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[摘要]地区经济的发展需要中央政府与地方政府的共同努力，然而，如何合理有效地确定中央与地方政府各自的责任和义务，如何通过制度设计保障中央与地方政府履行各自的职能，是关系到一个国家地区经济协调发展的重要因素，也是需要认真加以解决的一个重要问题。波兰、德国、意大利从各自的国情出发形成了各不相同的做法，其经验对我国区域政策的完善提供了有益的启示。
[关键词]区域发展 中央与地方关系
[中图分类号)F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2005)06-0075-03
[作者简介]申兵(1966－)，女，河北保定人，国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所科研处长、副研究员。研究方向：区域经济、城市经济。
在各国的区域发展过程中，如何明确中央与地方政府的职能和各自的权利、责任和义务，做到既能调动各地区发展经济的主动性和积极性，又能发挥中央的宏观调控作用，是保证区域政策的有效实施，促进地区协调发展的重要方面。波兰、德国、意大利三国在这方面的实践各有特色，也提供了值得借鉴的经验。
1．发兰：建立国家区域发展战略——发展援助执行计划——中央地方合同这样的制度体系，明确界定中央和地方的责权
波兰是一个区域发展不平衡的国家。东部地区发展相对滞后，最落后地区的人均GDP仅相当于波兰平均水平的57％；西部地区发展较好，最为发达的华沙市人均GDP则为全国平均水平的近300％。人均GDP的最高地区与最低地区之比为5：1(2001年数据)。随着经济制度的转轨，同时也为配合欧盟区域政策的实施，波兰的区域政策近年来有了相应的调整。在地区发展方面，强化分权和增加地方政府责任就是重要措施之一。
波兰传统的区域政策中，包括省在内的地方政府在本地区的发展方面基本上服从于高度集权的中央政府安排，与此同时，中央各部门间在政策安排上也缺乏协调。1989年，以地方政府自我管理为核心的地方自治机制开始引入波兰。1999年后，省、乡、镇都成为地方自治机构。之前高度集中于中央的一些职责开始下放地方，如由各地区负责制订区域发展战略及执行地区发展政策等。
中央政府通过“国家区域发展战略”指导地区发展。区域发展战略中明确了波兰区域政策的基本目标、基本原则及重点任务。其基本目标是提高各地区的竞争能力，实现地区间发展机会的均等和提高居民的基本生活水平。在基本原则中则明确提出区域政策的实施应充分考虑各区域的潜在优势，重点支持影响广泛和具有长期效益的项目。区域政策的重点任务则包括：重大基础设施的现代化；地方经济结构的调整和地方发展的多元化；人力资源开发；促进边缘化地区的发展以及促进地区问合作五个方面。
国家区域发展战略分为长期和中期战略，前者是基于国家长期发展战略所制订的，为6年期的发展战略；后者是在地区长期发展战略，并通过与省发展战略和省级空间布局协调的基础上产生的，为3年期的发展战略。
省级政府根据中期发展战略制订地区发展规划，并据此规划与中央政府设立的部长委员会签订“中央一地区合同”——即中央政府与省政府关于支持地区发展的协议。此协议明确了地方政府为执行发展战略和规划所需完成的任务和中央的财政支持力度。地区合同确定了省级政府动员各方面资金用于重大建设项目的设想和要求、省级政府的自备资金数目、国家预算内拨付金额、国家预算外资金、其它财政基金的支持力度以及需要进行的重大建设项目。考虑到地方政府的财政承受能力，中央财政支持资金与省政府的配套资金大体为3：1。
此外，波兰制订了《国家区域发展战略法》，对中央及地方政府在制定和实施“国家区域发展战略”过程中的责任和义务进行了法律规定。
2．德国：将实施区域政策列为联邦和州的共同任务并纳入法律，以州为主体组织实施区域政策，联邦政府按照共同任务的要求提供相对应的资助
根据德国区域政策的重要法律《联邦改善区域结构共同任务法》，联邦政府要对“结构薄弱地区”(包括经济发展低于全国平均水平的地区、经济结构落后的老工业地区以及原东德地区等)提供援助，主要手段包括投资补贴、长期贷款、利息补贴和财政担保等，目的是帮助这些地区的发展，以缩小区域发展差距。
对于州而言，“共同任务”给了各州接受援助的机会，而不是特权。得到联邦政府的资助，州需要承担相应的义务，如各地区在实施“共同任务”时，必须制定“基本计划”，确定本州希望资助的重点区域和领域、计划目标、分年度资金计划、行动计划等。各州的计划需通报联邦政府和其它州，以提高计划的透明度并避免各州的计划有所矛盾。
联邦政府对于地方的资助最高不超过项目资金50％，视不同类型地区而定。根据相关法律规定及欧盟的相关标准，德国可划分为A、B、C、D、E、F六类地区，其中A、B、C、D、E为各类受援地区。A类地区为发展严重滞后地区；B、C、D地区均为结构问题地区，只是根据结构问题的不同性质，根据不同的标准(如欧盟标准)进行划分。如B类为有特殊的严重结构问题地区，C类为有结构问题地区，D为中小企业发展不足的结构问题地区等；E为援助力度较小的地区。A、B类地区集中于原东德地区，此地区50％以上属于A类地区，20％多为B类地区。德国西部地区最低类别为C类。大部分C、D、E地区为边境地区。
联邦政府的资助标准中，基础设施建设和企业投资有所不同。对基础设施建设的资助最高受援额度可以达到项目资金90％。对于企业投资的资助则在不同地区并视企业规模大小而不同。对于A类地区企业，中小企业可得到的资助最高达到项目投资额50％，大企业最高不超过35％；对于B类地区中小企业的最高资助比例为43％，大企业最高为28％；C类地区中小企业最高资助比例为28％，大企业最高为18％。对于企业而言，接受资助的条件之一是企业5年内不能迁往州外。
此外，对于地方政府为发展经济而进行的改革和创新，联邦政府也给予支持。比如，随着德国各地方经济的发展，相邻地区的联合发展成为一种新的趋势。为了联合吸引发展资金，德国一些原有的地方招商局开始向地区性招商局演变，目前已形成46个“区域性经济促进局”，并由此产生了“区域经理”，负责跨地区招商引资和相关协调活动。此经理的工作如果能够得到认可的话，联邦和州政府可各自为其提供年资助额10万欧元的支持。
3．意大利：调整“由上至下”的南方地区开发政策，更加注重强调南方地区政府的发展责任与积极性
从1950年代开始，意大利中央政府对南方地区的开发进行了大规模的支持。1980年代中期后，由中央直接组织干预为主导逐步转变为以大区独立负责为主导。这从南方开发基金的发展历史上可窥一斑。
南方开发基金产生于1950年意大利政府开始实施 南方开发计划之时，是意大利政府组织南方地区开发的重要政策工具。这一基金的特点之一就是不需要每年向中央预算申请，不受年度拨款的限制，而是在一定的计划期内每年由中央财政拨付，如按最初的10年开发计划(1950～1960年)，每年由中央财政固定拨付1000亿里拉，10年间共计1万亿里拉，之后每年拨付的数额不再固定，到1975年共计支出约17．7万亿里拉(1975年不变价)，年均达到7000多亿里拉。1976～1984年间为30万亿里拉，年均3000多亿里拉。
基金支持发展的重点随着发展阶段的不同而有所调整，在南方开发的最初阶段(1950～1957年)，77％的基金用于农业(包括土地改革、农业设施等)，18％用于供排水、道路等基础设施建设。在1965～1975年则有近50％用于支持工业发展。1970年代中期至1980年代中期则主要用于支持中小企业发展。
到1984年，随着意大利南方开发机构的撤消，南方开发基金也最终结束。意大利南方开发政策的调整及南方基金结束主要是基于以下背景：
一是意大利中央集权的经济体制开始改革，管理权限逐步下放地方。1975年开始，意大利20个大区政府的职权得以加强。随着各大区开始制订本地区的发展计划和管理本地区的发展，过去由中央统一制订南方开发计划的做法也相应停止。缺乏统一计划支撑的南方基金独立性不复存在，且其支出方向需要听取大区政府的意见。由此形成的分散支配和使用的格局降低了基金的使用效率，基金继续存在的必要性已不大。实际上，进入1990年代后，意大利中央政府职能的改革步伐加快，包括手工业、工业、对外贸易、博览会和开发市场、旅游、企业国际化等主要管理职能均由中央政府下放到了大区政府和地区机构。中央对地方经济由直接控制转向强调地方自力更生和自主发展的趋势更加明显。
二是以自上至下、中央集权为特点的传统区域开发政策显示出诸多不足，难以为继。虽然以罗马为中心的开发政策在促进南方地区发展方面发挥了重要作用，但这种任由中央政府进行统一决策的做法忽视了地方政府在提供公共服务方面的责任和动力，既增加了决策的不科学性，也影响了地方积极性的发挥。1980年代后期和1990年代初期，随着地方政府职能的加强，南方国有企业私有化进程的加快，意大利自上而下的南方开发政策宣告结束，作为政策工具的南方基金也由此结束。
三是在中央政府开发政策的支持下，尽管与北方地区相比仍较为落后，但南方地区的贫困面貌已有了很大程度的改善，人均GDP相对于中部一北部地区的水平由1951年的49．8％上升为1981年的58％，居民生产水平明显提高。基础设施水平显著改善，社会事业持续发展，如南方的路网水平在1980年代初已接近北方水平，南方地区每万人病床数相当于中部一北部地区的比例由1961年的57.4％上升为1975年的67．2％。南方地区基本具备了自我发展的基础，加之自我发展责任的提高，以中央政府大规模直接干预为前提的开发基金已没有存在的必要了。
4．若干启示
第一，以有效的形式明确和约束中央和地方政府各自责任和义务。促进各地区经济发展是中央政府对全国经济进行调控的重要内容，但地区经济的发展还需要调动和发挥地区政府的积极性，因此需要明确中央政府和地方政府在促进地区经济发展这一共同任务中的各自责任，实行共同开发。与此同时，这种责任的划分不能停留于一般的呼吁和号召，而需要以行之有效的方式加以明确和保障。德国以《共同任务法》的形式确定中央与地方政府各自所承担任务的做法，波兰通过地区合同使得中央与地方政府的责任明晰化、规范化的做法，都是可资借鉴的经验。
第二，进行科学的区域划分，针对不同类型区域确定中央与地方政府所应承担的责任。发展程度不同的地区，在发展能力上有所不同，所承担的地区经济发展责任也有所区别，中央对不同地区支持的力度及重点也应各有侧重。或者说，只有科学划分出区域类型，才能提高中央政府支持的针对性和有效性。从这个意义上讲，依据相关标准对区域进行科学划分对于明确中央和地方责任十分重要。德国将受援地区依据不同问题划分为五种类型，并依此得到联邦政府不同程度、不同领域支持的做法，对我国这样国土辽阔、地区差异明显的大国就具有很大的参考价值。
第三，依据经济发展阶段，调整区域政策的实施力度及方式。区域政策的实施需要根据不同的发展阶段进行适时调整。在受援地区较为贫困、发展基础和发展能力均十分落后的情况下，中央政府制订相应开发援助规划并据此在一定时期内建立稳定的开发资金渠道，集中资助农业、基础设施建设、工业化推进等领域，对于尽快改善这些地区的发展条件是必要的。但随着这类地区发展基础的形成，这种援助方式需要逐步向激励地方政府自主发展、增加地方自我发展责任转变。意大利南部地区开发政策的调整，开发基金的建立、发展及历史使命的结束就说明了这一点。
第四，加强法制建设，为区域发展提供法律保障。对于地区发展中中央及地方政府各自所承担的责任与义务还需要相关法律给予约束。需要从法律上明确各级政府在区域发展方面的责任义务、资金划拨及相应的监督管理程序，为各级政府制定和履行地区发展战略提供法律保障。德国以《联邦改善区域结构共同任务法》约束联邦和州在地区发展上的各自任务，波兰以“国家区域发展战略法”保障区域发展战略有效实施的经验不乏启迪意义。
第五，区域规划的编制和组织实施需要利益相关的各方共同参与。科学编制和组织实施区域规划是加强和改善宏观调控的重要手段和有效形式。为了提高区域规划的科学性和有效性，需要根据不同类型、不同层次的区域，通过中央政府指导、组织、委托，由各利益主体参与编制和实施区域规划。波兰、德国制定和实施区域规划的做法值得借鉴。
需要指出的是，加强地方政府责任，使地方成为区域政策执行主体是与地方政府具有相应的管理和发展能力直接相联的。不同发展能力的地区在“分权”背景下的“自主发展”有可能加剧地区分化和发展不平衡问题，因此，加强地方政府管理能力建设需要中央与地方政府共同努力。
(收稿日期：2005-07-26 责任编：垠 喜)
[关键词]区域发展 中央与地方关系
[中图分类号)F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623(2005)06-0075-03
[作者简介]申兵(1966－)，女，河北保定人，国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所科研处长、副研究员。研究方向：区域经济、城市经济。
在各国的区域发展过程中，如何明确中央与地方政府的职能和各自的权利、责任和义务，做到既能调动各地区发展经济的主动性和积极性，又能发挥中央的宏观调控作用，是保证区域政策的有效实施，促进地区协调发展的重要方面。波兰、德国、意大利三国在这方面的实践各有特色，也提供了值得借鉴的经验。
1．发兰：建立国家区域发展战略——发展援助执行计划——中央地方合同这样的制度体系，明确界定中央和地方的责权
波兰是一个区域发展不平衡的国家。东部地区发展相对滞后，最落后地区的人均GDP仅相当于波兰平均水平的57％；西部地区发展较好，最为发达的华沙市人均GDP则为全国平均水平的近300％。人均GDP的最高地区与最低地区之比为5：1(2001年数据)。随着经济制度的转轨，同时也为配合欧盟区域政策的实施，波兰的区域政策近年来有了相应的调整。在地区发展方面，强化分权和增加地方政府责任就是重要措施之一。
波兰传统的区域政策中，包括省在内的地方政府在本地区的发展方面基本上服从于高度集权的中央政府安排，与此同时，中央各部门间在政策安排上也缺乏协调。1989年，以地方政府自我管理为核心的地方自治机制开始引入波兰。1999年后，省、乡、镇都成为地方自治机构。之前高度集中于中央的一些职责开始下放地方，如由各地区负责制订区域发展战略及执行地区发展政策等。
中央政府通过“国家区域发展战略”指导地区发展。区域发展战略中明确了波兰区域政策的基本目标、基本原则及重点任务。其基本目标是提高各地区的竞争能力，实现地区间发展机会的均等和提高居民的基本生活水平。在基本原则中则明确提出区域政策的实施应充分考虑各区域的潜在优势，重点支持影响广泛和具有长期效益的项目。区域政策的重点任务则包括：重大基础设施的现代化；地方经济结构的调整和地方发展的多元化；人力资源开发；促进边缘化地区的发展以及促进地区问合作五个方面。
国家区域发展战略分为长期和中期战略，前者是基于国家长期发展战略所制订的，为6年期的发展战略；后者是在地区长期发展战略，并通过与省发展战略和省级空间布局协调的基础上产生的，为3年期的发展战略。
省级政府根据中期发展战略制订地区发展规划，并据此规划与中央政府设立的部长委员会签订“中央一地区合同”——即中央政府与省政府关于支持地区发展的协议。此协议明确了地方政府为执行发展战略和规划所需完成的任务和中央的财政支持力度。地区合同确定了省级政府动员各方面资金用于重大建设项目的设想和要求、省级政府的自备资金数目、国家预算内拨付金额、国家预算外资金、其它财政基金的支持力度以及需要进行的重大建设项目。考虑到地方政府的财政承受能力，中央财政支持资金与省政府的配套资金大体为3：1。
此外，波兰制订了《国家区域发展战略法》，对中央及地方政府在制定和实施“国家区域发展战略”过程中的责任和义务进行了法律规定。
2．德国：将实施区域政策列为联邦和州的共同任务并纳入法律，以州为主体组织实施区域政策，联邦政府按照共同任务的要求提供相对应的资助
根据德国区域政策的重要法律《联邦改善区域结构共同任务法》，联邦政府要对“结构薄弱地区”(包括经济发展低于全国平均水平的地区、经济结构落后的老工业地区以及原东德地区等)提供援助，主要手段包括投资补贴、长期贷款、利息补贴和财政担保等，目的是帮助这些地区的发展，以缩小区域发展差距。
对于州而言，“共同任务”给了各州接受援助的机会，而不是特权。得到联邦政府的资助，州需要承担相应的义务，如各地区在实施“共同任务”时，必须制定“基本计划”，确定本州希望资助的重点区域和领域、计划目标、分年度资金计划、行动计划等。各州的计划需通报联邦政府和其它州，以提高计划的透明度并避免各州的计划有所矛盾。
联邦政府对于地方的资助最高不超过项目资金50％，视不同类型地区而定。根据相关法律规定及欧盟的相关标准，德国可划分为A、B、C、D、E、F六类地区，其中A、B、C、D、E为各类受援地区。A类地区为发展严重滞后地区；B、C、D地区均为结构问题地区，只是根据结构问题的不同性质，根据不同的标准(如欧盟标准)进行划分。如B类为有特殊的严重结构问题地区，C类为有结构问题地区，D为中小企业发展不足的结构问题地区等；E为援助力度较小的地区。A、B类地区集中于原东德地区，此地区50％以上属于A类地区，20％多为B类地区。德国西部地区最低类别为C类。大部分C、D、E地区为边境地区。
联邦政府的资助标准中，基础设施建设和企业投资有所不同。对基础设施建设的资助最高受援额度可以达到项目资金90％。对于企业投资的资助则在不同地区并视企业规模大小而不同。对于A类地区企业，中小企业可得到的资助最高达到项目投资额50％，大企业最高不超过35％；对于B类地区中小企业的最高资助比例为43％，大企业最高为28％；C类地区中小企业最高资助比例为28％，大企业最高为18％。对于企业而言，接受资助的条件之一是企业5年内不能迁往州外。
此外，对于地方政府为发展经济而进行的改革和创新，联邦政府也给予支持。比如，随着德国各地方经济的发展，相邻地区的联合发展成为一种新的趋势。为了联合吸引发展资金，德国一些原有的地方招商局开始向地区性招商局演变，目前已形成46个“区域性经济促进局”，并由此产生了“区域经理”，负责跨地区招商引资和相关协调活动。此经理的工作如果能够得到认可的话，联邦和州政府可各自为其提供年资助额10万欧元的支持。
3．意大利：调整“由上至下”的南方地区开发政策，更加注重强调南方地区政府的发展责任与积极性
从1950年代开始，意大利中央政府对南方地区的开发进行了大规模的支持。1980年代中期后，由中央直接组织干预为主导逐步转变为以大区独立负责为主导。这从南方开发基金的发展历史上可窥一斑。
南方开发基金产生于1950年意大利政府开始实施 南方开发计划之时，是意大利政府组织南方地区开发的重要政策工具。这一基金的特点之一就是不需要每年向中央预算申请，不受年度拨款的限制，而是在一定的计划期内每年由中央财政拨付，如按最初的10年开发计划(1950～1960年)，每年由中央财政固定拨付1000亿里拉，10年间共计1万亿里拉，之后每年拨付的数额不再固定，到1975年共计支出约17．7万亿里拉(1975年不变价)，年均达到7000多亿里拉。1976～1984年间为30万亿里拉，年均3000多亿里拉。
基金支持发展的重点随着发展阶段的不同而有所调整，在南方开发的最初阶段(1950～1957年)，77％的基金用于农业(包括土地改革、农业设施等)，18％用于供排水、道路等基础设施建设。在1965～1975年则有近50％用于支持工业发展。1970年代中期至1980年代中期则主要用于支持中小企业发展。
到1984年，随着意大利南方开发机构的撤消，南方开发基金也最终结束。意大利南方开发政策的调整及南方基金结束主要是基于以下背景：
一是意大利中央集权的经济体制开始改革，管理权限逐步下放地方。1975年开始，意大利20个大区政府的职权得以加强。随着各大区开始制订本地区的发展计划和管理本地区的发展，过去由中央统一制订南方开发计划的做法也相应停止。缺乏统一计划支撑的南方基金独立性不复存在，且其支出方向需要听取大区政府的意见。由此形成的分散支配和使用的格局降低了基金的使用效率，基金继续存在的必要性已不大。实际上，进入1990年代后，意大利中央政府职能的改革步伐加快，包括手工业、工业、对外贸易、博览会和开发市场、旅游、企业国际化等主要管理职能均由中央政府下放到了大区政府和地区机构。中央对地方经济由直接控制转向强调地方自力更生和自主发展的趋势更加明显。
二是以自上至下、中央集权为特点的传统区域开发政策显示出诸多不足，难以为继。虽然以罗马为中心的开发政策在促进南方地区发展方面发挥了重要作用，但这种任由中央政府进行统一决策的做法忽视了地方政府在提供公共服务方面的责任和动力，既增加了决策的不科学性，也影响了地方积极性的发挥。1980年代后期和1990年代初期，随着地方政府职能的加强，南方国有企业私有化进程的加快，意大利自上而下的南方开发政策宣告结束，作为政策工具的南方基金也由此结束。
三是在中央政府开发政策的支持下，尽管与北方地区相比仍较为落后，但南方地区的贫困面貌已有了很大程度的改善，人均GDP相对于中部一北部地区的水平由1951年的49．8％上升为1981年的58％，居民生产水平明显提高。基础设施水平显著改善，社会事业持续发展，如南方的路网水平在1980年代初已接近北方水平，南方地区每万人病床数相当于中部一北部地区的比例由1961年的57.4％上升为1975年的67．2％。南方地区基本具备了自我发展的基础，加之自我发展责任的提高，以中央政府大规模直接干预为前提的开发基金已没有存在的必要了。
4．若干启示
第一，以有效的形式明确和约束中央和地方政府各自责任和义务。促进各地区经济发展是中央政府对全国经济进行调控的重要内容，但地区经济的发展还需要调动和发挥地区政府的积极性，因此需要明确中央政府和地方政府在促进地区经济发展这一共同任务中的各自责任，实行共同开发。与此同时，这种责任的划分不能停留于一般的呼吁和号召，而需要以行之有效的方式加以明确和保障。德国以《共同任务法》的形式确定中央与地方政府各自所承担任务的做法，波兰通过地区合同使得中央与地方政府的责任明晰化、规范化的做法，都是可资借鉴的经验。
第二，进行科学的区域划分，针对不同类型区域确定中央与地方政府所应承担的责任。发展程度不同的地区，在发展能力上有所不同，所承担的地区经济发展责任也有所区别，中央对不同地区支持的力度及重点也应各有侧重。或者说，只有科学划分出区域类型，才能提高中央政府支持的针对性和有效性。从这个意义上讲，依据相关标准对区域进行科学划分对于明确中央和地方责任十分重要。德国将受援地区依据不同问题划分为五种类型，并依此得到联邦政府不同程度、不同领域支持的做法，对我国这样国土辽阔、地区差异明显的大国就具有很大的参考价值。
第三，依据经济发展阶段，调整区域政策的实施力度及方式。区域政策的实施需要根据不同的发展阶段进行适时调整。在受援地区较为贫困、发展基础和发展能力均十分落后的情况下，中央政府制订相应开发援助规划并据此在一定时期内建立稳定的开发资金渠道，集中资助农业、基础设施建设、工业化推进等领域，对于尽快改善这些地区的发展条件是必要的。但随着这类地区发展基础的形成，这种援助方式需要逐步向激励地方政府自主发展、增加地方自我发展责任转变。意大利南部地区开发政策的调整，开发基金的建立、发展及历史使命的结束就说明了这一点。
第四，加强法制建设，为区域发展提供法律保障。对于地区发展中中央及地方政府各自所承担的责任与义务还需要相关法律给予约束。需要从法律上明确各级政府在区域发展方面的责任义务、资金划拨及相应的监督管理程序，为各级政府制定和履行地区发展战略提供法律保障。德国以《联邦改善区域结构共同任务法》约束联邦和州在地区发展上的各自任务，波兰以“国家区域发展战略法”保障区域发展战略有效实施的经验不乏启迪意义。
第五，区域规划的编制和组织实施需要利益相关的各方共同参与。科学编制和组织实施区域规划是加强和改善宏观调控的重要手段和有效形式。为了提高区域规划的科学性和有效性，需要根据不同类型、不同层次的区域，通过中央政府指导、组织、委托，由各利益主体参与编制和实施区域规划。波兰、德国制定和实施区域规划的做法值得借鉴。
需要指出的是，加强地方政府责任，使地方成为区域政策执行主体是与地方政府具有相应的管理和发展能力直接相联的。不同发展能力的地区在“分权”背景下的“自主发展”有可能加剧地区分化和发展不平衡问题，因此，加强地方政府管理能力建设需要中央与地方政府共同努力。
(收稿日期：2005-07-26 责任编：垠 喜)