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摘 要：近年来浙江省玉环县为加强土地管理，实现土地管理重心下移到村，推行村级土地民主管理，开展土地民主管理示范村创建活动，从2011年3个村试点达标， 到2014年有57个示范村达标， 2015年在全县范围深入推开。这一创新举措，得到浙江省国土资源厅的充分肯定并在全省推广。本文就村级土地民主管理的理论依据和现实意义作简要论述。
关键词：玉环县；土地；民主管理；示范村
村级土地民主管理的含义。所谓村级土地民主管理，就是依据国家法律法规，村集体经济组织对村集体土地加强管理，健全管理机制，建立管理制度，制止违法占地，对土地征用、用地安排、项目建设、土地整治、土地流转等重大事项实行民主决策，民主管理，最终实现土地资源的合理利用和切实有效保护。
村级土地民主管理的主要内容。一是加强村党支部对土地民主管理示范村创建工作的组织领导，提升管理水平。二是统一民主决策程序，凡涉及村集体和村民利益的重大事项，都要按照“五议两公开”的要求，通过党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议等程序进行民主决策，并将表决结果和实施情况公开；对表决通过的事项，要在村党组织领导下，由村民委员会或村经济合作社组织实施，实施过程由村务监督委员会全程监督，实施结果及时向全体村民（社员）公开。三是制订《土地管理村规民约》，明确全体村民保护耕地、节约集约用地的义务和权利。四是落实党员干部网格化管理，制止乱占土地违法行为。五是建章立制，设立土地协管员，落实耕地保护、用地申报、动态巡查、土地权属调查、矛盾纠纷调解等日常管理工作。六是统一村庄用地安排，要详细调查摸清各户人口状况和宅基地情况，分门别类登记造册，根据村庄规划，制定宅基地安排计划，尽量利用宅基地、空闲村庄用地。七是建立村民权益保障机制，对非法“一户多宅”必须拆除，主动退出宅基地的，村集体可根据当地实际给予一定经济补偿；合法宅基地因集体、国家建设需要时，村两委应积极动员村民退出，并按有关拆迁安置政策妥善处置；成片拆除的，提倡开展农村土地综合整治，按规定给予政策优惠；因实施规划建设、矿山开发等需要，收回土地承包经营权或林地承包权的，必须要按照“协商、公平、合法、有偿”原则，依法合理补偿。八是重视土地信访工作，化解群众矛盾纠纷，努力使信访问题在基层解决；九是加强对村民进行土地政策法规宣传。
村级土地民主管理是集体土地所有权的体现，是法律赋于农民集体的权利。《中华人民共和国宪法》第十条规定了我国农村土地集体所有制性质。《中华人民共和国民法通则》第七十一条、第七十四条规定了依照法律属于村农民集体所有的土地是农民集体的财产，农民集体依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。可见集体土地所有权不可分割，那么如何行使所有权，如何统一全体集体成员的意志和利益，由谁代表全体集体成员管理土地呢？《宪法》第十七条作了规定：“集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”因此，全体集体成员须按照民法基本精神所确定的平等、自愿、民主、多数议决的原则对集体土地行使统一的最终支配权，以实现全体集体成员的利益，只有建立起村级土地民主管理机制，才能使所有权的行使有章可循，落到实处。
村级土地民主管理是依法调节集体经济组织与集体成员之间土地权益平衡的需要。《物权法》第一百二十五条、第一百五十二条规定了集体成员依法对集体土地享有用益物权（包括土地承包经营权、宅基地使用权等），依法享有占有、使用和收益的权利。《物权法》第三十九条、第六十条也规定了集体土地所有权的归属和权能。所有权人在自己的不动产上设立用益物权，所有权和用益物权两者就相辅相成，既不能以所有权含盖用益物权，也不能以用益物权损害所有权。在具体实践中，往往不能正确处理好两者关系，或任意扩大任何一方的权能，或任意取代另一方的权能，全凭地方人脉关系势力或习惯势力。主要表现为两种极端现象：一种是村委会大包大揽，甚至村委会主任大权独揽；另一种是各成员各行其事，不受集体约束。那么，如何处理两个权能的关系呢？首先要依法处理，《物权法》第四十条规定用益物权人不得损害所有权人的权益；《物权法》第一百二十条规定用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。其次要结合实际处理好个人利益与集体利益的关系，全体集体成员总有一个所有权，所有权以团体利益为先，惟于全体利益与个人利益一致的范围内，而允许个别权（成员的用益物权）之行使，使集体利益与个体利益有机统一。村级土地民主管理机制其实质就是调节集体经济组织与集体成员之间土地权益的具体机制，突出体现了依法、公平、民主的原则。
村级土地民主管理是依法管理土地落实主体责任的需要。《中华人民共和国土地管理法》规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”法律已明确了监管责任，也明确了使用土地的单位和个人的主体责任，但在土地管理的工作实践中，往往注重监管，而忽略最广大的农村集体土地所有权人和使用权人的主体责任，如何“还权于民、落实于民、监督于民”，如何让村集体经济组织主动作为，依法作为的文章做得还远远不够。客观表现为村级组织依法守土意识不强，广大村民土地法律观念仍然淡薄，村干部履行耕地保护职责有待进一步到位，甚至有少数带头违法，滋长不良风气，农村仍然是土地违法的高发地带；土地利用效益低下，规划实施混乱；村民建房难问题与大量宅基地空闲问题矛盾共存；土地征用难，项目落地难，阻碍“三农”事业的发展等等。因此，健全最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，必须要加强农村土地管理，落实农村土地所有者和使用者的主体责任。村级土地民主管理出发点在为民，落脚点在自治，开展这项工作，就是为了充分发挥村级基层组织依法守土的“桥头堡”作用，强化村集体经济组织及其成员的主体责任，并由下而上，以点带面，推进依法用地、保护耕地和节约集约用地各项工作任务的具体落实。
村级土地民主管理的现实意义体现在创建土地民主管理示范村的目标任务上。玉环县总结试点工作经验基础上，提出土地民主管理示范村要做到“六无六到位”——无违法占用、破坏耕地现象，耕地保护落实到位；无项目落地难、村民建房难问题，规划实施执行到位；无非法转让、出租集体土地现象，土地资产管理到位；无侵占、挪用征地补偿安置费等损害农民权益现象，管理分配公开到位；无集体上访、越级上访和群体上访现象，矛盾纠纷化解到位；无闲置宅基地、抛荒撂荒土地现象，节约集约利用到位。
村级土地民主管理的现实意义体现在创建土地民主管理示范村的具体成效上。玉环县这項工作已取得明显成效：一是加强了村级执法监管，土地管理从一家管转向大家自觉管，达到了“公众参与、重心下移、关口前移”的目标，玉环县57个民主管理示范村无一例违法占地，全县卫片执法工作呈现良好态势，将违法占耕比从2010年的5.12%降至2011年的3.22%，2012至2015年继续降为3%以下，连续几年保持全市最低，切实解决了土地执法难问题。二是解决了建设项目征地难、农民建房难、项目落地难等问题，推进了村庄小区化建设，形成了一批“规划布局合理、户型新型实用、外观经济美观、小区配套完善、环境整洁优美”的新农村小区，2010年以来，全县累计审批农民建房7261户，立改套512套，审批农村公建项目65个，有力助推了“三农”事业全面发展。三是调动了群众参与新农村建设的热情，也改变了干部的工作方式，大大改善了干群关系，促进了社会和谐稳定，近三年来，群众涉土投诉信访量下降了80%，未发生群体性事件和集体上访事件。
参考资料：玉环县创建土地民主管理示范村相关制度文件。
关键词：玉环县；土地；民主管理；示范村
村级土地民主管理的含义。所谓村级土地民主管理，就是依据国家法律法规，村集体经济组织对村集体土地加强管理，健全管理机制，建立管理制度，制止违法占地，对土地征用、用地安排、项目建设、土地整治、土地流转等重大事项实行民主决策，民主管理，最终实现土地资源的合理利用和切实有效保护。
村级土地民主管理的主要内容。一是加强村党支部对土地民主管理示范村创建工作的组织领导，提升管理水平。二是统一民主决策程序，凡涉及村集体和村民利益的重大事项，都要按照“五议两公开”的要求，通过党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议等程序进行民主决策，并将表决结果和实施情况公开；对表决通过的事项，要在村党组织领导下，由村民委员会或村经济合作社组织实施，实施过程由村务监督委员会全程监督，实施结果及时向全体村民（社员）公开。三是制订《土地管理村规民约》，明确全体村民保护耕地、节约集约用地的义务和权利。四是落实党员干部网格化管理，制止乱占土地违法行为。五是建章立制，设立土地协管员，落实耕地保护、用地申报、动态巡查、土地权属调查、矛盾纠纷调解等日常管理工作。六是统一村庄用地安排，要详细调查摸清各户人口状况和宅基地情况，分门别类登记造册，根据村庄规划，制定宅基地安排计划，尽量利用宅基地、空闲村庄用地。七是建立村民权益保障机制，对非法“一户多宅”必须拆除，主动退出宅基地的，村集体可根据当地实际给予一定经济补偿；合法宅基地因集体、国家建设需要时，村两委应积极动员村民退出，并按有关拆迁安置政策妥善处置；成片拆除的，提倡开展农村土地综合整治，按规定给予政策优惠；因实施规划建设、矿山开发等需要，收回土地承包经营权或林地承包权的，必须要按照“协商、公平、合法、有偿”原则，依法合理补偿。八是重视土地信访工作，化解群众矛盾纠纷，努力使信访问题在基层解决；九是加强对村民进行土地政策法规宣传。
村级土地民主管理是集体土地所有权的体现，是法律赋于农民集体的权利。《中华人民共和国宪法》第十条规定了我国农村土地集体所有制性质。《中华人民共和国民法通则》第七十一条、第七十四条规定了依照法律属于村农民集体所有的土地是农民集体的财产，农民集体依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。可见集体土地所有权不可分割，那么如何行使所有权，如何统一全体集体成员的意志和利益，由谁代表全体集体成员管理土地呢？《宪法》第十七条作了规定：“集体经济组织依照法律规定实行民主管理，由它的全体劳动者选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”因此，全体集体成员须按照民法基本精神所确定的平等、自愿、民主、多数议决的原则对集体土地行使统一的最终支配权，以实现全体集体成员的利益，只有建立起村级土地民主管理机制，才能使所有权的行使有章可循，落到实处。
村级土地民主管理是依法调节集体经济组织与集体成员之间土地权益平衡的需要。《物权法》第一百二十五条、第一百五十二条规定了集体成员依法对集体土地享有用益物权（包括土地承包经营权、宅基地使用权等），依法享有占有、使用和收益的权利。《物权法》第三十九条、第六十条也规定了集体土地所有权的归属和权能。所有权人在自己的不动产上设立用益物权，所有权和用益物权两者就相辅相成，既不能以所有权含盖用益物权，也不能以用益物权损害所有权。在具体实践中，往往不能正确处理好两者关系，或任意扩大任何一方的权能，或任意取代另一方的权能，全凭地方人脉关系势力或习惯势力。主要表现为两种极端现象：一种是村委会大包大揽，甚至村委会主任大权独揽；另一种是各成员各行其事，不受集体约束。那么，如何处理两个权能的关系呢？首先要依法处理，《物权法》第四十条规定用益物权人不得损害所有权人的权益；《物权法》第一百二十条规定用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定，所有权人不得干涉用益物权人行使权利。其次要结合实际处理好个人利益与集体利益的关系，全体集体成员总有一个所有权，所有权以团体利益为先，惟于全体利益与个人利益一致的范围内，而允许个别权（成员的用益物权）之行使，使集体利益与个体利益有机统一。村级土地民主管理机制其实质就是调节集体经济组织与集体成员之间土地权益的具体机制，突出体现了依法、公平、民主的原则。
村级土地民主管理是依法管理土地落实主体责任的需要。《中华人民共和国土地管理法》规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”法律已明确了监管责任，也明确了使用土地的单位和个人的主体责任，但在土地管理的工作实践中，往往注重监管，而忽略最广大的农村集体土地所有权人和使用权人的主体责任，如何“还权于民、落实于民、监督于民”，如何让村集体经济组织主动作为，依法作为的文章做得还远远不够。客观表现为村级组织依法守土意识不强，广大村民土地法律观念仍然淡薄，村干部履行耕地保护职责有待进一步到位，甚至有少数带头违法，滋长不良风气，农村仍然是土地违法的高发地带；土地利用效益低下，规划实施混乱；村民建房难问题与大量宅基地空闲问题矛盾共存；土地征用难，项目落地难，阻碍“三农”事业的发展等等。因此，健全最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，必须要加强农村土地管理，落实农村土地所有者和使用者的主体责任。村级土地民主管理出发点在为民，落脚点在自治，开展这项工作，就是为了充分发挥村级基层组织依法守土的“桥头堡”作用，强化村集体经济组织及其成员的主体责任，并由下而上，以点带面，推进依法用地、保护耕地和节约集约用地各项工作任务的具体落实。
村级土地民主管理的现实意义体现在创建土地民主管理示范村的目标任务上。玉环县总结试点工作经验基础上，提出土地民主管理示范村要做到“六无六到位”——无违法占用、破坏耕地现象，耕地保护落实到位；无项目落地难、村民建房难问题，规划实施执行到位；无非法转让、出租集体土地现象，土地资产管理到位；无侵占、挪用征地补偿安置费等损害农民权益现象，管理分配公开到位；无集体上访、越级上访和群体上访现象，矛盾纠纷化解到位；无闲置宅基地、抛荒撂荒土地现象，节约集约利用到位。
村级土地民主管理的现实意义体现在创建土地民主管理示范村的具体成效上。玉环县这項工作已取得明显成效：一是加强了村级执法监管，土地管理从一家管转向大家自觉管，达到了“公众参与、重心下移、关口前移”的目标，玉环县57个民主管理示范村无一例违法占地，全县卫片执法工作呈现良好态势，将违法占耕比从2010年的5.12%降至2011年的3.22%，2012至2015年继续降为3%以下，连续几年保持全市最低，切实解决了土地执法难问题。二是解决了建设项目征地难、农民建房难、项目落地难等问题，推进了村庄小区化建设，形成了一批“规划布局合理、户型新型实用、外观经济美观、小区配套完善、环境整洁优美”的新农村小区，2010年以来，全县累计审批农民建房7261户，立改套512套，审批农村公建项目65个，有力助推了“三农”事业全面发展。三是调动了群众参与新农村建设的热情，也改变了干部的工作方式，大大改善了干群关系，促进了社会和谐稳定，近三年来，群众涉土投诉信访量下降了80%，未发生群体性事件和集体上访事件。
参考资料：玉环县创建土地民主管理示范村相关制度文件。