算。总结起来，零基预算是自下而上的预算，动机是为了缓解财政支出压力。但我国的操作实际上结合了本地区或本部门的相关情况，是带有中国特色的零基预算改革。人员经费按实际、公用经费按标准、专项经费按项目排序，实质上只有专项经费运用了零基预算法[1]。因为人员经费和公用经费事实上属于基数加增长的状态，不能算零基预算法编制，而这两部分经费占预算总额的大多数[2]。
二、我国实行零基预算存在的问题
虽然实行零基预算的初衷是好的，从理论上看它能解决增量预算的问题，但受我国的政治体制、技术等因素的制约，零基预算目前还处于浅层次实施的阶段，推行过程中存在一些问题。
（一）受政治、行政体制的制约，零基预算改革不彻底
一是政府职能划分不明确。我国一些地方政府的职能还没有真正转变过来，某些机构设置重设、交叉，较难确定决策部门和对决策包的排序[3]。二是预算分配权不集中。专项经费或多或少还掌握在财政部门之外的地方，被挪用于其他经费缺口的现象时有发生。一些财政较困难的地方政府预算决策权很小，无法根据自己的优先次序来安排资金。第三是存在政治权力滥用的现象。一些领导人为了一己私利批条子、打招呼，零基预算决策受到严重影响[4]。
（二）预算编制过程复杂，技术难题较大
零基预算的编制过程繁琐，目前数据信息处理平台和技术还不成熟，高技术预算人才较缺乏。首先，定额标准的测算难以按照实际需求。在确定公用经费定额的实际操作中往往了解不足、基础数据难以鉴别。其次，对专项经费的的核定也是一大难题。专项支出的精确测算涉及到与项目相关的规划和管理，需要对多个单位的工作进行整合。但相关部门过于关注和控制项目总额，对项目的可行性报告和预算都是粗略的、形式的。另外，很多部门没有设置单独的预算机构，预算人才缺乏，一些部门只是安排财务人员填报预算[5]。
（三）预算透明度较低，预算监督力度有待加强
我过目前预算公开的实际程度与人民群众的期望还有较大的差距。一方面，政府官员的观念还没有彻底转变过来，预算公开进度较慢、公开的内容避重就轻。一些政府预算报告过于简单，缺少必要的说明，无法反映资金的真实使用情况。另一方面，预算公开机制不够健全，预算公开内容还较模糊。此外，相关预算监督、问责机制不健全，一些预算单位的执行效力受到很大程度的影响。
三、新预算法背景下的建议
目前零基预算的实施还处在初步发展的阶段，真正落实需要一定的过程，下面结合2014年新修订的预算法这一背景，提出相关建议：
（一）协调好上下级政府的预算管理关系
编制过程的关键是要明确上下级政府之间的预算收入和支出，对各级政府预算收支的细则加以规范。为此，要落实新预算法关于地方政府债务管理、转移支付、硬化预算支出约束的预算制度。新预算法对地方政府举借债进行了规范，从法律上解决了地方政府如何债务如何借、如何管、如何还的问题。新预算法明确规定上级政府应提前告知地方政府转移支付金额，除上下级政府共同承担的事项外，上级政府不得要求下级政府承担配套资金。还规定没经过法定程序，不得对预算进行调整，这一规定硬化了政府预算支出的约束，避免随意开政府收支的口子。因此，从某种意义上来说，落实新预算法以上的相关规定，就是理顺了上下级政府的预算管理关系。
（二）完善配套的信息技术系统
一方面要完善基本数据库系统。各级财政部门和政府部门应结合各自的业务特点和范围来采集数据，包括相关部门和人员的数据、资产数据、业务数据等，各单位应有专门的数据处理人才负责，确保数据的科学性。另一方面不断开发零基预算编制软件。数据的分析处理往往要经过一系列复杂的运算，需要依靠强大的计算机软件系统以提高工作效率。重点解决现代会计核算或预算编制软件无法互相兼容、针对性不是特别强的问题。此外应建立预算评估、审核系统。对审核人员要进行相关技术培训，提高专业素质和分析判断能力。 （三）落实预算公开、监督制度
新预算法在第一条就规定，要建立健全“公开透明的预算制度”，预算、预算调整都应向社会公众公开，各级政府的预算公开时间、违反预算公开的问责处理措施均作了规定。官员要提高主动公开预算信息的积极性，注重对预算细节的公布，充分利用便利的网络途径起到提高预算透明度的作用。充分发挥政府部门、审计部门、人民群众、新闻媒体的监督作用。加强审计机关的独立性和权威性，调动广大人民群众的监督力量，减少预算编制过程中主观因素的不利影响。
（四）借鉴绩效预算的优势
零基预算模式的完善可以适当汲取绩效预算的优点。如将各部门和单位获得的预算资金与业绩相挂钩，削减或合并那些重复设置的机构，实现精兵简政。根据绩效与预算挂钩的原则，推动政府部门和单位提高工作效率，强化服务意识。在确定部门预算目标时，可以利用平衡计分卡，建立社会公众、经济指标、内部管理、学习发展等多维度的绩效指标评价体系。在形成一揽子决策包时，根据投入- 绩效产出的方法分评估基本支出、项目支出。最后根据绩效评价的结果对项目排序，择优将项目编入预算当中[6]。
四、结论
零基预算是一种非常有吸引力的预算模式，但它的成功实施需要相关条件，不可能一蹴而就。我国的零基预算改革还在不断发展和成熟中，存在着政治体制、技术手段、法律法规等方面的局限。为完善零基预算改革，要加大政治体制改革的力度，运用现代化技术手段，把新预算法关于公开透明预算、转移支付、硬化预算支出约束等相关规定落实好，适当结合绩效预算，实行基于绩效考核的零基预算模式。
参考文献
[1]郭育红.关于继续推广零基预算的对策建议[J].经营管理者.2010（5）.55.
[2]王辰，李彤.中美零基预算的比较及启示[J].经济纵横.2011（8）.97-99.
[3]聂丽洁，王俊梅.关于绩效预算与零基预算相结合的预算方法体系的思考[J].中央财经大学学报.2004（12）.2.
[4]李虹.我国零基预算改革研究[J].企业经济.2014（5）.164-165.
[5]牛美丽.中国地方政府的零基预算改革—理性与现实的冲突和选择[M].中央编译出版社.2010.91-105.
[6]李晓燕，宋良荣.试论零基预算与绩效考核相融合的方法体系[J].财会通讯.2012（5）.108-109.
作者简介：吕彩凤（1990-），女，汉族，福建漳平人，广州大学在读研究生，研究方向：财务会计。