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摘 要：为缓解县乡基层财政的困难局面，中国制定了以“三奖一补”和“乡财县管”为核心内容的一系列政策措施。这些措施虽然存在利于县乡化债、利于规范管理等诸多优点，但依然存在着滋长地方依赖思想、弱化基层财政监督效果、支出责任主体不明晰等缺点。此种制度有碍于当地县域经济的发展，而如何在现有体制的基础上进行完善和改革，使之成为一种促进县域经济良好、快速发展的长效机制，是摆在中国基层财政改革面前必须破解的一道难题。
关键词：县乡财政体制；事权与支出责任；绩效考评；乡财县管
中图分类号：F810.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）01-0013-02
前言
中国县乡财政困难问题自1994年实行分税制以来开始凸显，其根本原因是经济社会发展不均衡、政策与体制不完善、管理粗放与监督约束软化等多方面原因长期综合作用，而转移支付制度不完善导致中央与地方的政府间关系格局不协调，从而导致了省以下的纵向财力出现一定程度的失衡。
为解决上述问题，自2005年起中央财政安排150亿元资金，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制。另外，乡财县管政策也有助于此，即以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。① 截至2009年底，全国实行乡财县管的乡镇近2.8万个，约占全国乡镇总数的80%。通过以上措施，基层财政困难总体得到缓解，地市级收支水平有所下降，财政支出逐步向县级倾斜。2009年，地方省、市、县财政收入占全省财政收入的比重平均分别为23%、33%、44%，与1994年相比，县级上升了2个百分点；省、市、县三级财政支出比重分别为23%、27%、50%，与1994年相比，县级上升7个百分点。②
但是此种体制从设计初衷来看就不具备长期执行的效力，当前的机制无法有效引导上级财政将财力下沉并作为基层财政的可用财力。有鉴于此，改革县乡财政体制是一项极具前瞻性和现实性的重大问题。
一、云南省县乡财政主要状况分析
云南省县乡经济具有三个显著特点：一是人口基数大，城镇化水平较低。2009年末，云南省人口城镇化率34%，比全国平均水平低12.6个百分点；二是农民收入较低，贫困面大。2009年云南农民年人均纯收入为3 369元，为全国平均水平的65.4%；三是地区间各乡镇经济发展不平衡。云南省县乡财政状况从收入情况看，1998—2004年，乡镇财政一般预算收入占县乡财政收入的比重为30%~34%之间，部分县一直未实行县、乡分税政策。从2005年开始，乡镇财政一般预算收入占县乡财政收入的比重逐年下滑。
乡镇级财政收入减少的原因主要包括政策因素和体制改革因素。一是农村税费改革后，农业税、农特税取消，导致乡镇财政收入来源大幅萎缩。二是乡镇财政收入全部上划县级统一管理，乡镇不再参与财政收入分享，这是导致乡镇收入占县乡财政收入比重急剧下滑的重要原因。同时一系列的改革对县乡收入的增长率的影响甚大，从上页图1可以看出，自2004年以后，县乡财政收入增长率呈现显著的逐年下降趋势，与之同步的还有乡镇收入占县乡一般预算收入的比例，这意味着作为底层的乡镇一级财政收入已经逐年委靡，如果说这仅仅由乡镇财政改革引致的话，那么县级财政收入增长率的“先扬后抑”，则从某种程度上来说直接验证了当前的县乡财政体制对于县域经济增长的束缚以及关于对当前体制中存在的“短期有效，长期有害”的疑虑，导致县乡财政的“自我造血”功能日益弱化。值得注意的是，实行县和乡镇收入分享的县的个数与这种趋势在2004年后呈现出一致的走向，从侧面说明取消收入分享后对县乡财政增收的主观积极性有所打击，急需在这些方面予以完善。
二、云南省现行县乡财政体制中存在的主要问题
云南省目前的财政体制中，大部分县级实施的即是乡财县管的办法，这种以乡镇为独立核算主体的办法在缓解县乡财政困难方面起了一定作用，但乡财县管仅仅是一帖短期良药，它在治愈了县乡债务膨胀、机构运转困难的“恶疾”之后，若长期不加修正的执行，将会给财政与经济等各方面带来诸多问题，以下是云南省各县乡镇财政体制中面临的突出问题。
1.基层政府自主发展经济积极性降低。由于目前县级财政上收了财权，导致乡镇政府抓财政收入的积极性不高，自主发展当地经济的意愿不强。这说明目前需不断完善乡镇财政体制，减少财政体制对当地经济发展的束缚，理顺县、乡两级财政关系，调动乡镇政府当家理财、发展经济的积极性。
2.事权与财权不协调，乡镇基本职能弱化。目前的乡镇财政作为县一级单位管理，无直接管理乡镇财政收支的权力，这势必增加县财政的权力集中度。本着事权与财权相适应的原则，按理县级的财权越大，相应的事权也越大。从目前的实际情况看，乡镇作为一级政府承担着大量的经济管理和社会管理职能，而县级在无意识中忽视了乡镇财政监管区域内所有财政资金和作为国家各项惠民财政政策的执行终端、提供公共产品和服务的重要职能，对于公用经费和工作经费的衡量无法做到精确合理。
3.乡镇管理水平不高，监督执行无力。大部分县市全面实行乡财县管以来，多数乡镇综合预算管理薄弱。乡镇财政仅是记账单位而已，对单位和部门的收支预算执行监管不力，没有真正发挥财政的监管作用，没有合理有效地使用资金。从目前的情况来看，某些上划部门的经费开支及上级部门直接组织在乡镇实施的专项项目，乡镇财政没有参与核算的意识，基本未形成乡镇财政监管的有效机制。由于管理关系未理顺，现行财政管理体制还未真正赋予乡镇财政有力的监管手段和措施。
三、完善县乡财政体制的建议
随着公共财政体系框架的逐步建立，准确定位县乡财政职能、明确各自的财政职责，是当前县域范围内亟待解决的问题。县乡财政体制的改革，直接影响逐步构建覆盖城乡公共财政体系的成败，关乎县域经济和各项社会事业持续健康发展的进程。基于此，在结合上述问题的基础上，构建一套相对科学、完善的县乡财政体制是必要的，其内容应该包含四个机制：县乡分税机制、财力保障机制、绩效考核机制、监督管理机制。
1.县乡分税机制。在县乡政府间试行县乡分成的体制，确保县乡政府都有各自的“当家”收入，从而形成一个县级财政对县域经济具有较大调控能力、乡镇财政基础较为稳固、县乡财政关系比较规范的财政体制。在上划中央、省的企业所得税和个人所得税按各级政府所得税分享改革方案办理的基础上，测算一定比例进行县乡之间的分成，将分税制的末端神经延伸至乡一级财政，建立更为完善的与中国行政体制相适应的分税制制度，使得乡一级政府拥有一定程度的自有财力，可以作为其承担事权所对应的必要财权的重要组成部分。
2.财力保障机制。首先，制定科学、合理的乡镇基本支出保障标准，建立稳步提高县乡政府基本运转的标准和水平。结合政策性因素、管理因素以及部门职能，使用以定额定员为主的标准化测算手段，对预算单位实际支出水平进行定性定量分析，建立一套部门分类准确、档次结构合理、支出水平定额量化的支出标准体系，对各乡镇的潜在支出需求给出科学、合理的保障。其次，加强预算外资金管理。把预算外部分资金纳入预算管理，统筹使用，提高预算外资金使用效率，做到“以外保内、综合平衡”，作为基本财力保障的组成部分。
3.绩效考评机制。绩效考评制度是对各级政府具有激励约束作用的核心机制。首先，做到县级财政在基本财力保障下对乡镇可以实施“超收留用、短收自负”，鼓励富裕县乡积极完成财政收入任务，而对经济欠发达的要实施“统收统支、收支两条线”，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止乡镇财力差距扩大；其次是建立具有权威性的项目预审委员会，对各乡镇申报的重大项目予以审核，在项目成功通过并执行完毕后要进行验收，对不合格的要进行问责和采取相应惩处措施。
4.监督管理机制。监督管理机制是一项强化乡镇财政管理，充分发挥好乡镇财政作为国家公共财政政策执行终端的能动作用的机制。它能赋予乡镇财政履行预算编制和管理、公共财政服务、协调组织收入、监督财政资金、乡村财务管理、资产管理六项基本工作职能所需的权力和手段，充分发挥乡镇财政对财政资金就地监管的优势。
参考文献：
[1] 李萍.财政体制简明图解[M].北京:中国财政经济出版社，2010:164-171.
[2] 哈维·S.罗森.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2006.
[3] 叶麒麟.论公共财政体制的改革[J].体制改革,2009，(3).
[责任编辑 吴高君]
①中华人民共和国财政部官网财政体制一栏中关于乡财县管的解释，http://www.mof.gov.cn。
②中华人民共和国财政部官网：缓解县乡财政困难的政策措施，http://www.mof.gov.cn。
收稿日期：2011-08-19
基金项目：国家自然科学基金“少数民族地区社会发展失衡”课题；财政部课题“基本公共服务均等化研究”；云南省财政厅“财政基本情况调研”；“2010年均衡性转移支付资金测算及评价”课题研究等
作者简介：胡俊（1986-），男，湖北天门人，硕士研究生，从事公共政策及财政实证研究。
关键词：县乡财政体制；事权与支出责任；绩效考评；乡财县管
中图分类号：F810.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）01-0013-02
前言
中国县乡财政困难问题自1994年实行分税制以来开始凸显，其根本原因是经济社会发展不均衡、政策与体制不完善、管理粗放与监督约束软化等多方面原因长期综合作用，而转移支付制度不完善导致中央与地方的政府间关系格局不协调，从而导致了省以下的纵向财力出现一定程度的失衡。
为解决上述问题，自2005年起中央财政安排150亿元资金，建立“三奖一补”县乡财政困难激励约束机制。另外，乡财县管政策也有助于此，即以乡镇为独立核算主体，由县级财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。① 截至2009年底，全国实行乡财县管的乡镇近2.8万个，约占全国乡镇总数的80%。通过以上措施，基层财政困难总体得到缓解，地市级收支水平有所下降，财政支出逐步向县级倾斜。2009年，地方省、市、县财政收入占全省财政收入的比重平均分别为23%、33%、44%，与1994年相比，县级上升了2个百分点；省、市、县三级财政支出比重分别为23%、27%、50%，与1994年相比，县级上升7个百分点。②
但是此种体制从设计初衷来看就不具备长期执行的效力，当前的机制无法有效引导上级财政将财力下沉并作为基层财政的可用财力。有鉴于此，改革县乡财政体制是一项极具前瞻性和现实性的重大问题。
一、云南省县乡财政主要状况分析
云南省县乡经济具有三个显著特点：一是人口基数大，城镇化水平较低。2009年末，云南省人口城镇化率34%，比全国平均水平低12.6个百分点；二是农民收入较低，贫困面大。2009年云南农民年人均纯收入为3 369元，为全国平均水平的65.4%；三是地区间各乡镇经济发展不平衡。云南省县乡财政状况从收入情况看，1998—2004年，乡镇财政一般预算收入占县乡财政收入的比重为30%~34%之间，部分县一直未实行县、乡分税政策。从2005年开始，乡镇财政一般预算收入占县乡财政收入的比重逐年下滑。
乡镇级财政收入减少的原因主要包括政策因素和体制改革因素。一是农村税费改革后，农业税、农特税取消，导致乡镇财政收入来源大幅萎缩。二是乡镇财政收入全部上划县级统一管理，乡镇不再参与财政收入分享，这是导致乡镇收入占县乡财政收入比重急剧下滑的重要原因。同时一系列的改革对县乡收入的增长率的影响甚大，从上页图1可以看出，自2004年以后，县乡财政收入增长率呈现显著的逐年下降趋势，与之同步的还有乡镇收入占县乡一般预算收入的比例，这意味着作为底层的乡镇一级财政收入已经逐年委靡，如果说这仅仅由乡镇财政改革引致的话，那么县级财政收入增长率的“先扬后抑”，则从某种程度上来说直接验证了当前的县乡财政体制对于县域经济增长的束缚以及关于对当前体制中存在的“短期有效，长期有害”的疑虑，导致县乡财政的“自我造血”功能日益弱化。值得注意的是，实行县和乡镇收入分享的县的个数与这种趋势在2004年后呈现出一致的走向，从侧面说明取消收入分享后对县乡财政增收的主观积极性有所打击，急需在这些方面予以完善。
二、云南省现行县乡财政体制中存在的主要问题
云南省目前的财政体制中，大部分县级实施的即是乡财县管的办法，这种以乡镇为独立核算主体的办法在缓解县乡财政困难方面起了一定作用，但乡财县管仅仅是一帖短期良药，它在治愈了县乡债务膨胀、机构运转困难的“恶疾”之后，若长期不加修正的执行，将会给财政与经济等各方面带来诸多问题，以下是云南省各县乡镇财政体制中面临的突出问题。
1.基层政府自主发展经济积极性降低。由于目前县级财政上收了财权，导致乡镇政府抓财政收入的积极性不高，自主发展当地经济的意愿不强。这说明目前需不断完善乡镇财政体制，减少财政体制对当地经济发展的束缚，理顺县、乡两级财政关系，调动乡镇政府当家理财、发展经济的积极性。
2.事权与财权不协调，乡镇基本职能弱化。目前的乡镇财政作为县一级单位管理，无直接管理乡镇财政收支的权力，这势必增加县财政的权力集中度。本着事权与财权相适应的原则，按理县级的财权越大，相应的事权也越大。从目前的实际情况看，乡镇作为一级政府承担着大量的经济管理和社会管理职能，而县级在无意识中忽视了乡镇财政监管区域内所有财政资金和作为国家各项惠民财政政策的执行终端、提供公共产品和服务的重要职能，对于公用经费和工作经费的衡量无法做到精确合理。
3.乡镇管理水平不高，监督执行无力。大部分县市全面实行乡财县管以来，多数乡镇综合预算管理薄弱。乡镇财政仅是记账单位而已，对单位和部门的收支预算执行监管不力，没有真正发挥财政的监管作用，没有合理有效地使用资金。从目前的情况来看，某些上划部门的经费开支及上级部门直接组织在乡镇实施的专项项目，乡镇财政没有参与核算的意识，基本未形成乡镇财政监管的有效机制。由于管理关系未理顺，现行财政管理体制还未真正赋予乡镇财政有力的监管手段和措施。
三、完善县乡财政体制的建议
随着公共财政体系框架的逐步建立，准确定位县乡财政职能、明确各自的财政职责，是当前县域范围内亟待解决的问题。县乡财政体制的改革，直接影响逐步构建覆盖城乡公共财政体系的成败，关乎县域经济和各项社会事业持续健康发展的进程。基于此，在结合上述问题的基础上，构建一套相对科学、完善的县乡财政体制是必要的，其内容应该包含四个机制：县乡分税机制、财力保障机制、绩效考核机制、监督管理机制。
1.县乡分税机制。在县乡政府间试行县乡分成的体制，确保县乡政府都有各自的“当家”收入，从而形成一个县级财政对县域经济具有较大调控能力、乡镇财政基础较为稳固、县乡财政关系比较规范的财政体制。在上划中央、省的企业所得税和个人所得税按各级政府所得税分享改革方案办理的基础上，测算一定比例进行县乡之间的分成，将分税制的末端神经延伸至乡一级财政，建立更为完善的与中国行政体制相适应的分税制制度，使得乡一级政府拥有一定程度的自有财力，可以作为其承担事权所对应的必要财权的重要组成部分。
2.财力保障机制。首先，制定科学、合理的乡镇基本支出保障标准，建立稳步提高县乡政府基本运转的标准和水平。结合政策性因素、管理因素以及部门职能，使用以定额定员为主的标准化测算手段，对预算单位实际支出水平进行定性定量分析，建立一套部门分类准确、档次结构合理、支出水平定额量化的支出标准体系，对各乡镇的潜在支出需求给出科学、合理的保障。其次，加强预算外资金管理。把预算外部分资金纳入预算管理，统筹使用，提高预算外资金使用效率，做到“以外保内、综合平衡”，作为基本财力保障的组成部分。
3.绩效考评机制。绩效考评制度是对各级政府具有激励约束作用的核心机制。首先，做到县级财政在基本财力保障下对乡镇可以实施“超收留用、短收自负”，鼓励富裕县乡积极完成财政收入任务，而对经济欠发达的要实施“统收统支、收支两条线”，将困难和负担适度上移，通过转移支付弥合财政收支缺口，防止乡镇财力差距扩大；其次是建立具有权威性的项目预审委员会，对各乡镇申报的重大项目予以审核，在项目成功通过并执行完毕后要进行验收，对不合格的要进行问责和采取相应惩处措施。
4.监督管理机制。监督管理机制是一项强化乡镇财政管理，充分发挥好乡镇财政作为国家公共财政政策执行终端的能动作用的机制。它能赋予乡镇财政履行预算编制和管理、公共财政服务、协调组织收入、监督财政资金、乡村财务管理、资产管理六项基本工作职能所需的权力和手段，充分发挥乡镇财政对财政资金就地监管的优势。
参考文献：
[1] 李萍.财政体制简明图解[M].北京:中国财政经济出版社，2010:164-171.
[2] 哈维·S.罗森.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2006.
[3] 叶麒麟.论公共财政体制的改革[J].体制改革,2009，(3).
[责任编辑 吴高君]
①中华人民共和国财政部官网财政体制一栏中关于乡财县管的解释，http://www.mof.gov.cn。
②中华人民共和国财政部官网：缓解县乡财政困难的政策措施，http://www.mof.gov.cn。
收稿日期：2011-08-19
基金项目：国家自然科学基金“少数民族地区社会发展失衡”课题；财政部课题“基本公共服务均等化研究”；云南省财政厅“财政基本情况调研”；“2010年均衡性转移支付资金测算及评价”课题研究等
作者简介：胡俊（1986-），男，湖北天门人，硕士研究生，从事公共政策及财政实证研究。