论文部分内容阅读
国内的时事评论员面对像牛皮癣一样顽强的公款吃喝现象时，常有“多见不怪”的无奈感，他们总是羡慕国外对公职人员吃喝行为的细节规定，其中最常被引用的制度之一就是美国的“牙签规定”。
不过严格来讲，牙签规定针对的并非“公款吃喝”而是为防止“私款公用”，因为它是为政策游说者与国会议员打交道定的规矩。美国允许各种各样有组织的利益集团公开存在，也允许利益集团通过游说活动向立法者和政府官员施加影响。但灰色交易总是与游说如影随形，19世纪30年代的“游说大王”萨姆·沃德有句格言：“得到一个议员赞成票的办法是通过他的胃。”
因此，为避免议员和官员在酒桌饭局中被说客收买，国会多年来通过了一系列立法来限制此类社交活动，其中最著名的就是2007年的“牙签规定”。这条法律规定，企业或者行业的游说者不得摆宴席请联邦议员和官员吃饭，但可以请他们参加酒会。法案对酒会有三条规定：一是不得有正式饭菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子，只能站在那里吃喝；三是酒会上所有的食品都只能用牙签戳着吃，或用手指头拿着吃，因此该法也被称为“指头食品立法”。
连站着还是坐着、用牙签还是用刀叉都规定的这么死，有人羡慕美国的“官不聊生”，但难免也会有人怀疑这种“教条主义”实效究竟几何，尤其是见惯了善于钻制度空子的“聪明”官员之后。事实上，“牙签规定”出台后，华盛顿也出现了一定程度上的钻空子行为，比如高档餐厅中小点心生意火热，其消费总量和金额甚至超过正式的晚餐。但这并不能宣告“牙签规定”的失效，因为从总体效果上它的确刹住了华盛顿大摆宴席的风气。
事实上，无论世界上哪个国家，都没有“完美无缺”的反腐败制度。任何规定都有局限，任何程序都难免有bug，许多国人幻想的“治本之道”其实并不存在。比如，权力制衡和言论自由被一些人视作治理腐败的仙丹，但为何身属民主阵营的印度腐败却很惊人？并不是说权力制衡和言论自由不重要，而是说只有这些并不够。再结实的房子也要不断修修补补。这个看起来怪怪的“牙签规定”，其实在美国历来的反腐败立法中并不孤单。美国法律对公职人员的行为有着大量不厌其烦的严苛规定，不少规定甚至延伸到其家人身上，正是这些细节控制把权力限定在特定的跑道，防止越界。
比如，在公款接待上，美国地方政府官员的权限都有明文规定，即使市长请吃饭也不能超出标准，各州具体的标准有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州则是每人9美元，超过这个标准，就算行贿受贿。除严格的金额限制外，还要经过严格的审批程序，包括在什么地方宴请、参加人数、每人的餐费标准等等，都需要一一列清。而且，这类公务宴请必须用政府信用卡结算，与中国的报销制度大相径庭。
最为我们熟知的例子还是美国驻华大使骆家辉。骆家辉来华赴任时乘坐经济舱，着实让我们议论了一番，有人赞扬其节俭，有人责备其“做秀”，其实都想多了。美国《联邦公务出行条例》上白纸黑字写着14小时以内一般只乘坐经济舱（不包括部长等特殊人物），而且这14小时包括飞行时间和在机场的等候时间（国内航班2小时，国际航班3小时）。公务员只有在特殊情况下才可乘坐商务舱，且需事先申请并得到上级和旅行审核部门的批准。所以坐经济舱并不需要骆家辉想那么多，制度只提供了这一种选项。
2012年，骆家辉参加博鳌论坛时又被曝住不起会场套房，这也与他“穷”或“装”完全无关。根据《联邦公务出行条例》，官员出差前，都需要由所在部门安排出具体的行程。差旅费方面，按照出差地的平均生活水平进行报销。根据2012年的具体规定，在中国的住宿标准分为31类，每个城市之间的差异很大。在北京的住宿标准为258美元一天，而海口则只有181美元一天。而本次博鳌论坛主办方提供的套房豪华间报价为280美元，行政间为370美元。显然是超过了美国政府对官员出行住宿标准的规定。骆家辉选择与会场一水之隔的一家四星级酒店，也是不得不如此。
被规定好的不止是交通方式和报销标准。政府的高级官员无论是因公还是因私搭乘飞机，其信息都将汇报给服务管理部门，并对公众公开；官员所收受的礼物将等价抵消出差所产生的报销费用，如果超出，还要退还现金；对于报销欺诈行为，将处以当事人至少五年的监禁。这些规定的目的，写在美国《联邦公务出行条例》的开头：“使官员对自己的可支配额度一目了然”。
美国历史上也曾有过腐败泛滥的时期，直到“水门事件”后，才开始大规模进行廉政法律制度建设。1965年颁布《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年美国国会又颁布了《政府行为道德法》，该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为做出了详细规定。1989年，老布什政府又颁布了《政府道德改革法》，将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员，对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改，还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。1992年，联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定，并附有大量实例。此外，1977年制定的《海外反腐败法》，旨在禁止美国公司向外国政府公职人员行贿。
美国的反腐败法律中给人印象深刻的一点就是大量精确的数字，比如前文提到的10美元、9美元的宴请标准，14小时以内坐经济舱。此外还有许多例子，如：
对“合法游说”和“影响力交易罪”的区分以数字为界：说客招待某位议员，每次花费在50美元以下，且一年内的所有花费不超过100美元，就是“合法游说”，如果某次招待花费超过了50美元，或者一年内招待某位议员总花费超过了100美元，就是“影响力交易罪”了；
对高级政府官员兼职的限制也都有数可查：每年从政府以外获得的收入不得超过其年薪的一定比例数，总统提名的高级行政人员为 15%，众议员为 30%，参议员为 40%；
政府雇员接受礼物也有不可逾越的边界——可以每次从一个来源接受未曾索取的、总的市场价值不超过20美元的礼物，但是从任何一个人获得的单项礼物的总的市场价值每年不得超过50美元。
这些数字当然都是人定的，是不是每个数字都完全科学呢？也未必，比如一顿49美元的饭就一定比51美元的更干净吗？美元会升值贬值，为什么20美元的礼物标准从来不变呢？但有时候制度的形式本身就是它的目的，这些数字边界的存在，无时无刻不提醒着官员，你的支配权是有边界的，你的一举一动都要守规矩。而媒体和公众也可以利用这些明确的规则去监督官员。在这个意义上，50美元还是60美元已经不重要了，最重要的是边界的存在。
除了一目了然的数字，美国法律还会用举例子的方式将规则进一步明确。比如《行政部门雇员道德行为准则》在第二章“外来礼物”中附了这样一个例子：退伍军人管理局议员的某采购人员经常和药品制造商的代表往来，药品代表们通常到采购员的办公室时都给他带来三明治和软饮料，即使每顿午餐少于6美元，经常接受这些小礼物也是不恰当的。关于礼物价值的确定，也有例子：有人提供给雇员一张慈善活动的票，如果票面价值是250美元，即使该活动实际价值仅是20美元，那么这张票的市场价值也应该按250美元算。细致的规定，通俗易懂的解释，都是为了避免可能出现的擦边球和扯皮。
美国反腐败中的细节控制提醒我们，不要因为怕钻空子而不去制定规则，如果一道栅门挡不住，不妨再设一道，或者把原来的门进行修补。当栅栏越来越密，自然就能挡住大多数的不守规矩者。反腐没有捷径，美国即使权力制衡、媒体发达如此，对公职人员也需要全方位、精确地限制，而不能空谈“阳光是最好的消毒剂”。既然权力天然趋向腐败，反腐败就只能时时刻刻把公职人员当“贼”来防。
不过严格来讲，牙签规定针对的并非“公款吃喝”而是为防止“私款公用”，因为它是为政策游说者与国会议员打交道定的规矩。美国允许各种各样有组织的利益集团公开存在，也允许利益集团通过游说活动向立法者和政府官员施加影响。但灰色交易总是与游说如影随形，19世纪30年代的“游说大王”萨姆·沃德有句格言：“得到一个议员赞成票的办法是通过他的胃。”
因此，为避免议员和官员在酒桌饭局中被说客收买，国会多年来通过了一系列立法来限制此类社交活动，其中最著名的就是2007年的“牙签规定”。这条法律规定，企业或者行业的游说者不得摆宴席请联邦议员和官员吃饭，但可以请他们参加酒会。法案对酒会有三条规定：一是不得有正式饭菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子，只能站在那里吃喝；三是酒会上所有的食品都只能用牙签戳着吃，或用手指头拿着吃，因此该法也被称为“指头食品立法”。
连站着还是坐着、用牙签还是用刀叉都规定的这么死，有人羡慕美国的“官不聊生”，但难免也会有人怀疑这种“教条主义”实效究竟几何，尤其是见惯了善于钻制度空子的“聪明”官员之后。事实上，“牙签规定”出台后，华盛顿也出现了一定程度上的钻空子行为，比如高档餐厅中小点心生意火热，其消费总量和金额甚至超过正式的晚餐。但这并不能宣告“牙签规定”的失效，因为从总体效果上它的确刹住了华盛顿大摆宴席的风气。
事实上，无论世界上哪个国家，都没有“完美无缺”的反腐败制度。任何规定都有局限，任何程序都难免有bug，许多国人幻想的“治本之道”其实并不存在。比如，权力制衡和言论自由被一些人视作治理腐败的仙丹，但为何身属民主阵营的印度腐败却很惊人？并不是说权力制衡和言论自由不重要，而是说只有这些并不够。再结实的房子也要不断修修补补。这个看起来怪怪的“牙签规定”，其实在美国历来的反腐败立法中并不孤单。美国法律对公职人员的行为有着大量不厌其烦的严苛规定，不少规定甚至延伸到其家人身上，正是这些细节控制把权力限定在特定的跑道，防止越界。
比如，在公款接待上，美国地方政府官员的权限都有明文规定，即使市长请吃饭也不能超出标准，各州具体的标准有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州则是每人9美元，超过这个标准，就算行贿受贿。除严格的金额限制外，还要经过严格的审批程序，包括在什么地方宴请、参加人数、每人的餐费标准等等，都需要一一列清。而且，这类公务宴请必须用政府信用卡结算，与中国的报销制度大相径庭。
最为我们熟知的例子还是美国驻华大使骆家辉。骆家辉来华赴任时乘坐经济舱，着实让我们议论了一番，有人赞扬其节俭，有人责备其“做秀”，其实都想多了。美国《联邦公务出行条例》上白纸黑字写着14小时以内一般只乘坐经济舱（不包括部长等特殊人物），而且这14小时包括飞行时间和在机场的等候时间（国内航班2小时，国际航班3小时）。公务员只有在特殊情况下才可乘坐商务舱，且需事先申请并得到上级和旅行审核部门的批准。所以坐经济舱并不需要骆家辉想那么多，制度只提供了这一种选项。
2012年，骆家辉参加博鳌论坛时又被曝住不起会场套房，这也与他“穷”或“装”完全无关。根据《联邦公务出行条例》，官员出差前，都需要由所在部门安排出具体的行程。差旅费方面，按照出差地的平均生活水平进行报销。根据2012年的具体规定，在中国的住宿标准分为31类，每个城市之间的差异很大。在北京的住宿标准为258美元一天，而海口则只有181美元一天。而本次博鳌论坛主办方提供的套房豪华间报价为280美元，行政间为370美元。显然是超过了美国政府对官员出行住宿标准的规定。骆家辉选择与会场一水之隔的一家四星级酒店，也是不得不如此。
被规定好的不止是交通方式和报销标准。政府的高级官员无论是因公还是因私搭乘飞机，其信息都将汇报给服务管理部门，并对公众公开；官员所收受的礼物将等价抵消出差所产生的报销费用，如果超出，还要退还现金；对于报销欺诈行为，将处以当事人至少五年的监禁。这些规定的目的，写在美国《联邦公务出行条例》的开头：“使官员对自己的可支配额度一目了然”。
美国历史上也曾有过腐败泛滥的时期，直到“水门事件”后，才开始大规模进行廉政法律制度建设。1965年颁布《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年美国国会又颁布了《政府行为道德法》，该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为做出了详细规定。1989年，老布什政府又颁布了《政府道德改革法》，将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员，对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改，还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。1992年，联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面做出了详细规定，并附有大量实例。此外，1977年制定的《海外反腐败法》，旨在禁止美国公司向外国政府公职人员行贿。
美国的反腐败法律中给人印象深刻的一点就是大量精确的数字，比如前文提到的10美元、9美元的宴请标准，14小时以内坐经济舱。此外还有许多例子，如：
对“合法游说”和“影响力交易罪”的区分以数字为界：说客招待某位议员，每次花费在50美元以下，且一年内的所有花费不超过100美元，就是“合法游说”，如果某次招待花费超过了50美元，或者一年内招待某位议员总花费超过了100美元，就是“影响力交易罪”了；
对高级政府官员兼职的限制也都有数可查：每年从政府以外获得的收入不得超过其年薪的一定比例数，总统提名的高级行政人员为 15%，众议员为 30%，参议员为 40%；
政府雇员接受礼物也有不可逾越的边界——可以每次从一个来源接受未曾索取的、总的市场价值不超过20美元的礼物，但是从任何一个人获得的单项礼物的总的市场价值每年不得超过50美元。
这些数字当然都是人定的，是不是每个数字都完全科学呢？也未必，比如一顿49美元的饭就一定比51美元的更干净吗？美元会升值贬值，为什么20美元的礼物标准从来不变呢？但有时候制度的形式本身就是它的目的，这些数字边界的存在，无时无刻不提醒着官员，你的支配权是有边界的，你的一举一动都要守规矩。而媒体和公众也可以利用这些明确的规则去监督官员。在这个意义上，50美元还是60美元已经不重要了，最重要的是边界的存在。
除了一目了然的数字，美国法律还会用举例子的方式将规则进一步明确。比如《行政部门雇员道德行为准则》在第二章“外来礼物”中附了这样一个例子：退伍军人管理局议员的某采购人员经常和药品制造商的代表往来，药品代表们通常到采购员的办公室时都给他带来三明治和软饮料，即使每顿午餐少于6美元，经常接受这些小礼物也是不恰当的。关于礼物价值的确定，也有例子：有人提供给雇员一张慈善活动的票，如果票面价值是250美元，即使该活动实际价值仅是20美元，那么这张票的市场价值也应该按250美元算。细致的规定，通俗易懂的解释，都是为了避免可能出现的擦边球和扯皮。
美国反腐败中的细节控制提醒我们，不要因为怕钻空子而不去制定规则，如果一道栅门挡不住，不妨再设一道，或者把原来的门进行修补。当栅栏越来越密，自然就能挡住大多数的不守规矩者。反腐没有捷径，美国即使权力制衡、媒体发达如此，对公职人员也需要全方位、精确地限制，而不能空谈“阳光是最好的消毒剂”。既然权力天然趋向腐败，反腐败就只能时时刻刻把公职人员当“贼”来防。