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摘 要：改革开放以来，我国的各项事业都取得了飞速的发展，与此同时，各地方政府累积的债务也越来越多，现阶段的中国政府债务规模达到了一个十分庞大的程度，引起了相关高级政府部门和国内外经济学家们的高度重视。本文首先对目前地方政府融资平台中存在的问题做了简单的分析，然后对地方融资平台转型与债务管理问题进行了探讨。
关键词：融资平台;转型;债务管理
一、对地方政府融资平台的认识
地方政府融资平台作为我国投融资体制改革的特有产物，其产生与发展有其现实背景和客观原因。随着我国社会经济发展水平的提高，地方经济和社会事业得到了快速发展，工业化和城镇化进程的加快导致地方建设性资金需求快速增长。1994年我国进行分税制改革，中央和地方出现事权重心下移而财权重心上移的现象，导致地方政府事权和财权的不对等，从而出现地方政府資金缺口不断加大。
然而，发展过快的地方政府融资平台也蕴涵了一定的风险。为此，从2010年起，国家开始出台多项政策规范地方政府融资平台的发展。2014年，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国家修订《中华人民共和国预算法》，经批准，地方政府可以通过发行政府债券方式适度举借债务，不得通过企事业单位等举借。融资平台政府融资职能被剥离，作为国有企业深化改革的典型，面临着加快转型发展的现实。
二、地方政府投融资平台中存在的问题
（一）地方政府对相关项目缺乏长期规划
地方政府所安排的项目多数属于地方重大基础设施项目，具有投入资金大，回收期限长或者根本无项目经营收益，且建设周期长等特点。但是地方政府对这些项目缺乏中长期规划，不能量力而行，对投资成本控制力度不够，成本不足时或债务到期时通常依赖增加财政拨款或划拨土地等资产作为抵押进行融资，清还相关到期债务，这种方式只会进一步的增加了资金成本。
（二）地方政府政企不分，管理人才任用不合理
地方政府投融资平台由政府设立，平台公司的高层管理人员大多由政府官员出任，这些管理人员大多缺乏企业管理经验和风险防范意识，且其决策多受政府影响，常常出现以保项目建设为目标，而忽视企业的规范运作，导致平台公司用市场的行为去融资，用行政计划的方式去使用资金，平台公司和政府的界限模糊。
（三）地方政府债务信息不透明
地方政府投融资平台信息滞后、且信息透明度不够、相关信息发布不及时，这导致金融机构对其资产、负债及项目建设情况无法动态掌握具体信息，使得地方政府和投融资平台不能清晰的认识到存在的系统性风险，比如项目平衡政策无法落实，项目负债不断滚续，长期累积的资金成本可能超过项目建设成本，导致债务风险急剧攀升。
（四）债务规模较大，负债率过高
地方政府投融资平台承担基础设施建设的投资融资任务，在项目平衡政策未落实，相应资本金不足的前提下，通过融资先行安排项目建设。预算法修订前，地方政府不能负债，而预算内可安排用于偿还到期债务本息的资金非常有限，势必造成到期债务由平台公司通过其他债务进行滚续。随着投资不断扩大，债务本息不断累积，融资平台的债务规模不断增长，资产负债率持续上升，相应的债务风险也越来越高。
（五）资金与债务管理不规范
地方政府投融资平台的资金管理不规范主要指资金挪用和资金使用效率低。一方面，投融资平台与银行签订贷款协议过程中，经常采用“打包贷款”的方式借贷，使资金的具体流向难以掌握，资金被用于借新还旧或其他项目建设难以被发现，资金管理难度较大。另一方面，对资金的具体流向缺乏了解，难以了解资金在项目中的实际使用效率和进度，拨款单位只能依据项目单位的要求盲目拨付资金，造成资金在项目单位的闲置，影响资金的使用效率。
地方政府投融资平台的债务管理不规范主要指债务的借、续、还存在时间错配、项目错配问题。地方政府短期偿债能力有限，中短期债务大都需要借新还旧，周转数次后，实际存量债务与项目支出无法逐项匹配，管理难度逐渐加大。
三、地方政府投融资平台转型发展的实现方式
（一）明确政企关系，完善治理结构
目前我国的地方政府投融资平台主要服务于城市化进程中的城市基础设施建设和产业发展，具有其独特的社会意义与社会责任。但这样高效的投融资平台发展不应局限于政府主导，而必须面向市场，这一过程中，必须明确政府和平台的角色，政府拥有所有权，对其进行宏观调控，并按出资额享有资产收益、重大经营决策等权利，投融资平台具有经营权，独立经营、自负盈亏，以增强其管理效率和运营效率，实现行政与资本的实质性分离。
（二）整合资源，提高资源配置效率
经过多年的积累，我国现阶段的地方政府投融资平台存在形式复杂多样，使得政府资源资产分散凌乱，资金管理难度较大。地方政府应充分发挥其资源配置作用，通过授权出资部门对资产及平台公司进行重组整合，用有效经营资产置换平台公司无效公益性资产，加强资金集中管理，扩大规模，缩小分布范围，以提高资源使用配置效率，为平台的转型与可持续发展奠定基础。
（三）细化职能，保证良好的分工与合作
地方政府应细化政府与融资平台之间的职能，保证良好的分工与合作。转型后的融资平台将由政府主导参与公共基础设施建设和民生领域的项目融资，政府应根据不同融资平台的性质因地制宜地对其进行管理。在对战略控股集团进行管理时，应该通过股权划转和经营资产的分类管理，对内部资源进行有效整合和分工协作以达到目的。
（四）提高信息透明度，加强过渡中的债务管理
地方政府部门应加强信息统计分析，进一步提高投融资平台的信息透明度，做好地方城市功能规划、基础设施建设规划、财政预算安排及地方政府债务控制等长远规划，从而严格控制政府融资规模，更好的规避风险。一方面，可以建立起金融机构间信息沟通机制，通过金融机构完善的风险评估与控制机制，更好的掌握融资平台的整体风险状况。另一方面，逐步建立对地方政府、投融资平台、各类债项的信用评级制度，通过市场专业评级机构定期公布评级结果，形成客观、公正、公平、动态的信用监管机制，不断提高地方政府系统风险应对能力。再者，政府应对存量债务实事求是的管理，在控制规模、降低系统风险的同时，建立到期债务延续、分期偿还与地方政府财政承担能力的匹配机制，有序降低投融资平台债务负担。最后，地方政府应鼓励投融资平台加快转型，通过市场化运作方式为民生建设项目、城市综合运营管养项目等进行引导性投资，建立智能化管理平台，促进地方政府实现城市数字化管理。
结束语
经济的发展离不开好的政治体制，政治体制的完善也离不开经济发展。当前，在国家主导下，地方政府债务规范管理、融资平台转型发展、鼓励多市场主体参与民生项目投资的PPP运作推广都在积极推进中，各地成功的案例将不断涌现。本文在认真分析了地方政府融资平台中存在的问题后，对平台的转型发展及债务管理进行了探讨，以期对日常工作有一定的推动作用。（作者单位：单位：南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司）
参考文献：
[1] 吴侠.地方政府新型投融资平台搭建与运作模式研究.合肥工业大学.2010.
[2] 王英囡.我国地方政府投融资问题研究.西南财经大学.2011.
[3] 巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估.西南金融.2009（9）.
关键词：融资平台;转型;债务管理
一、对地方政府融资平台的认识
地方政府融资平台作为我国投融资体制改革的特有产物，其产生与发展有其现实背景和客观原因。随着我国社会经济发展水平的提高，地方经济和社会事业得到了快速发展，工业化和城镇化进程的加快导致地方建设性资金需求快速增长。1994年我国进行分税制改革，中央和地方出现事权重心下移而财权重心上移的现象，导致地方政府事权和财权的不对等，从而出现地方政府資金缺口不断加大。
然而，发展过快的地方政府融资平台也蕴涵了一定的风险。为此，从2010年起，国家开始出台多项政策规范地方政府融资平台的发展。2014年，国务院下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国家修订《中华人民共和国预算法》，经批准，地方政府可以通过发行政府债券方式适度举借债务，不得通过企事业单位等举借。融资平台政府融资职能被剥离，作为国有企业深化改革的典型，面临着加快转型发展的现实。
二、地方政府投融资平台中存在的问题
（一）地方政府对相关项目缺乏长期规划
地方政府所安排的项目多数属于地方重大基础设施项目，具有投入资金大，回收期限长或者根本无项目经营收益，且建设周期长等特点。但是地方政府对这些项目缺乏中长期规划，不能量力而行，对投资成本控制力度不够，成本不足时或债务到期时通常依赖增加财政拨款或划拨土地等资产作为抵押进行融资，清还相关到期债务，这种方式只会进一步的增加了资金成本。
（二）地方政府政企不分，管理人才任用不合理
地方政府投融资平台由政府设立，平台公司的高层管理人员大多由政府官员出任，这些管理人员大多缺乏企业管理经验和风险防范意识，且其决策多受政府影响，常常出现以保项目建设为目标，而忽视企业的规范运作，导致平台公司用市场的行为去融资，用行政计划的方式去使用资金，平台公司和政府的界限模糊。
（三）地方政府债务信息不透明
地方政府投融资平台信息滞后、且信息透明度不够、相关信息发布不及时，这导致金融机构对其资产、负债及项目建设情况无法动态掌握具体信息，使得地方政府和投融资平台不能清晰的认识到存在的系统性风险，比如项目平衡政策无法落实，项目负债不断滚续，长期累积的资金成本可能超过项目建设成本，导致债务风险急剧攀升。
（四）债务规模较大，负债率过高
地方政府投融资平台承担基础设施建设的投资融资任务，在项目平衡政策未落实，相应资本金不足的前提下，通过融资先行安排项目建设。预算法修订前，地方政府不能负债，而预算内可安排用于偿还到期债务本息的资金非常有限，势必造成到期债务由平台公司通过其他债务进行滚续。随着投资不断扩大，债务本息不断累积，融资平台的债务规模不断增长，资产负债率持续上升，相应的债务风险也越来越高。
（五）资金与债务管理不规范
地方政府投融资平台的资金管理不规范主要指资金挪用和资金使用效率低。一方面，投融资平台与银行签订贷款协议过程中，经常采用“打包贷款”的方式借贷，使资金的具体流向难以掌握，资金被用于借新还旧或其他项目建设难以被发现，资金管理难度较大。另一方面，对资金的具体流向缺乏了解，难以了解资金在项目中的实际使用效率和进度，拨款单位只能依据项目单位的要求盲目拨付资金，造成资金在项目单位的闲置，影响资金的使用效率。
地方政府投融资平台的债务管理不规范主要指债务的借、续、还存在时间错配、项目错配问题。地方政府短期偿债能力有限，中短期债务大都需要借新还旧，周转数次后，实际存量债务与项目支出无法逐项匹配，管理难度逐渐加大。
三、地方政府投融资平台转型发展的实现方式
（一）明确政企关系，完善治理结构
目前我国的地方政府投融资平台主要服务于城市化进程中的城市基础设施建设和产业发展，具有其独特的社会意义与社会责任。但这样高效的投融资平台发展不应局限于政府主导，而必须面向市场，这一过程中，必须明确政府和平台的角色，政府拥有所有权，对其进行宏观调控，并按出资额享有资产收益、重大经营决策等权利，投融资平台具有经营权，独立经营、自负盈亏，以增强其管理效率和运营效率，实现行政与资本的实质性分离。
（二）整合资源，提高资源配置效率
经过多年的积累，我国现阶段的地方政府投融资平台存在形式复杂多样，使得政府资源资产分散凌乱，资金管理难度较大。地方政府应充分发挥其资源配置作用，通过授权出资部门对资产及平台公司进行重组整合，用有效经营资产置换平台公司无效公益性资产，加强资金集中管理，扩大规模，缩小分布范围，以提高资源使用配置效率，为平台的转型与可持续发展奠定基础。
（三）细化职能，保证良好的分工与合作
地方政府应细化政府与融资平台之间的职能，保证良好的分工与合作。转型后的融资平台将由政府主导参与公共基础设施建设和民生领域的项目融资，政府应根据不同融资平台的性质因地制宜地对其进行管理。在对战略控股集团进行管理时，应该通过股权划转和经营资产的分类管理，对内部资源进行有效整合和分工协作以达到目的。
（四）提高信息透明度，加强过渡中的债务管理
地方政府部门应加强信息统计分析，进一步提高投融资平台的信息透明度，做好地方城市功能规划、基础设施建设规划、财政预算安排及地方政府债务控制等长远规划，从而严格控制政府融资规模，更好的规避风险。一方面，可以建立起金融机构间信息沟通机制，通过金融机构完善的风险评估与控制机制，更好的掌握融资平台的整体风险状况。另一方面，逐步建立对地方政府、投融资平台、各类债项的信用评级制度，通过市场专业评级机构定期公布评级结果，形成客观、公正、公平、动态的信用监管机制，不断提高地方政府系统风险应对能力。再者，政府应对存量债务实事求是的管理，在控制规模、降低系统风险的同时，建立到期债务延续、分期偿还与地方政府财政承担能力的匹配机制，有序降低投融资平台债务负担。最后，地方政府应鼓励投融资平台加快转型，通过市场化运作方式为民生建设项目、城市综合运营管养项目等进行引导性投资，建立智能化管理平台，促进地方政府实现城市数字化管理。
结束语
经济的发展离不开好的政治体制，政治体制的完善也离不开经济发展。当前，在国家主导下，地方政府债务规范管理、融资平台转型发展、鼓励多市场主体参与民生项目投资的PPP运作推广都在积极推进中，各地成功的案例将不断涌现。本文在认真分析了地方政府融资平台中存在的问题后，对平台的转型发展及债务管理进行了探讨，以期对日常工作有一定的推动作用。（作者单位：单位：南京市城市建设投资控股（集团）有限责任公司）
参考文献：
[1] 吴侠.地方政府新型投融资平台搭建与运作模式研究.合肥工业大学.2010.
[2] 王英囡.我国地方政府投融资问题研究.西南财经大学.2011.
[3] 巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估.西南金融.2009（9）.