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摘 要：2013年10月6日，中央电视台曝光云南省香格里拉导游野蛮宰客、赶客事件，在全国旅游业界掀起了一场声势浩大的关于旅游管理大讨论。以哈尔滨市为例，通过对哈尔滨市旅游公共管理部门职能进行分析，结合旅游公共管理理论及哈尔滨市旅游公共管理现状，对哈尔滨市旅游公共管理进行深入探索，最后从宏观和微观层面提出发展城市旅游公共管理的建议。
关键词：旅游；公共管理；服务
中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0130-02
旅游公共管理涉及的层面是非常广泛的，它是一个城市整体对外形象打造的基础性服务系统。而旅游管理部门在这个系统构成中的作用又是非常巨大的，“云南导游事件”之所以发生，根源就在于旅游公共管理的缺位或不作为引起的。以往对于旅游业的良性发展，我们过多地关注于旅游企业日常经营的管理，而很少从实践角度对旅游公共管理问题进行探讨，才会出现以“云南导游事件”为代表的一系列危害旅游业健康发展的问题存在。可见，加强对旅游公共管理问题的研究势在必行。
一、城市旅游公共管理职能的概念
旅游公共管理是指旅游公共管理的主体在旅游业的管理过程中扮演的角色、履行的职责和所起作用的总和。具体地讲，就是要明确旅游公共管理的主体在一个国家和地区旅游业发展过程中应该“管什么和怎么管”的问题。要把应该管的事情管好，把不应该管的事情放下去，找准自己的位置，扮演正确的角色，发挥应有的作用，提高管理的功效，避免旅游管理中的“越位”、“错位”和“缺位”现象，为国家和地方旅游业的发展保驾护航，引导和推动旅游业健康、迅速地发展。旅游公共管理作为社会管理的组成部分之一，它涉及了诸多产业领域，而它的功能作用在服务业高速发展的今天更是显得尤为突出。党的十八大对政府与市场的关系进行了更为深入的解读，把市场功能作用提升到一个新的高度，而政府的服务功能将更加凸显出来，这就对旅游公共管理部门功能准确定位提出了更高的要求。
二、哈尔滨市旅游公共管理中存在的问题
1.哈尔滨市旅游公共管理存在认识误区，旅游公共管理概念被狭隘化。一提到旅游管理我们就会想到旅行社、导游员、景区和涉旅饭店、宾馆等等，旅游职能部门对它们行使管理权。事实上旅游公共管理涉及产业领域是非常广阔的，旅游六要素吃、住、行、游、娱、购涵盖了包括各种基础设施在内的很多内容。旅游集散中心、旅游服务中心、旅游车船公司、旅游信息发布平台、城市形象识别、城市居民礼仪等等都是旅游公共管理的范畴，但是在我们的旅游管理中经常政策性的被忽略了，旅游管理公共部门没有得到授权，公共管理的重要作用无法发挥出来，使得城市旅游和旅游功能活动变得更加单一化。
2.哈尔滨市旅游公共管理部门的执法权受限，职能范围较为狭窄，造成旅游执法能力弱，市场监管能力不强问题出现。旅游公共管理是一个系统平台，作为一个高关联度的产业，本身的特点决定了它的作用发挥要在众多关联部门交叉出现，而作为旅游公共管理主体的旅游职能部门由于在政府序列中的排名靠后，很难受到足够的重视，服务职能无法充分得到释放，同很多相关职能部门产生服务交叉、权责交叉时往往处于一个被动的境地。
3.旅游公共管理有管理、缺服务，引导旅游产业发展能力不足。面对涉及旅游六要素的各个相关行业，旅游公共管理部门在政策法规性管理方面作用发挥明显，而对于旅游企业的整体发展缺乏行业性指导，对旅游企业经营发展过程中存在的问题和遇到的困难无法提供适当的服务和帮助。对于哈尔滨市城市旅游业发展缺乏一个中长期统筹，对产业调整缺乏自主性掌控。
4.旅游公共管理在政府与市场关系问题上存在认识误区。政府主导和市场主导不是绝对对立的两个方面，而是旅游产业发展在不同时期、不同阶段所要采取的发展模式。哈尔滨市旅游公共管理中出现了政府和市场两极化情形。比如：在旅游公共设施建设上，有些时候往往过于依靠市场，造成这种公益类配套服务不完善的情形出现。当前，哈尔滨市旅游业的发展速度虽然很快，但是是依然处于国内二三线旅游城市的行列，忽视城市经济社会发展的客观现实，把旅游业过度放权于市场，对哈尔滨市旅游业的整体发展会造成一定影响。
三、加强哈尔滨市旅游公共管理的对策建议
（一）加强宏观层面指导
1.旅游公共管理目标明确、职责清晰。对于哈尔滨市旅游业的发展要做到目标明确，对自身职责的界定要做到清楚明了。从宏观发展战略上要加强对旅游公共管理的认识。要摒弃过去对旅游业的单一、狭隘的认识。旅游业是综合性、关联性非常高的主导产业，它的作用主要是宣传和吸引。宣传城市文化，塑造城市形象；吸引世人眼球，吸引潜在的所有可参与城市建设与发展的要素。因此，要正确认识发展旅游业的最终作用和目的，明确旅游业的作用和功能是宣传城市、为其他产业发展提供服务。要加强旅游业准公益类产业的认识，这样旅游公共管理的功能就可以定位是城市宣传、展示和营销的机构，扩大城市对外联系的纽带，为城市带来各种发展资源的平台。
2.旅游公共管理重管理更要重服务，要强调公共管理的宏观性。在现今旅游业从政府主导向市场主导转型的过程中，旅游公共管理部门要明确自身的功能属性。在进行行业指导和发展的具体实践中，要更加侧重于宏观性政策的制定、保障性法规的起草、公益性基础设施的建设完善。制定城市旅游发展中长期规划，要加强调研，加强研究能力，牢牢把握旅游业态发展的趋向；组织旅游企业跨区域进行大区宣传工作哈尔滨市做得很好，在此基础上要不断扩大范围和内容；加强政府间合作，整合资源、统一行动、统一步调，不断深化政府间旅游组织的合作。采用政府的经济手段和法律手段，以提供公共产品为主，通过一系列的经济调控杠杆来实现对旅游企业的引导；建立和完善旅游法规体系、规范旅游市场秩序、加强市场监督、促进部门协调发展。积极参与基础设施建设，政府要赋予旅游公共管理部门更多的参与权，对涉旅项目的公共设施建设从旅游产业角度提供科学的建议；加强信息化平台建设，解决信息不对称问题，把“智慧旅游”活动开展起来。 （二）发挥微观层面作用
1.政府旅游公共管理部门要加强同旅游企业的交流与合作，提高服务水平和能力。在政府主导向市场主导过度的过程中，政府旅游公共管理部门同旅游企业之间的角色关系也在发生变化，除在法律规定范围内对旅游企业的经营活动进行政策约束外，从行业发展层面讲，政府旅游公共管理部门更多强调的是引导和服务。旅行社、旅游景区、旅游车船租赁公司、涉旅宾馆、饭店等旅游企业，作为旅游市场的主体，它们将在各自的旅游经济活动中发挥着市场参与者的主体作用。2013年10月1日《中国旅游法》实施以来，很多旅游企业面临诸多新问题，如旅行社客源市场萎缩、导游员队伍萎缩等。旅行社和导游员在旅游活动中的作用、地位是旅游公共管理部门当前必须认真研究、马上解决的重要问题。所以，旅游公共管理部门要深入企业研究市场需求、企业困难，把旅游公共管理变为旅游公共服务。此外，做好旅游政策的公开，在旅游政策的制定上可以举办听证会，听证会的成员由旅行社、旅游车船租赁公司、旅游景区以及涉旅宾馆、饭店的负责人员等组成，保证政策的制定与实施能够符合旅游企业参与旅游业发展的客观需要，通过发挥和调动旅游企业的积极性，让他们更加关注旅游政策的制定、关注旅游行业管理的发展
2.政府旅游公共管理部门要加强旅游公共服务设施的建设和管理力度。哈尔滨市旅游信息化平台建设、哈尔滨市旅游集散中心建设、哈尔滨市旅游商品生产和销售网点建设、哈尔滨市旅游形象识别系统建设等都是当前哈尔滨市旅游公共管理部门要重点关注的一些问题。旅游信息化平台建设要以城市旅游公共信息数据库为依托完善旅游公共信息标准，整合目的地现有的信息资源，加强与相关部门的信息沟通，形成统一管理、分级负责、信息共享的机制，从而打破旅游信息统计口径不一或信息统计不完全的窘境。建立“政府主导、部门配合、企业参与”的旅游信息采集机制，及时准确全面地采集旅游及涉旅行业基础信息，重点采集游客需要的“食、住、行、游、购、娱”等方面的信息，对信息实行动态管理，及时更新，实现各涉旅行业信息资源共享互通。进旅游咨询中心建设，在机场、火车站、汽车站、码头、高速公路服务区、商业集中区等游客集中区域建设旅游咨询中心。旅游咨询中心由政府统一规划和监管，鼓励各地选择适合当地发展实际的运营模式，可采取政府独立运营，招标选择与公益性服务无利益冲突的企业、其他组织合作运营或委托其独立运营，以确保旅游咨询中心充分发挥公益信息咨询功能和可持续发展。
3.政府旅游公共管理部门要加强旅游监管的范围和监管力度。“黑社”、“黑导”、“黑车”现象要引起旅游公共管理部门的高度重视。要重点加大对“黑社”、“黑导”、“黑车”的整治力度，在旅游商店、餐馆、医疗机构、旅游景区（点）等消费场所向导游员、司机私授回扣行为以及出售假冒伪劣商品、以次充好、抬高物价、欺客宰客等行为作为查处重点。政府应该赋予旅游公共管理部门更高的检查权，在重点景区、高速公路口加大对“黑导”和“黑车”的检查和打击力度。对于旅行社的规范整治，一方面，要通过市场化途径将没有竞争力和经营资质的小社、门市逐步淘汰出旅游市场；另一方面，要对“黑社”加大打击力度，联合工商、税务、公安等部门展开联合旅游公共管理执法活动，坚决将非法“黑社”剔除出旅游市场，保证旅游市场竞争的公平性。
4.政府旅游公共管理部门要提高管理者和从业者的业务水平和职业道德水平，增强他们依法行使监督权利、维护旅游消费者合法利益的观念。“云南导游宰客”问题把旅游管理者和从业者存在的素质不高、缺乏职业道德、暴力执法等问题都凸显出来。提高旅游管理者业务水平和职业道德水平要通过加强业务能力的培训，加强法律、法规的学习等形式展开，增强旅游公共管理人员法制观念；加强涉旅企业人员的职业道德教育，定期举办一些旅游法律、法规的宣传学习活动，要督促旅游企业制定相关的规章制度，在保障企业员工合法利益的同时，严格要求从业人员依章行事，保护旅游消费者合法权益不受侵害。
参考文献：
[1] 熊元斌，等.旅游业、政府主导与公共营销[M].武汉：武汉大学出版社，2008.
[2] 耐杰尔·埃文斯，乔治·斯通休萨.旅游战略管理[M].马桂顺，译.沈阳：辽宁科学技术出版社，2005.
[3] 崔凤军.城市旅游的发展与实践[M].北京：中国旅游出版社，2006.
[4] 哈尔滨旅游局.哈尔滨旅游政务网http：//ta.harbin.gov.cn/.
[责任编辑 王 莉]
关键词：旅游；公共管理；服务
中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0130-02
旅游公共管理涉及的层面是非常广泛的，它是一个城市整体对外形象打造的基础性服务系统。而旅游管理部门在这个系统构成中的作用又是非常巨大的，“云南导游事件”之所以发生，根源就在于旅游公共管理的缺位或不作为引起的。以往对于旅游业的良性发展，我们过多地关注于旅游企业日常经营的管理，而很少从实践角度对旅游公共管理问题进行探讨，才会出现以“云南导游事件”为代表的一系列危害旅游业健康发展的问题存在。可见，加强对旅游公共管理问题的研究势在必行。
一、城市旅游公共管理职能的概念
旅游公共管理是指旅游公共管理的主体在旅游业的管理过程中扮演的角色、履行的职责和所起作用的总和。具体地讲，就是要明确旅游公共管理的主体在一个国家和地区旅游业发展过程中应该“管什么和怎么管”的问题。要把应该管的事情管好，把不应该管的事情放下去，找准自己的位置，扮演正确的角色，发挥应有的作用，提高管理的功效，避免旅游管理中的“越位”、“错位”和“缺位”现象，为国家和地方旅游业的发展保驾护航，引导和推动旅游业健康、迅速地发展。旅游公共管理作为社会管理的组成部分之一，它涉及了诸多产业领域，而它的功能作用在服务业高速发展的今天更是显得尤为突出。党的十八大对政府与市场的关系进行了更为深入的解读，把市场功能作用提升到一个新的高度，而政府的服务功能将更加凸显出来，这就对旅游公共管理部门功能准确定位提出了更高的要求。
二、哈尔滨市旅游公共管理中存在的问题
1.哈尔滨市旅游公共管理存在认识误区，旅游公共管理概念被狭隘化。一提到旅游管理我们就会想到旅行社、导游员、景区和涉旅饭店、宾馆等等，旅游职能部门对它们行使管理权。事实上旅游公共管理涉及产业领域是非常广阔的，旅游六要素吃、住、行、游、娱、购涵盖了包括各种基础设施在内的很多内容。旅游集散中心、旅游服务中心、旅游车船公司、旅游信息发布平台、城市形象识别、城市居民礼仪等等都是旅游公共管理的范畴，但是在我们的旅游管理中经常政策性的被忽略了，旅游管理公共部门没有得到授权，公共管理的重要作用无法发挥出来，使得城市旅游和旅游功能活动变得更加单一化。
2.哈尔滨市旅游公共管理部门的执法权受限，职能范围较为狭窄，造成旅游执法能力弱，市场监管能力不强问题出现。旅游公共管理是一个系统平台，作为一个高关联度的产业，本身的特点决定了它的作用发挥要在众多关联部门交叉出现，而作为旅游公共管理主体的旅游职能部门由于在政府序列中的排名靠后，很难受到足够的重视，服务职能无法充分得到释放，同很多相关职能部门产生服务交叉、权责交叉时往往处于一个被动的境地。
3.旅游公共管理有管理、缺服务，引导旅游产业发展能力不足。面对涉及旅游六要素的各个相关行业，旅游公共管理部门在政策法规性管理方面作用发挥明显，而对于旅游企业的整体发展缺乏行业性指导，对旅游企业经营发展过程中存在的问题和遇到的困难无法提供适当的服务和帮助。对于哈尔滨市城市旅游业发展缺乏一个中长期统筹，对产业调整缺乏自主性掌控。
4.旅游公共管理在政府与市场关系问题上存在认识误区。政府主导和市场主导不是绝对对立的两个方面，而是旅游产业发展在不同时期、不同阶段所要采取的发展模式。哈尔滨市旅游公共管理中出现了政府和市场两极化情形。比如：在旅游公共设施建设上，有些时候往往过于依靠市场，造成这种公益类配套服务不完善的情形出现。当前，哈尔滨市旅游业的发展速度虽然很快，但是是依然处于国内二三线旅游城市的行列，忽视城市经济社会发展的客观现实，把旅游业过度放权于市场，对哈尔滨市旅游业的整体发展会造成一定影响。
三、加强哈尔滨市旅游公共管理的对策建议
（一）加强宏观层面指导
1.旅游公共管理目标明确、职责清晰。对于哈尔滨市旅游业的发展要做到目标明确，对自身职责的界定要做到清楚明了。从宏观发展战略上要加强对旅游公共管理的认识。要摒弃过去对旅游业的单一、狭隘的认识。旅游业是综合性、关联性非常高的主导产业，它的作用主要是宣传和吸引。宣传城市文化，塑造城市形象；吸引世人眼球，吸引潜在的所有可参与城市建设与发展的要素。因此，要正确认识发展旅游业的最终作用和目的，明确旅游业的作用和功能是宣传城市、为其他产业发展提供服务。要加强旅游业准公益类产业的认识，这样旅游公共管理的功能就可以定位是城市宣传、展示和营销的机构，扩大城市对外联系的纽带，为城市带来各种发展资源的平台。
2.旅游公共管理重管理更要重服务，要强调公共管理的宏观性。在现今旅游业从政府主导向市场主导转型的过程中，旅游公共管理部门要明确自身的功能属性。在进行行业指导和发展的具体实践中，要更加侧重于宏观性政策的制定、保障性法规的起草、公益性基础设施的建设完善。制定城市旅游发展中长期规划，要加强调研，加强研究能力，牢牢把握旅游业态发展的趋向；组织旅游企业跨区域进行大区宣传工作哈尔滨市做得很好，在此基础上要不断扩大范围和内容；加强政府间合作，整合资源、统一行动、统一步调，不断深化政府间旅游组织的合作。采用政府的经济手段和法律手段，以提供公共产品为主，通过一系列的经济调控杠杆来实现对旅游企业的引导；建立和完善旅游法规体系、规范旅游市场秩序、加强市场监督、促进部门协调发展。积极参与基础设施建设，政府要赋予旅游公共管理部门更多的参与权，对涉旅项目的公共设施建设从旅游产业角度提供科学的建议；加强信息化平台建设，解决信息不对称问题，把“智慧旅游”活动开展起来。 （二）发挥微观层面作用
1.政府旅游公共管理部门要加强同旅游企业的交流与合作，提高服务水平和能力。在政府主导向市场主导过度的过程中，政府旅游公共管理部门同旅游企业之间的角色关系也在发生变化，除在法律规定范围内对旅游企业的经营活动进行政策约束外，从行业发展层面讲，政府旅游公共管理部门更多强调的是引导和服务。旅行社、旅游景区、旅游车船租赁公司、涉旅宾馆、饭店等旅游企业，作为旅游市场的主体，它们将在各自的旅游经济活动中发挥着市场参与者的主体作用。2013年10月1日《中国旅游法》实施以来，很多旅游企业面临诸多新问题，如旅行社客源市场萎缩、导游员队伍萎缩等。旅行社和导游员在旅游活动中的作用、地位是旅游公共管理部门当前必须认真研究、马上解决的重要问题。所以，旅游公共管理部门要深入企业研究市场需求、企业困难，把旅游公共管理变为旅游公共服务。此外，做好旅游政策的公开，在旅游政策的制定上可以举办听证会，听证会的成员由旅行社、旅游车船租赁公司、旅游景区以及涉旅宾馆、饭店的负责人员等组成，保证政策的制定与实施能够符合旅游企业参与旅游业发展的客观需要，通过发挥和调动旅游企业的积极性，让他们更加关注旅游政策的制定、关注旅游行业管理的发展
2.政府旅游公共管理部门要加强旅游公共服务设施的建设和管理力度。哈尔滨市旅游信息化平台建设、哈尔滨市旅游集散中心建设、哈尔滨市旅游商品生产和销售网点建设、哈尔滨市旅游形象识别系统建设等都是当前哈尔滨市旅游公共管理部门要重点关注的一些问题。旅游信息化平台建设要以城市旅游公共信息数据库为依托完善旅游公共信息标准，整合目的地现有的信息资源，加强与相关部门的信息沟通，形成统一管理、分级负责、信息共享的机制，从而打破旅游信息统计口径不一或信息统计不完全的窘境。建立“政府主导、部门配合、企业参与”的旅游信息采集机制，及时准确全面地采集旅游及涉旅行业基础信息，重点采集游客需要的“食、住、行、游、购、娱”等方面的信息，对信息实行动态管理，及时更新，实现各涉旅行业信息资源共享互通。进旅游咨询中心建设，在机场、火车站、汽车站、码头、高速公路服务区、商业集中区等游客集中区域建设旅游咨询中心。旅游咨询中心由政府统一规划和监管，鼓励各地选择适合当地发展实际的运营模式，可采取政府独立运营，招标选择与公益性服务无利益冲突的企业、其他组织合作运营或委托其独立运营，以确保旅游咨询中心充分发挥公益信息咨询功能和可持续发展。
3.政府旅游公共管理部门要加强旅游监管的范围和监管力度。“黑社”、“黑导”、“黑车”现象要引起旅游公共管理部门的高度重视。要重点加大对“黑社”、“黑导”、“黑车”的整治力度，在旅游商店、餐馆、医疗机构、旅游景区（点）等消费场所向导游员、司机私授回扣行为以及出售假冒伪劣商品、以次充好、抬高物价、欺客宰客等行为作为查处重点。政府应该赋予旅游公共管理部门更高的检查权，在重点景区、高速公路口加大对“黑导”和“黑车”的检查和打击力度。对于旅行社的规范整治，一方面，要通过市场化途径将没有竞争力和经营资质的小社、门市逐步淘汰出旅游市场；另一方面，要对“黑社”加大打击力度，联合工商、税务、公安等部门展开联合旅游公共管理执法活动，坚决将非法“黑社”剔除出旅游市场，保证旅游市场竞争的公平性。
4.政府旅游公共管理部门要提高管理者和从业者的业务水平和职业道德水平，增强他们依法行使监督权利、维护旅游消费者合法利益的观念。“云南导游宰客”问题把旅游管理者和从业者存在的素质不高、缺乏职业道德、暴力执法等问题都凸显出来。提高旅游管理者业务水平和职业道德水平要通过加强业务能力的培训，加强法律、法规的学习等形式展开，增强旅游公共管理人员法制观念；加强涉旅企业人员的职业道德教育，定期举办一些旅游法律、法规的宣传学习活动，要督促旅游企业制定相关的规章制度，在保障企业员工合法利益的同时，严格要求从业人员依章行事，保护旅游消费者合法权益不受侵害。
参考文献：
[1] 熊元斌，等.旅游业、政府主导与公共营销[M].武汉：武汉大学出版社，2008.
[2] 耐杰尔·埃文斯，乔治·斯通休萨.旅游战略管理[M].马桂顺，译.沈阳：辽宁科学技术出版社，2005.
[3] 崔凤军.城市旅游的发展与实践[M].北京：中国旅游出版社，2006.
[4] 哈尔滨旅游局.哈尔滨旅游政务网http：//ta.harbin.gov.cn/.
[责任编辑 王 莉]