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近年来，随着北仑区域经济社会快速发展，大量流动人口持续涌入北仑，北仑区成为全市第一个流动人口超过户籍人口的区域，流动人口和户籍人口比例高达1.54∶1。2014年9月，北仑区经省政府批准成为宁波市唯一一个在全域范围内开展居住证制度改革试点的县（市）区。改革至今，北仑区在进一步调控流动人口规模、优化流动人口结构、保障流动人口合法权益方面已经取得了显著成效，为区域经济社会发展增添了新动力。
从“条件式”向“积分式”转变，探索服务管理新模式
过去流动人口服务管理只有符合相应条件，才能领取相关证件和享受相应公共服务，定性多，定量少，很容易造成一个条件不符合全部服务不能享受的情况。北仑区2013年探索推进流动人口积分制管理，2014年探索推进居住证制度改革试点，从“条件式服务管理”向“积分式服务管理”转变。
一是合理划定流动人口积分管理范围。根据省市要求和区内实际，制定出台了《北仑区流动人口积分管理规定》。《规定》明确，户籍不在北仑区，已办理《浙江省临时居住证》，在北仑区连续工作1年以上（含1年），符合北仑区计生政策，有相对固定住所并与用人单位建立劳动关系的人员和工商户，由其本人申请，经区相关职能部门核实，并经区流动人口服务管理办公室核准，纳入北仑区流动人口积分制管理范围。
二是科学设置流动人口积分标准。通过设置积分标准，将流动人口个人情况和实际贡献转化为相应分值，对区域内符合积分条件的流动人口实施积分制管理，有序发放居住证。流动人口积分制管理的积分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分。基础分指标包括基本分、个人素质、工作情况、居住情况、计划生育、计划免疫、登记管理7项内容；附加分指标包括急需人才、专利创新、表彰奖励、慈善公益、投资纳税、参政议政6项内容；扣减分指标包括从事被淘汰行业、个人信用不良记录、违法犯罪、违规经营和违章搭建5项内容。
三是建立健全以居住证制度为基础的公共服务供给制度。按照激励引导、总量调控、统筹兼顾、分类管理的原则，流动人口可根据积分情况享受相应的公共服务供给。纳入北仑区积分范围，积分累计达到一定分值的流动人口，可申请承租政府所有的（或可由政府支配的）公租房排名；在法定工作年龄内可申请积分入户排名；其子女可在其产权房屋所在地或工作地申请入读义务段学校等。
从“单一式”向“联合式”转变，形成服务管理新合力
在探索居住证制度改革试点、强化流动人口管理服务工作中，北仑区整合部门合力，创新手段方式，开展联合整治行动，改善提升流动人口服务管理的大环境。
一是加强出租房屋管理。流动人口的主要落脚点在出租房，管好了出租房，就抓住了流动人口管理的“牛鼻子”。结合北仑实际，出台《北仑区居住房屋租赁管理暂行办法》。《办法》规定，居住人员人均居室使用面积不得低于6平方米，每个居室实际居住人数不得超过6人，车库、车棚、地下室以及列入“三改一拆”范围的建筑和改变厂房性质出租的房屋一律不予登记备案；把出租房屋是否登记备案作为认定合法稳定住所的必要条件，租住无登记备案证明房屋的流动人口不得申请《浙江省临时居住证》或《浙江省居住证》。《办法》实施以来，全区已发放出租房登记备案证明10万余本，出租房屋备案登记率达41%以上，从源头上进一步抑制了“群租群居”、违法出租现象。
二是统筹部门合力。成立了由区长任组长的北仑区居住证制度改革试点工作领导小组，办公室设在区流动人口服务管理办公室。明确相关成员单位职责，定期开展“群租群居”“无证经营”“非法行医”“非法出租”等联合整治行动。2013年以来，累计拆除违法建筑322万平方米，查处“群租群居”案件300余件，处罚无证流动人口2144人，疏导流动人口约5.11万人。
三是加大信息化服务力度。按照省市提出的流动人口信息“三统一、一共享”的工作目标，在市公安局的帮助下，我区依托市人口基础数据库，整合公安、人力社保、住建、人口计生等信息资源，分别创建了“流动人口积分管理信息系统”和“出租房屋备案登记信息系统”。试点开展以来，全区共新发放《浙江省临时居住证》140649个，《浙江省居住证》527个，简化了办事程序，方便了流动人口办事。
从“经验式”向“制度式”转变，完善服务管理新制度
北仑区委、区政府历来高度重视流动人口管理服务工作，特别是2014年9月省政府批准在北仑区开展居住证制度改革试点以来，更是从全局和战略的高度，积极顺应经济社会发展阶段新变化，在落实试点工作、加强流动人口管理服务的同时，丰富完善各项服务管理制度，从“经验式服务管理”向“制度式服务管理”转变。经区委常委会议、区政府常务会议审议通过的《北仑区优化流动人口结构的实施意见》，通过掌控流动人口底数和动态，引导调控流动人口结构，加大宣传教育力度等手段，努力实现出租房屋管理有新突破、公共服务有新要求、产业转型升级有新成效、专项整治有新进展。《北仑区居住房屋租赁管理暂行办法》，明确了出租人和承租人的义务、法律责任，出租房的安全标准和登记备案，相关部门的管理职责等内容。《北仑区流动人口积分管理暂行规定》和《北仑区流动人口积分管理实施细则》，明确了流动人口积分制管理范围、计分标准、享受的相应公共服务等内容。《北仑区居住证制度改革试点方案》，明确了《北仑区流动人口临时登记卡》《浙江省临时居住证》《浙江省居住证》等证件申领、签注条件和积分管理、待遇享受等内容。
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2015年3月5日，十二届全国人大四次会议开幕，李克强总理在政府工作报告中提出，将深入推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化。居住证具有很高的含金量，要加快覆盖未落户人口，使他们享居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。
国家行政学院副教授胡薇认为，为使居住证制度真正成为改革良策，政府和社会还应积极努力、统筹兼顾，着力推进以下几方面的工作。
以梯度赋权为路径渐次提高居住证的含金量。首先，提高居住证的福利起点，与居住证挂钩的各项公共服务和生活便利的含金量还有很大的提升空间，如异地高考、住房保障、社会救助和社会福利等项目亟须在下一步改革中落实。其次，提升居住证的权利层次。未来居住证的权利内容应进一步包含选举权、听证权等权利。再次，剥离居住证的一些非公平性因素。现阶段的居住证制度依然带有一定的身份差异和不平等，这些因素随着改革的深入推进应逐渐被剥离。如“义务教育”一项，应逐步与居住证脱钩，接受义务教育是孩子的基本权利，它不应与其父母的居住年限和缴纳社保等条件挂钩。
以多元协商为路径不断增强改革的政策平稳性。类似“落户条件”这样的政策产出，应该是一个多元协商的过程，需要也应该吸纳各利益相关群体的建议，这符合现代国家治理的理念，也有利于增强政策的平稳性。目前来看，各地多采取积分落户政策，但积分原则却由政府单方面确定，已引起一些质疑。首先，积分是否符合公平原则。户籍改革的目的是剥离与“ 先赋身份”相关的福利，实现起点公平，但多数积分政策却将“教育水平”“职业”等作为重要的加分项，可能会引起争议。其次，积分是否符合市场规律。有选择性地确定积分项，是地方政府规划城市发展的重要手段，但这一规划应该是基于对人口结构、就业结构和产业结构等各种复杂因素的综合考虑，符合市场的发展规律，有利于城市经济生活的良性运转。在这一过程中，仅靠政府主导显然是不够的。第三，积分是否符合城市生活的实际要求。城市是一个运转复杂的生态系统，高中低人才和各类职业都需要，当城市需要低技术水平人才时，却不给予其城市发展的权利显然是不合理的。
以事权财权改革为路径不断完善央地协同的治理机制。居住证改革之后，地方政府公共服务的供给能力和城市管理能力将会受到严峻的挑战，一些重要的公共服务项目，如教育、医疗、社会保障等服务项目越来越具有跨地域性，要求有更高的统筹能力和统筹层次，而这些仅靠地方是无法解决的。可以预见的是，随着居住证制度的逐步落地，地方政府的财政压力将会剧增，地方与地方之间的责任平衡、地方与中央的责任共担将会成为下一步改革的重点。
（本刊编辑部整理）
责任编辑：林依臻颖
从“条件式”向“积分式”转变，探索服务管理新模式
过去流动人口服务管理只有符合相应条件，才能领取相关证件和享受相应公共服务，定性多，定量少，很容易造成一个条件不符合全部服务不能享受的情况。北仑区2013年探索推进流动人口积分制管理，2014年探索推进居住证制度改革试点，从“条件式服务管理”向“积分式服务管理”转变。
一是合理划定流动人口积分管理范围。根据省市要求和区内实际，制定出台了《北仑区流动人口积分管理规定》。《规定》明确，户籍不在北仑区，已办理《浙江省临时居住证》，在北仑区连续工作1年以上（含1年），符合北仑区计生政策，有相对固定住所并与用人单位建立劳动关系的人员和工商户，由其本人申请，经区相关职能部门核实，并经区流动人口服务管理办公室核准，纳入北仑区流动人口积分制管理范围。
二是科学设置流动人口积分标准。通过设置积分标准，将流动人口个人情况和实际贡献转化为相应分值，对区域内符合积分条件的流动人口实施积分制管理，有序发放居住证。流动人口积分制管理的积分标准由三部分组成，即基础分、附加分和扣减分。基础分指标包括基本分、个人素质、工作情况、居住情况、计划生育、计划免疫、登记管理7项内容；附加分指标包括急需人才、专利创新、表彰奖励、慈善公益、投资纳税、参政议政6项内容；扣减分指标包括从事被淘汰行业、个人信用不良记录、违法犯罪、违规经营和违章搭建5项内容。
三是建立健全以居住证制度为基础的公共服务供给制度。按照激励引导、总量调控、统筹兼顾、分类管理的原则，流动人口可根据积分情况享受相应的公共服务供给。纳入北仑区积分范围，积分累计达到一定分值的流动人口，可申请承租政府所有的（或可由政府支配的）公租房排名；在法定工作年龄内可申请积分入户排名；其子女可在其产权房屋所在地或工作地申请入读义务段学校等。
从“单一式”向“联合式”转变，形成服务管理新合力
在探索居住证制度改革试点、强化流动人口管理服务工作中，北仑区整合部门合力，创新手段方式，开展联合整治行动，改善提升流动人口服务管理的大环境。
一是加强出租房屋管理。流动人口的主要落脚点在出租房，管好了出租房，就抓住了流动人口管理的“牛鼻子”。结合北仑实际，出台《北仑区居住房屋租赁管理暂行办法》。《办法》规定，居住人员人均居室使用面积不得低于6平方米，每个居室实际居住人数不得超过6人，车库、车棚、地下室以及列入“三改一拆”范围的建筑和改变厂房性质出租的房屋一律不予登记备案；把出租房屋是否登记备案作为认定合法稳定住所的必要条件，租住无登记备案证明房屋的流动人口不得申请《浙江省临时居住证》或《浙江省居住证》。《办法》实施以来，全区已发放出租房登记备案证明10万余本，出租房屋备案登记率达41%以上，从源头上进一步抑制了“群租群居”、违法出租现象。
二是统筹部门合力。成立了由区长任组长的北仑区居住证制度改革试点工作领导小组，办公室设在区流动人口服务管理办公室。明确相关成员单位职责，定期开展“群租群居”“无证经营”“非法行医”“非法出租”等联合整治行动。2013年以来，累计拆除违法建筑322万平方米，查处“群租群居”案件300余件，处罚无证流动人口2144人，疏导流动人口约5.11万人。
三是加大信息化服务力度。按照省市提出的流动人口信息“三统一、一共享”的工作目标，在市公安局的帮助下，我区依托市人口基础数据库，整合公安、人力社保、住建、人口计生等信息资源，分别创建了“流动人口积分管理信息系统”和“出租房屋备案登记信息系统”。试点开展以来，全区共新发放《浙江省临时居住证》140649个，《浙江省居住证》527个，简化了办事程序，方便了流动人口办事。
从“经验式”向“制度式”转变，完善服务管理新制度
北仑区委、区政府历来高度重视流动人口管理服务工作，特别是2014年9月省政府批准在北仑区开展居住证制度改革试点以来，更是从全局和战略的高度，积极顺应经济社会发展阶段新变化，在落实试点工作、加强流动人口管理服务的同时，丰富完善各项服务管理制度，从“经验式服务管理”向“制度式服务管理”转变。经区委常委会议、区政府常务会议审议通过的《北仑区优化流动人口结构的实施意见》，通过掌控流动人口底数和动态，引导调控流动人口结构，加大宣传教育力度等手段，努力实现出租房屋管理有新突破、公共服务有新要求、产业转型升级有新成效、专项整治有新进展。《北仑区居住房屋租赁管理暂行办法》，明确了出租人和承租人的义务、法律责任，出租房的安全标准和登记备案，相关部门的管理职责等内容。《北仑区流动人口积分管理暂行规定》和《北仑区流动人口积分管理实施细则》，明确了流动人口积分制管理范围、计分标准、享受的相应公共服务等内容。《北仑区居住证制度改革试点方案》，明确了《北仑区流动人口临时登记卡》《浙江省临时居住证》《浙江省居住证》等证件申领、签注条件和积分管理、待遇享受等内容。
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2015年3月5日，十二届全国人大四次会议开幕，李克强总理在政府工作报告中提出，将深入推进新型城镇化，加快农业转移人口市民化。居住证具有很高的含金量，要加快覆盖未落户人口，使他们享居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。
国家行政学院副教授胡薇认为，为使居住证制度真正成为改革良策，政府和社会还应积极努力、统筹兼顾，着力推进以下几方面的工作。
以梯度赋权为路径渐次提高居住证的含金量。首先，提高居住证的福利起点，与居住证挂钩的各项公共服务和生活便利的含金量还有很大的提升空间，如异地高考、住房保障、社会救助和社会福利等项目亟须在下一步改革中落实。其次，提升居住证的权利层次。未来居住证的权利内容应进一步包含选举权、听证权等权利。再次，剥离居住证的一些非公平性因素。现阶段的居住证制度依然带有一定的身份差异和不平等，这些因素随着改革的深入推进应逐渐被剥离。如“义务教育”一项，应逐步与居住证脱钩，接受义务教育是孩子的基本权利，它不应与其父母的居住年限和缴纳社保等条件挂钩。
以多元协商为路径不断增强改革的政策平稳性。类似“落户条件”这样的政策产出，应该是一个多元协商的过程，需要也应该吸纳各利益相关群体的建议，这符合现代国家治理的理念，也有利于增强政策的平稳性。目前来看，各地多采取积分落户政策，但积分原则却由政府单方面确定，已引起一些质疑。首先，积分是否符合公平原则。户籍改革的目的是剥离与“ 先赋身份”相关的福利，实现起点公平，但多数积分政策却将“教育水平”“职业”等作为重要的加分项，可能会引起争议。其次，积分是否符合市场规律。有选择性地确定积分项，是地方政府规划城市发展的重要手段，但这一规划应该是基于对人口结构、就业结构和产业结构等各种复杂因素的综合考虑，符合市场的发展规律，有利于城市经济生活的良性运转。在这一过程中，仅靠政府主导显然是不够的。第三，积分是否符合城市生活的实际要求。城市是一个运转复杂的生态系统，高中低人才和各类职业都需要，当城市需要低技术水平人才时，却不给予其城市发展的权利显然是不合理的。
以事权财权改革为路径不断完善央地协同的治理机制。居住证改革之后，地方政府公共服务的供给能力和城市管理能力将会受到严峻的挑战，一些重要的公共服务项目，如教育、医疗、社会保障等服务项目越来越具有跨地域性，要求有更高的统筹能力和统筹层次，而这些仅靠地方是无法解决的。可以预见的是，随着居住证制度的逐步落地，地方政府的财政压力将会剧增，地方与地方之间的责任平衡、地方与中央的责任共担将会成为下一步改革的重点。
（本刊编辑部整理）
责任编辑：林依臻颖