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摘要：随着国库信息处理系统（TIPS）、国库会计数据集中系统（TCBS）和国库管理信息系统（TMIS）在全国的逐步推广，突破了制约国库业务发展的瓶颈，为进一步拓展国库服务创造了有利条件，本文探讨如何发展国库服务社会化职能。
关键词：国库发展 国库服务 社会化 思考
近几年按照国库信息化发展目标要求，广泛应用现代化信息技术，逐步整合现有国库系统资源，正在着力建设具有世界先进水平的国库综合业务系统，从而支持和推动国库业务流程再造和管理模式创新，为进一步拓展国库服务职能创造了有利条件，为提高国库服务和管理水平，为建设与社会主义市场经济相适应的现代国库提供技术支撑。
一、当前国库业务发展形势
国库综合业务系统按功能分为国库信息处理系统（以下简称TIPS）、国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）和国库管理信息系统（以下简称TMIS）三个部分，TMIS主要包括统计分析子系统、国库监督管理子系统、国债管理子系统、国库现金管理子系统、综合业务报表子系统、纳税非税查询子系统、参数管理子系统和国库信息服务子系统。（1）国库信息处理系统（TIPS）建立了全国集中的统一的横向联网中心，将征税机关、商业银行、国库、财政等各方机构连接起来，推动国库、税收、财政等各方面的信息建设。2006年2月15日， TIPS在北京、湖南、贵州3省（市）部分地区成功试点运行，随后快速在全国进行推广。到2009年底，全国共有28个省（市）的16028家联网机构实现与TIPS的对接，其中包括11435家税务征收机关、1454家商业银行或信用社营业网点和3116个国库部门。（2）国库会计数据集中系统（TCBS）是人民银行第一个全国集中的会计核算系统，对国库业务处理流程进行了全新设计和全面再造，实现了国库业务管理模式的创新，实现了“预算收入直达入目的地国库、预算支出即时到账”的业务目标，极大地提高了财政资金的入库速度和使用效率。2008年7月1日，TCBS在重庆市试点上线成功以来，目前已推广到海南、吉林、北京、湖北等5省（市）。（3）国库管理信息系统（TMIS）整合国库信息资源，统一平台，统一标准，通过预先制定的规则对信息数据进行整理、加工、运算，提高信息资源的利用率，实现国库信息资源的快速交换与全面共享，提高国库业务数据的准确性和时效性，为国库对外服务提供强大信息支撑，最终消除信息孤岛。TMIS各子系统逐步运行，凭证式国债管理子系统在2009年已上线试运行，统计分析子系统也已于2010年9月上线运行。
国库综合业务系统的具有以下特点：(1)结构完整、功能齐全。TIPS系统作为连接财税库银之间的数据交通枢纽，是连接金财工程、金税工程、金关工程之间的一个网络平台，为多个部门提供信息共享功能。TCBS系统是国库部门进行处理业务操作的平台，自动对国库部门确认的数据进行会计处理、生成会计账务报表体系，发挥国库会计核算职能。TIMS系统的功能是专门用于数据分析及监督管理等，使国库部门能有效地发挥管理会计职能。地方横向联网系统具有地方特色，用于连接地方财税库的网络平台，与TIPS系统的区别是其更具有地方特色，并且与TCBS系统无法实现无缝链接，各种国库业务数据信息必须经过人工处理。(2)资金统一清算，账务处理简单。TCBS中心以直接参与者身份与支付系统进行连接，集中处理与外界的支付往来业务，统一清算。其他各核算主体以间接参与者身份通过中心办理与TCBS外其他单位的资金往来业务，改变了以往支库处理资金清算必须由中心支库进行划转的情况，从而优化了财政资金收支流程，也使国库会计核算流程得到简化，核算内容变得简单。(3)前置链接，系统控制。TIPS前置机与财政、税务、商业银行等单位进行信息网络链接，在处理国库业务时，先由TIPS前置对接收的信息进行合法性校验。TCBS业务受理系统也优化了国库业务处理流程，手工录入业务必须实行换人复核，对于发出往账贷记业务必须实行重要要素（包括收款人账号、收款人开户行行号、金额）“第三人”审核 制度，并且完善国库业务的授权、岗位职责控制、内部稽核等内控控制机能，有利于国库资金风险的防范。(4)交易触发，自动转账。国库业务人员不必根据各业务原始凭证进行记账凭证制作、登记账簿等原始会计业务活动，而是由国库业务人员通过TCBS系统业务录入终端向TCBS数据中心提交各业务明细信息，再由数据中心对信息按事先设定的业务处理规则进行各种国库会计账务处理，将各级国库主体分得的收入实时记载库款账户，实现预算收入直达入库、支出即时到账、账务统一处理、数据集中存储、数据共享等国库现代化管理目标。
国库综合业务系统对国库业务处理流程的全新设计和全面再造，它实现了国库业务管理模式的创新，突破了原国库核算系统和原有模式的限制，为进一步拓展国库服务创造了有利条件。TCBS中心以直接参与者身份与支付系统进行连接，集中处理与外界的支付往来业务，导入TCBS的不可更改的电子信息以及TCBS自动处理的业务，视同已复核和已审核，同时TCBS交易触发，自动转账，这为各级国库直接对外支付打开了大门，从而为国库社会化支付提供了快捷道通。TIPS与TCBS的无缝链接，更好地实行了各项税费信息转换，TIMS系统提供了与外部交换平台。这样国库不但可以实现各种资金的社会化征缴，而且可以做到各种资金的社会化支拨，同时也为各部门、各阶层决策者提供了管理信息和决策信息。最后TCBS还提供了与地方横联业务往来，这样为各地发展的地方横向联网系统提供了融入系统的机会。值得指出的是，国库综合业务系统对国库改革的深化非常有意义:一是可扩展支持预算外、社保基金和非税收支业务，这为今后将全部政府资金纳入国库统一核算管理，提高政府资金安全性和管理效率，提供了业务和技术实现手段；二是可以最大限度减少国库信息重复采集和纸质传递，从而为各相关职能部门监测税收从申报到缴库和财政资金支拨的全过程，提高对征管、缴库、支拨信息的利用效率创造了条件。
二、确立国库服务社会化的方向和实现的目标
各级国库紧紧围绕服务经济社会、科学发展这一原则，加快国库业务创新步伐，增强服务意识，丰富服务手段，拓宽服务内容，关注社会民生，心系百姓大众，通过国库自身的改革和发展，不断适应社会各部门和公众对国库服务的需要，不断适应经济社会发展的需要，全面提高国库服务于经济社会、服务于政府、服务于百姓的水平，也就是国库服务社会化的方向。国库服务从公共资金的管理延伸开来，国库服务对象也大为拓展，从为财税部门服务扩展到直接为公众服务。
（一）将所有的非税收入和预算外基金、税费等政府资金纳入国库管理
将人民银行经理国库的业务范围从预算内资金收支延伸到预算外资金收缴，缴款人足不出户就可办理税款和预算外基金、费的申报和缴款，为缴款人提供了更加方便、快捷的通道。通过国库横向联网系统，实现了预算外非税收入直接缴入国库，提高了财政部门对预算外资金的调配能力和税务部门的征管效率，有效保证了资金及时拨付与使用，为预算外资金纳入预算内管理改革目标的实现提供了支持，有力支持了社会各项事业的发展。同时充分利用国库信息处理系统的各项业务处理功能，将地税部门代征的社保资金、预算外基金和工会经费等纳入系统征收，实现“税费同步征缴，国库汇集，分类清算，当天入库或划入财政专户”的新目标，从而降低了社保资金的征收成本。
（二）社保等基金的直接征缴与支付
实现社保资金实时、足额发放到参保人账户，为参保人提供便利，参保人员可以在全国任一银行开立账户并就近领取社保资金，体现了国库高效、快捷、便民的服务优势。人民银行与人力资源社会保障部门建立网络，国库直接办理社保基金和农民工养老保险资金收缴、待遇发放业务，最终实现由国库直接跨地区跨行把养老金支付到投保人的账户上，并实现由国库直接办理社保五险基金和农民工养老保险资金收缴、转移、发放、信息反馈、对账等网络化管理。
（三）开通国库惠民直通车
在总结各地国库服务创新的基础上，实现财政各项资金直接到达个人和收款单位账户。一是行政事业单位工资的直接发放。二是各项补贴的直拨。直接办理涉农、涉众、救灾补贴等政府性补助资金支付业务，直接支付到个人账户。三是按照政府采购进度，将资金直接支付到提供货物和劳务的单位和个人。四是建立出口退税“快速通道”，实行了企业出口退税的全程电子化处理，加快了企业出口退税资金的到账速度。
三、国库服务社会化的意义
（一）切实提升了国库基本公共服务能力
要按照建设创新型国家的重大战略要求，加强信息化建设与应用，加快国库管理服务方式的创新步伐，加强政策理论研究，不断增强国库事业持续发展的支撑力。根据财税体制改革要求和社会经济发展需要，创新服务手段，拓展服务领域，把社会公众纳入国库服务视野，拉近了人民银行与公众的距离，扩大了人民银行的社会影响力。
（二）充分发挥国库在经济社会发展中的重要作用
国库通过收纳、管理、拨付各项政府财政性资金和对资金运行各个环节的监督管理，确保了国库资金的安全，保障了国家预算的顺利执行，促进了国家经济建设和人民生活水平的提高，维护了社会正常运行。国库是联结财政与货币两大政策的桥梁与纽带，国库部门通过对国库资金运行状况的监测和宏观经济发展形势的跟踪，为各级政府和财政与货币两大政策部门提供有价值的参考信息。因此，进一步发挥国库的服务社会化作用，提高国库的服务水平，对支持货币政策和财政政策的顺利实施，提高财政资金运行效率，促进我国经济社会发展具有重要的意义。
（三）有效地提高了财政资金社会效率，促进了社会稳定发展
过去国库将专项补助款拨到财政在商业银行开设财政补贴专户，再从专户转到补贴补助主管局的过渡户，最后从过渡户分解发放到各补助户账户，这种层层拨付的业务模式，环节多、速度慢、资金在途时间长，补贴户不能及时领取补贴资金，政策也不能及时得到落实，也不利于社会长治久安。同时在实践过程中由于有关部门把主要精力放在各种补贴的发放上，而忽视了监督管理，从而发生了许多腐败案件。再是各种资金游离于国库之外也分散了地方财政的实力，从公布的审计报告，可以发现全国的预算外沉淀资金也不少，2006年审计署刚刚公布的42个部门单位2005年度预算执行审计结果表明某部委累计闲置专项资金2.84亿元。国库服务社会化后，各有关部门就能专门地从事管理和监督，这样就能确保财政资金的安全，以涉农补贴为例，涉农补贴经办部门根据有关申请人提供的申请资料进行审批，向财政支付部门提出支付申请，财政支付部门对支付申请进行审核，再开出支付令，国库根据财政部门提供的支付令，将补贴直接发放到申请人账户，并且将有关信息反馈对有关部门。这从中还有许多监督过程，如账户的审核，其中银行在开立账户就进行了实名制审核，银行在收款时所进行的账号与户名的审核，这样防止冒领等违法行为的出现。国库办理财政补贴资金，规避了过去发放中转环节多，存在被占压、挪用的潜在风险，使得人为干预补贴款发放的可能性大大降低，确保了政府补助资金运行的安全、快捷和透明，促进惠民政策进一步落实。
（四）国库直接社会化服务，克服了以往的各种缺点
一是加强了预算收入退库监督。在办理预算收入（不包括出口产品退库和计划亏损补贴）退库时，TCBS提供查询并标记原入库缴款书的功能，不象现在需要人为地查阅会计原始凭证，并手工标注。如在TCBS内查不到原入库税票信息，完成业务后系统会提示，如确需要办理退库，必须由会计主管授权后才能办理，这样有效地控制了风险。在以前手工方式，就会存在没有查阅的情况，或者查阅不认真，甚至重复退税的情况，特别是企业汇总一段时间退库时，由于前后期衔接出错，就会存在重复退税的情况。二是加强了预算监督。通过预先设置的预算指标或用款额度，自动审核财政支出是否控制在预算范围内，保证预算支出的正确执行，更好地落实部门预算制度。三是进一步加强了内部风险控制。TIPS系统通过严格的系统对账控制，可有效杜绝手工缴税方式下商业银行延压税款；通过使用银行卡刷卡缴税，可大幅度减少缴税过程中现金交易量，避免税收征管人员挤占、挪用、贪污税款。过去存在票据交换人员利用票据与资金清算相结合的制度漏洞，采取替换凭证，虚假退票等方式转移、挪用国库资金的隐性风险；因路途较远且时间要求严格，可能受交通、道路等不可预知情况的影响而产生的风险。另外，个别金融机构在票据传递过程中，不严格执行交接制度，也会造成票据丢失或积压票据等风险。
四、完善国库社会化服务的几点思考
（一）建立健全监督管理责任制，构建起国库资金风险三道防线
国库服务社会化后，服务扩大了，更重要的风险防范也要到位。人民银行内部要建立健全监督管理责任制，不但要明确国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、国库经办人的责任，还要明确事后监督、内审、纪检监察部门的监督人员责任。发挥人民银行事后监督、内审、纪检监察的监督检查职能，形成一级对一级，层层分解，职责明确，齐抓共管的工作格局，促进全员提高风险防范意识，增强贯彻落实风险防范措施的自觉性和主动性，共同抓好国库风险防范工作。在国库业务涉及面不断扩大，多渠道资金清算方式并存，国库资金风险环节增多，风险隐蔽性增强的形势下，国库资金风险已成为各级国库部门不可回避的重要问题。要切实防范国库资金风险，确保国库资金安全，国库部门应与会计、科技、等相关部门建立沟通协调机制，共同研究，分析和查找风险的成因，并制定出切实可行的监督和防范措施，构建起有效控制国库资金风险的自控、互控和监控三道防线：1、自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上，建立健全对账制度和查询查复制度，真正做到及时查询、有查必复，及时对账。2、互控防线。建立“前台核算”与“后台检查”相分离的机制，明确责任，相互合作，相互制约，对关键性岗位要实行监督、制约机制，确保资金安全和印、押、证三分管原则，严禁财务处理的“一手清”。3、监控防线。建立事前、事中、事后全方位监控网络，加大事后监督的监督管理力度，实现事后监督的电算化和实时化，业务处理后信息及时发送到事后监督部门，提高事后监督的效率。建立预警系统，对违反规定的业务处理及时预警，并提示会计主管及时进行检查，并将检查结果及时上报，这些也是以后再监督管理部门的跟踪检查的重点。通过以上三道防线的建立使内控制度贯穿于业务核算的全过程，保证国库资金收支准确、及时、完整，从根本上防范国库资金风险。
（二）建立国库资金立体监督体系
国库社会化的服务，需要构建新型国库资金监督管理模式，实现国库资金全社会化的立体监督机制。进一步加大沟通联系力度，逐步与各级人大、政府、财政、税务、海关等外部单位建立监督管理合作机制，发挥部门联动作用，形成监督管理合力，提高监督管理实效。如在社保基金征缴方面，通过横向联网系统将有关信息分别传送有关管理机构，这样实现国库、地税、社保机构三方对账，保障了养老保险个人账户管理的真实性、准确性。在社保基金拨付上也一样，财政、国库、社保机构三方对账，确保直接到达个人账户。如在预算管理上，人大、财政、审计和国库共同监督，财政部门负责编制预算和执行预算，人大负责对预算进行事前审查和批准，央行国库进行预算执行过程的审核监督，国家审计部门对预算执行情况进行事后监督。这样与各部门和征收管理结合、与资金支付管理结合形成监督点，人大、财政、审计再加上人民银行内部监督管理部门的监督形成面，构建了国库资金立体监督体系。并且充分利用横向联网系统，将监督结果信息及时反馈到有关部门，当出现不一致的情况时，各部门负责人按照职责进行检查核对，并进行跟踪监督，把一切风险及时排除和控制，确保国库资金风险防范落到实处。
（三）完善有关法律制度
尽快制定出台《国库法》，进一步明确国库的法律地位，为国库社会化服务职能履行提供法律保障，把人民银行、财政、税务、代理银行等征收机关在预算执行过程中所负的责任以法律形式确定下来，消除由于法律的不对等性带来的隐患。年初全国人大征咨《预算法》意见中将人民银行的“经理国库”职能修改为“代理国库”，这虽然是一字之差，但是完全改变了人民银行国库的地位，“代理”就存在有一天不要你“代理”的可能。
建立国库相关法律法规，应致力于强化国库的经理责任框架，研究构建科学合理、职责明确的完整国库体系，明确央行履行收支核算、事中监控、统计报告、市场操作等国库职能，致力于增强国库的监督和公共财政的透明度，致力于提高预算执行的质量并激励公众参与到国库和公共财政管理事务中，实现整个国库资金收支运作过程的公平、高效和透明。
按照国库服务社会化的各种业务流程，进一步强化国库内控制度体系建设，对原有制度中一些与现实业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充和完善，研究制定国库核算电子化、网络化方面的规定，形成一套较为完善，能够涵盖国库业务各个方面的规章制度，消除制度约束死角，使国库业务的每一个环节都能够有章可循。
（四）进一步完善的国库信息体系，发挥国库在政府收支信息方面的参谋作用和社会化信息服务作用
一方面，要充分利用国库管理信息系统（TMIS）对国库业务信息进行归类、整理和存储，满足国库自身对相关信息的监督、分析和预测需求；另一方面，按照不同的权限，向政府及其职能部门和社会公众提供信息咨询服务，提高公共支出信息透明度，发挥公众的监督作用，促进公共财政建设。通过央行国库定期公开发布政府收支执行报告，强化广大纳税人监督税款使用的责任、意识和权力保护，促进预算的约束力。随着中国经济的不断发展，国家财政盈余将越来越多，加强现金管理、提高政府资金使用效率是摆在人民银行和财政部面前的一个紧迫课题。为此，要稳妥有序地开展国库现金管理，完善国库现金管理与货币政策和财政政策有效协调的运行机制。具体措施包括:一是加强国库库存和现金流的预测分析，建立国库库存和现金流的日常预测模型和滚动预测机制，逐步提高预测水平；二是探讨、丰富国库现金管理操作品种，完善操作方式，分散国库现金管理风险；三是健全中央银行和财政部门的配合机制，明确各部门的职责分工，并在中央和地方两个层面开展国库现金管理。
国库服务社会化最终目的就是充分发挥国库在国家预算执行和社会公共资金收支运行中的执行、促进、监督和反映作用，努力提高为各级政府及各职能部门和社会公众的服务能力和水平，依法履行中央银行经理国库的职能，为财政政策、货币政策的顺利实施和经济社会发展提供优质高效的服务，着力构建一个管理科学、安全高效、监管有力、服务国家、惠及民生，与经济社会发展相适应的科学化、现代化国库。
参考文献：
（1）邵长年.“不断强化中央银行经理国库职能”，《中国金融》，2010年，第06期 ，P35-39
（2）阙传宝陈颖金为华.“信息化系统对当前国库制度的影响”，《合作经济与科学》，2009年，第11期，P52-55
（3）中国人民银行海口中心支行国库处.“公共利益视角下央行国库改革的路径选择” ，《海南金融》，2009年，第11期，P45-50
（4）中国人民银行国库局.中国国库业务发展报告2007[M].北京:中国金融出版社，2008.
（5）黄守成 “制约国库业务发展的瓶颈与突破” ，《金融经济》，2008年，2月下半月，P6-9
课题组长：蒋国政
成员：罗新国黄守成（执笔）
关键词：国库发展 国库服务 社会化 思考
近几年按照国库信息化发展目标要求，广泛应用现代化信息技术，逐步整合现有国库系统资源，正在着力建设具有世界先进水平的国库综合业务系统，从而支持和推动国库业务流程再造和管理模式创新，为进一步拓展国库服务职能创造了有利条件，为提高国库服务和管理水平，为建设与社会主义市场经济相适应的现代国库提供技术支撑。
一、当前国库业务发展形势
国库综合业务系统按功能分为国库信息处理系统（以下简称TIPS）、国库会计数据集中系统（以下简称TCBS）和国库管理信息系统（以下简称TMIS）三个部分，TMIS主要包括统计分析子系统、国库监督管理子系统、国债管理子系统、国库现金管理子系统、综合业务报表子系统、纳税非税查询子系统、参数管理子系统和国库信息服务子系统。（1）国库信息处理系统（TIPS）建立了全国集中的统一的横向联网中心，将征税机关、商业银行、国库、财政等各方机构连接起来，推动国库、税收、财政等各方面的信息建设。2006年2月15日， TIPS在北京、湖南、贵州3省（市）部分地区成功试点运行，随后快速在全国进行推广。到2009年底，全国共有28个省（市）的16028家联网机构实现与TIPS的对接，其中包括11435家税务征收机关、1454家商业银行或信用社营业网点和3116个国库部门。（2）国库会计数据集中系统（TCBS）是人民银行第一个全国集中的会计核算系统，对国库业务处理流程进行了全新设计和全面再造，实现了国库业务管理模式的创新，实现了“预算收入直达入目的地国库、预算支出即时到账”的业务目标，极大地提高了财政资金的入库速度和使用效率。2008年7月1日，TCBS在重庆市试点上线成功以来，目前已推广到海南、吉林、北京、湖北等5省（市）。（3）国库管理信息系统（TMIS）整合国库信息资源，统一平台，统一标准，通过预先制定的规则对信息数据进行整理、加工、运算，提高信息资源的利用率，实现国库信息资源的快速交换与全面共享，提高国库业务数据的准确性和时效性，为国库对外服务提供强大信息支撑，最终消除信息孤岛。TMIS各子系统逐步运行，凭证式国债管理子系统在2009年已上线试运行，统计分析子系统也已于2010年9月上线运行。
国库综合业务系统的具有以下特点：(1)结构完整、功能齐全。TIPS系统作为连接财税库银之间的数据交通枢纽，是连接金财工程、金税工程、金关工程之间的一个网络平台，为多个部门提供信息共享功能。TCBS系统是国库部门进行处理业务操作的平台，自动对国库部门确认的数据进行会计处理、生成会计账务报表体系，发挥国库会计核算职能。TIMS系统的功能是专门用于数据分析及监督管理等，使国库部门能有效地发挥管理会计职能。地方横向联网系统具有地方特色，用于连接地方财税库的网络平台，与TIPS系统的区别是其更具有地方特色，并且与TCBS系统无法实现无缝链接，各种国库业务数据信息必须经过人工处理。(2)资金统一清算，账务处理简单。TCBS中心以直接参与者身份与支付系统进行连接，集中处理与外界的支付往来业务，统一清算。其他各核算主体以间接参与者身份通过中心办理与TCBS外其他单位的资金往来业务，改变了以往支库处理资金清算必须由中心支库进行划转的情况，从而优化了财政资金收支流程，也使国库会计核算流程得到简化，核算内容变得简单。(3)前置链接，系统控制。TIPS前置机与财政、税务、商业银行等单位进行信息网络链接，在处理国库业务时，先由TIPS前置对接收的信息进行合法性校验。TCBS业务受理系统也优化了国库业务处理流程，手工录入业务必须实行换人复核，对于发出往账贷记业务必须实行重要要素（包括收款人账号、收款人开户行行号、金额）“第三人”审核 制度，并且完善国库业务的授权、岗位职责控制、内部稽核等内控控制机能，有利于国库资金风险的防范。(4)交易触发，自动转账。国库业务人员不必根据各业务原始凭证进行记账凭证制作、登记账簿等原始会计业务活动，而是由国库业务人员通过TCBS系统业务录入终端向TCBS数据中心提交各业务明细信息，再由数据中心对信息按事先设定的业务处理规则进行各种国库会计账务处理，将各级国库主体分得的收入实时记载库款账户，实现预算收入直达入库、支出即时到账、账务统一处理、数据集中存储、数据共享等国库现代化管理目标。
国库综合业务系统对国库业务处理流程的全新设计和全面再造，它实现了国库业务管理模式的创新，突破了原国库核算系统和原有模式的限制，为进一步拓展国库服务创造了有利条件。TCBS中心以直接参与者身份与支付系统进行连接，集中处理与外界的支付往来业务，导入TCBS的不可更改的电子信息以及TCBS自动处理的业务，视同已复核和已审核，同时TCBS交易触发，自动转账，这为各级国库直接对外支付打开了大门，从而为国库社会化支付提供了快捷道通。TIPS与TCBS的无缝链接，更好地实行了各项税费信息转换，TIMS系统提供了与外部交换平台。这样国库不但可以实现各种资金的社会化征缴，而且可以做到各种资金的社会化支拨，同时也为各部门、各阶层决策者提供了管理信息和决策信息。最后TCBS还提供了与地方横联业务往来，这样为各地发展的地方横向联网系统提供了融入系统的机会。值得指出的是，国库综合业务系统对国库改革的深化非常有意义:一是可扩展支持预算外、社保基金和非税收支业务，这为今后将全部政府资金纳入国库统一核算管理，提高政府资金安全性和管理效率，提供了业务和技术实现手段；二是可以最大限度减少国库信息重复采集和纸质传递，从而为各相关职能部门监测税收从申报到缴库和财政资金支拨的全过程，提高对征管、缴库、支拨信息的利用效率创造了条件。
二、确立国库服务社会化的方向和实现的目标
各级国库紧紧围绕服务经济社会、科学发展这一原则，加快国库业务创新步伐，增强服务意识，丰富服务手段，拓宽服务内容，关注社会民生，心系百姓大众，通过国库自身的改革和发展，不断适应社会各部门和公众对国库服务的需要，不断适应经济社会发展的需要，全面提高国库服务于经济社会、服务于政府、服务于百姓的水平，也就是国库服务社会化的方向。国库服务从公共资金的管理延伸开来，国库服务对象也大为拓展，从为财税部门服务扩展到直接为公众服务。
（一）将所有的非税收入和预算外基金、税费等政府资金纳入国库管理
将人民银行经理国库的业务范围从预算内资金收支延伸到预算外资金收缴，缴款人足不出户就可办理税款和预算外基金、费的申报和缴款，为缴款人提供了更加方便、快捷的通道。通过国库横向联网系统，实现了预算外非税收入直接缴入国库，提高了财政部门对预算外资金的调配能力和税务部门的征管效率，有效保证了资金及时拨付与使用，为预算外资金纳入预算内管理改革目标的实现提供了支持，有力支持了社会各项事业的发展。同时充分利用国库信息处理系统的各项业务处理功能，将地税部门代征的社保资金、预算外基金和工会经费等纳入系统征收，实现“税费同步征缴，国库汇集，分类清算，当天入库或划入财政专户”的新目标，从而降低了社保资金的征收成本。
（二）社保等基金的直接征缴与支付
实现社保资金实时、足额发放到参保人账户，为参保人提供便利，参保人员可以在全国任一银行开立账户并就近领取社保资金，体现了国库高效、快捷、便民的服务优势。人民银行与人力资源社会保障部门建立网络，国库直接办理社保基金和农民工养老保险资金收缴、待遇发放业务，最终实现由国库直接跨地区跨行把养老金支付到投保人的账户上，并实现由国库直接办理社保五险基金和农民工养老保险资金收缴、转移、发放、信息反馈、对账等网络化管理。
（三）开通国库惠民直通车
在总结各地国库服务创新的基础上，实现财政各项资金直接到达个人和收款单位账户。一是行政事业单位工资的直接发放。二是各项补贴的直拨。直接办理涉农、涉众、救灾补贴等政府性补助资金支付业务，直接支付到个人账户。三是按照政府采购进度，将资金直接支付到提供货物和劳务的单位和个人。四是建立出口退税“快速通道”，实行了企业出口退税的全程电子化处理，加快了企业出口退税资金的到账速度。
三、国库服务社会化的意义
（一）切实提升了国库基本公共服务能力
要按照建设创新型国家的重大战略要求，加强信息化建设与应用，加快国库管理服务方式的创新步伐，加强政策理论研究，不断增强国库事业持续发展的支撑力。根据财税体制改革要求和社会经济发展需要，创新服务手段，拓展服务领域，把社会公众纳入国库服务视野，拉近了人民银行与公众的距离，扩大了人民银行的社会影响力。
（二）充分发挥国库在经济社会发展中的重要作用
国库通过收纳、管理、拨付各项政府财政性资金和对资金运行各个环节的监督管理，确保了国库资金的安全，保障了国家预算的顺利执行，促进了国家经济建设和人民生活水平的提高，维护了社会正常运行。国库是联结财政与货币两大政策的桥梁与纽带，国库部门通过对国库资金运行状况的监测和宏观经济发展形势的跟踪，为各级政府和财政与货币两大政策部门提供有价值的参考信息。因此，进一步发挥国库的服务社会化作用，提高国库的服务水平，对支持货币政策和财政政策的顺利实施，提高财政资金运行效率，促进我国经济社会发展具有重要的意义。
（三）有效地提高了财政资金社会效率，促进了社会稳定发展
过去国库将专项补助款拨到财政在商业银行开设财政补贴专户，再从专户转到补贴补助主管局的过渡户，最后从过渡户分解发放到各补助户账户，这种层层拨付的业务模式，环节多、速度慢、资金在途时间长，补贴户不能及时领取补贴资金，政策也不能及时得到落实，也不利于社会长治久安。同时在实践过程中由于有关部门把主要精力放在各种补贴的发放上，而忽视了监督管理，从而发生了许多腐败案件。再是各种资金游离于国库之外也分散了地方财政的实力，从公布的审计报告，可以发现全国的预算外沉淀资金也不少，2006年审计署刚刚公布的42个部门单位2005年度预算执行审计结果表明某部委累计闲置专项资金2.84亿元。国库服务社会化后，各有关部门就能专门地从事管理和监督，这样就能确保财政资金的安全，以涉农补贴为例，涉农补贴经办部门根据有关申请人提供的申请资料进行审批，向财政支付部门提出支付申请，财政支付部门对支付申请进行审核，再开出支付令，国库根据财政部门提供的支付令，将补贴直接发放到申请人账户，并且将有关信息反馈对有关部门。这从中还有许多监督过程，如账户的审核，其中银行在开立账户就进行了实名制审核，银行在收款时所进行的账号与户名的审核，这样防止冒领等违法行为的出现。国库办理财政补贴资金，规避了过去发放中转环节多，存在被占压、挪用的潜在风险，使得人为干预补贴款发放的可能性大大降低，确保了政府补助资金运行的安全、快捷和透明，促进惠民政策进一步落实。
（四）国库直接社会化服务，克服了以往的各种缺点
一是加强了预算收入退库监督。在办理预算收入（不包括出口产品退库和计划亏损补贴）退库时，TCBS提供查询并标记原入库缴款书的功能，不象现在需要人为地查阅会计原始凭证，并手工标注。如在TCBS内查不到原入库税票信息，完成业务后系统会提示，如确需要办理退库，必须由会计主管授权后才能办理，这样有效地控制了风险。在以前手工方式，就会存在没有查阅的情况，或者查阅不认真，甚至重复退税的情况，特别是企业汇总一段时间退库时，由于前后期衔接出错，就会存在重复退税的情况。二是加强了预算监督。通过预先设置的预算指标或用款额度，自动审核财政支出是否控制在预算范围内，保证预算支出的正确执行，更好地落实部门预算制度。三是进一步加强了内部风险控制。TIPS系统通过严格的系统对账控制，可有效杜绝手工缴税方式下商业银行延压税款；通过使用银行卡刷卡缴税，可大幅度减少缴税过程中现金交易量，避免税收征管人员挤占、挪用、贪污税款。过去存在票据交换人员利用票据与资金清算相结合的制度漏洞，采取替换凭证，虚假退票等方式转移、挪用国库资金的隐性风险；因路途较远且时间要求严格，可能受交通、道路等不可预知情况的影响而产生的风险。另外，个别金融机构在票据传递过程中，不严格执行交接制度，也会造成票据丢失或积压票据等风险。
四、完善国库社会化服务的几点思考
（一）建立健全监督管理责任制，构建起国库资金风险三道防线
国库服务社会化后，服务扩大了，更重要的风险防范也要到位。人民银行内部要建立健全监督管理责任制，不但要明确国库主任、国库部门负责人、国库会计主管、国库经办人的责任，还要明确事后监督、内审、纪检监察部门的监督人员责任。发挥人民银行事后监督、内审、纪检监察的监督检查职能，形成一级对一级，层层分解，职责明确，齐抓共管的工作格局，促进全员提高风险防范意识，增强贯彻落实风险防范措施的自觉性和主动性，共同抓好国库风险防范工作。在国库业务涉及面不断扩大，多渠道资金清算方式并存，国库资金风险环节增多，风险隐蔽性增强的形势下，国库资金风险已成为各级国库部门不可回避的重要问题。要切实防范国库资金风险，确保国库资金安全，国库部门应与会计、科技、等相关部门建立沟通协调机制，共同研究，分析和查找风险的成因，并制定出切实可行的监督和防范措施，构建起有效控制国库资金风险的自控、互控和监控三道防线：1、自控防线。在科学设置岗位和合理分工的基础上，建立健全对账制度和查询查复制度，真正做到及时查询、有查必复，及时对账。2、互控防线。建立“前台核算”与“后台检查”相分离的机制，明确责任，相互合作，相互制约，对关键性岗位要实行监督、制约机制，确保资金安全和印、押、证三分管原则，严禁财务处理的“一手清”。3、监控防线。建立事前、事中、事后全方位监控网络，加大事后监督的监督管理力度，实现事后监督的电算化和实时化，业务处理后信息及时发送到事后监督部门，提高事后监督的效率。建立预警系统，对违反规定的业务处理及时预警，并提示会计主管及时进行检查，并将检查结果及时上报，这些也是以后再监督管理部门的跟踪检查的重点。通过以上三道防线的建立使内控制度贯穿于业务核算的全过程，保证国库资金收支准确、及时、完整，从根本上防范国库资金风险。
（二）建立国库资金立体监督体系
国库社会化的服务，需要构建新型国库资金监督管理模式，实现国库资金全社会化的立体监督机制。进一步加大沟通联系力度，逐步与各级人大、政府、财政、税务、海关等外部单位建立监督管理合作机制，发挥部门联动作用，形成监督管理合力，提高监督管理实效。如在社保基金征缴方面，通过横向联网系统将有关信息分别传送有关管理机构，这样实现国库、地税、社保机构三方对账，保障了养老保险个人账户管理的真实性、准确性。在社保基金拨付上也一样，财政、国库、社保机构三方对账，确保直接到达个人账户。如在预算管理上，人大、财政、审计和国库共同监督，财政部门负责编制预算和执行预算，人大负责对预算进行事前审查和批准，央行国库进行预算执行过程的审核监督，国家审计部门对预算执行情况进行事后监督。这样与各部门和征收管理结合、与资金支付管理结合形成监督点，人大、财政、审计再加上人民银行内部监督管理部门的监督形成面，构建了国库资金立体监督体系。并且充分利用横向联网系统，将监督结果信息及时反馈到有关部门，当出现不一致的情况时，各部门负责人按照职责进行检查核对，并进行跟踪监督，把一切风险及时排除和控制，确保国库资金风险防范落到实处。
（三）完善有关法律制度
尽快制定出台《国库法》，进一步明确国库的法律地位，为国库社会化服务职能履行提供法律保障，把人民银行、财政、税务、代理银行等征收机关在预算执行过程中所负的责任以法律形式确定下来，消除由于法律的不对等性带来的隐患。年初全国人大征咨《预算法》意见中将人民银行的“经理国库”职能修改为“代理国库”，这虽然是一字之差，但是完全改变了人民银行国库的地位，“代理”就存在有一天不要你“代理”的可能。
建立国库相关法律法规，应致力于强化国库的经理责任框架，研究构建科学合理、职责明确的完整国库体系，明确央行履行收支核算、事中监控、统计报告、市场操作等国库职能，致力于增强国库的监督和公共财政的透明度，致力于提高预算执行的质量并激励公众参与到国库和公共财政管理事务中，实现整个国库资金收支运作过程的公平、高效和透明。
按照国库服务社会化的各种业务流程，进一步强化国库内控制度体系建设，对原有制度中一些与现实业务不配套、不衔接以及滞后的规定予以修订、补充和完善，研究制定国库核算电子化、网络化方面的规定，形成一套较为完善，能够涵盖国库业务各个方面的规章制度，消除制度约束死角，使国库业务的每一个环节都能够有章可循。
（四）进一步完善的国库信息体系，发挥国库在政府收支信息方面的参谋作用和社会化信息服务作用
一方面，要充分利用国库管理信息系统（TMIS）对国库业务信息进行归类、整理和存储，满足国库自身对相关信息的监督、分析和预测需求；另一方面，按照不同的权限，向政府及其职能部门和社会公众提供信息咨询服务，提高公共支出信息透明度，发挥公众的监督作用，促进公共财政建设。通过央行国库定期公开发布政府收支执行报告，强化广大纳税人监督税款使用的责任、意识和权力保护，促进预算的约束力。随着中国经济的不断发展，国家财政盈余将越来越多，加强现金管理、提高政府资金使用效率是摆在人民银行和财政部面前的一个紧迫课题。为此，要稳妥有序地开展国库现金管理，完善国库现金管理与货币政策和财政政策有效协调的运行机制。具体措施包括:一是加强国库库存和现金流的预测分析，建立国库库存和现金流的日常预测模型和滚动预测机制，逐步提高预测水平；二是探讨、丰富国库现金管理操作品种，完善操作方式，分散国库现金管理风险；三是健全中央银行和财政部门的配合机制，明确各部门的职责分工，并在中央和地方两个层面开展国库现金管理。
国库服务社会化最终目的就是充分发挥国库在国家预算执行和社会公共资金收支运行中的执行、促进、监督和反映作用，努力提高为各级政府及各职能部门和社会公众的服务能力和水平，依法履行中央银行经理国库的职能，为财政政策、货币政策的顺利实施和经济社会发展提供优质高效的服务，着力构建一个管理科学、安全高效、监管有力、服务国家、惠及民生，与经济社会发展相适应的科学化、现代化国库。
参考文献：
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（2）阙传宝陈颖金为华.“信息化系统对当前国库制度的影响”，《合作经济与科学》，2009年，第11期，P52-55
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（5）黄守成 “制约国库业务发展的瓶颈与突破” ，《金融经济》，2008年，2月下半月，P6-9
课题组长：蒋国政
成员：罗新国黄守成（执笔）