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国有企业是政府拥有和控制的企业。国有企业具有政策工具属性，可以在许多领域内发挥政策工具职能。国有企业之所以能够发挥政策工具职能，原因在于在某些情况下，国有企业的政策执行成本小于其它政策工具的政策执行成本。基于国有企业政策工具视角，可以认为，国有企业改革调整的是国有企业与政府的关系，而非国有企业与全民的关系，国有企业改革的目标是使国有企业在其适合的领域中更有效地发挥其政策工具职能。