武汉市城中村改造现状及对其改进的探讨

来源 :跨世纪 | 被引量 : 0次 | 上传用户:lm20090910
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  【摘要】随着城市化进程的加快,城中村已经成为我国城市质量提高过程中急待解决的关键问题之一。但城中村的改造涉及到方方面面的很多原因,使得城中村的改造相当复杂,困难较多。本文通过对武汉市城中村现状的调查与剖析,结合武汉市的实际情况,对武汉市城中村的改造进行了探讨。
  【关键词】城中村;改造;措施
  【中图分类号】F292【文献标识码】A【文章编号】1005-1074(2009)05-0011-02
  
  The Present Condition of Transformation of "Villages in Wuhan City "and the Improved Measure
  Zhao Wei-jia
  (The Department of Civil Engineering and Agriculture in Wuhan Polytechnic University, Hubei, Wuhan,430023)
  【Abstract】 With the increasing process of urbanization, the transformation of villages in city has already become a key problem needed to be solved. But the transformation of villages in city is very complex and difficult in many aspects.According to the investigation and analysis about the present condition of the villages in Wuhan City and the actual circumstances of Wuhan City, this paper proposed the improved measures about the reform of the villages n Wuhan City.
  【Keywords】villages in city, transformation, measure
  
  城中村概述:尽管到目前为止,各位学者对城中村的概念还没有一个统一的答案。但是结合国内外学者们的看法,本文认为城中村是指在城市化快速推进过程中,在城市总体规划区内或成建区内,原农村居住形态和社会结构以及社会关系网络仍然保留下来,没有有机参与城市新的经济分工,经济形态转为第二、第三产业,以土地及土地附着物为主要生活来源,以地缘关系和血缘关系为基础形成的特殊社区。它在城市化进程中产生,最终在城市化进程中消失。
  
  1武汉市城中村现状
  
  武汉市从2004年开始实施城中村改造,2004年底的武汉市政府有关统计资料表明,武汉市中心城区范围内共有147个行政村和15个农林单位被确定为城中村。其突出特征有三个方面:一是挤占了城市空间。目前武汉市城中村土地面积达213.8km2,约占武汉市中心城区土地面积的1/4。二是建设方式落后。城中村中绝大多数村民都是采用“自给自足”的方式自建住房(大多未经规划审批,属于无证建房),由于缺乏社会化的生产和协作,因此,所建住房的质量普遍不高,而且秩序混乱,导致环境质量差,不符合城市化发展和城市现代化的要求。三是基础设施建设滞后。原有城中村中村民住房的水、电、气及道路等市政基础设施得不到改善,导致城中村不能充分发挥应有的城市功能,同时还严重影响到城市规划的实施。
  城中村本身的复杂性及拆迁安置的高成本使各项城市建设均对其避而远之,城中村已成为城市建设的巨大阻碍,给城市规划和城市管理带来了极大的负面影响。城中村改造成为当前城市建设迫切需要解决的主要问题。
  
  2武汉市城中村改造难点
  
  2004年底武汉市开始了城中村的综合改造工作,根据实际拥有耕地现状,武汉市将全市城中村分为三类:A类村,人均农用地小于或等于0.1亩的村;B类村为人均农用地大0.1小于或等于0.5亩的村;C类村为人均农用地大于0.5亩的村[1]。并确定了首批进行综合改造的16个试点村,A类村由改制后的村经实体自行改造;B类村以项目开发的方式改造;C类村以统征储备的方式改造。也就是说,资金需要村民和村委会自筹。从2004年试点到全面推进,已历时4年多。其间,城中村的改造多集中在集体经济改制、村民改居民、村民参加社保等“软性”变革中,但由于村中集体土地都已开发,城中村改造用地不足,又没有纳入城市的统一规划、管理,对城中村进行符合城市功能的统一规划、“硬性”改造进展缓慢。至今,仅11个村实现土地摘牌,14个村开工建设,6个村基本完成综合改造。在城中村改造的过程中,主要存在着以下困难:
  2.1改造资金缺口大城中村综合改造涉及到拆迁还建、社保等大量资金,需要巨额的资金投入,重新安置的经济和社会成本巨大,主要涉及以下费用:改造或重建农民住宅的成本费用,农民的原住宅房屋变更为居民商品房的变更费用,改制后的居民社会保障费用,集体土地变为国有土地的市场价格费用,集体经济组织改为法人公司的变更、资产评估费用以及改制后,社区的原公共设施开支费用等等。有些城中村改造费用涉及上千万甚至上亿元。
  以桥口区长丰乡罗家墩村为例:该村有村民315人,60亩地,集体资产1600万元,村民住房面积1.5万m2,按“拆一还一”的还建标准,从建设角度考虑,计算其费用如表1。
  由表1看出仅仅建设改造需要资金就不是一个小数字,如果再考虑村民办理社保、医保的费用,一个村的改造费用就需要上亿元。罗家墩村地处沿江四岸地段,凭借地理优势,可以与有实力的开发商合作开发完成城中村改造,否则,在缺乏资金的情况下,改造问题恐怕遥遥无期。一个村就涉及到上亿元的资金,这些资金来自哪里,成为阻碍城中村改造顺利进行的一块很大的绊脚石。尽管市政府出台了一些优惠政策,但“穷村”“偏僻村”的人们,仍为改造资金担心。
  


  2.2拆迁利益分配不均城中村的改造必然会牵扯到土地,目前武汉市城中村的村民几乎没有耕地,失去耕地后村民纷纷“种”起了房子,相当一部分人靠收取租金为他们的收入来源。城中村的改造必然会拆迁他们的房子,一方面村民希望拆除他们的违规建筑,但同时他们又担心拆迁后给他们的补偿不合理、分给他们的房产会很少甚至会没有。这也是阻碍城中村改造的重要原因。
  2.3村民身份转换困难首先,对城中村改造,村民毫无疑问成了城市居民,这种由村民改居民,是否和真正意义上的城市居民一样,会不会受到城市居民的歧视?这些问题都是改造过程中值得考虑的问题,在我们调查的过程中发现,有些村民甚至村委会领导还担心这些。其次,武汉市有些地方的城中村里的村民的福利待遇确实很诱人。例如,在我们的资料收集中发现有这样一个例子,武汉市某村里嫁出去的已经“农转非”的21名妇女,采取集体离婚的办法,回到村里娘家来享受村里优厚的福利待遇。因为村里连“退休”村民每月都有六、七百元的养老费,比呆在城市里作为失业居民要好的多。长丰乡某村曾以2万元/每人的价码让村民买断村民户口,村民还表示不愿意。村里“富裕”很大程度上得益于征地补偿费。这些待“村”而沽的村民以及他们造成的影响无疑给“城中村”的改造雪上加霜。
  
  3对武汉市城中村改造的探讨
  
  针对武汉市的实际情况,本文对武汉市城中村改造提出如下几点建议:
  3.1加快体制改革,加强法律制度建设城中村改造涉及村民切身利益和社会的稳定性,涉及集体资产处理、土地征用,涉及村民社会保障和就业等诸多问题和矛盾,而这些问题和矛盾产生的根本原因就在于体制不当。要改造城中村,就得在体制上打开突破口。结合武汉市的实际情况,武汉市城中村改造涉及范围广,各村层次参差不齐,改造起来难有统一的标准,政府必须在改造过程中制定相应的政策。基于城中村改造的政策性,如果没有相应的法律法规作为指导,城中村的改造工作会因为管理人员的素质、管理模式参差不齐影响城中村改造的进度。
  3.1.1要改造城中村,就要改革城乡二元体制它包括改革城乡二元户籍管理制度、土地使用制度、社会保障制度、就业制度以及城乡二元管理行政体制。改革城乡二元户籍管理制度,就是按照国际惯例建立城乡统一的户口登记制度。对于任何公民,只要他在一地有稳定的收入来源,就有资格办理当地户口。改革城乡二元土地使用制度,就是逐步把属于村民的集体土地转为国有土地,把村民的宅基地房屋转为城镇房地产权属。改革社会保障制度,就是构建能够覆盖全体公民的公共社会保障网络,凡是城市居民享有的各种保障,农民也同样享有。改革就业制度,就是制定城乡统一劳动力市场建设的规划,实行城乡统一的就业、失业登记制度。改革城乡二元管理行政体制,就是建立统一的城乡建设行政管理体制,它不是简单地将城市建设的管理方式向农村延伸因为政府对城市建设采取的是以行政许可为主导的行政管理方式,而城乡建设的行政管理工作大量是属于非行政许可范畴的事物。因此应该适应城乡协调发展的要求,建立合理的、以非行政许可为主导的城乡建设行政管理体制[2]。
  3.1.2要解决城中村问题,就要从源头上开始,需要法律法规的支持由于城中村改造是推进城市化进程中的新举措,在我国,与城中村相关的立法基本空白,因此城中村改造缺乏法律指导,行政和司法机关只能在实践中摸索改造措施的合法性,中央应该从宏观上制定出相应的法律,指导地方政府的法律法规的制定。从国内外城市改造的先例来看,改造城中村就是要建立一个公平合理的法律规定框架,保证公共利益、个体利益分配的相对公正性。要想能够顺利推进城中村改造工作,就必须解决好改造中相关的法律问题和政策问题,例如,城中村村民宅基地转为国有土地的法律依据、村民房产确权和拆迁补偿的政策、对房地产市场的调控政策等。所以,我国应加快立法以及制定相关的政策制度,以填补城中村改造立法空白和制度空白,只有法律制度到位,才能保证行政部门和司法机关在实际操作中有法可依,只有有法可依,执法的力度才会加强,才能确保村集体和村民以及房地产商的权益免受不法侵害。武汉市的城中村改造从开始到目前为止已经历时四年多,政府应该结合城中村改造过程中的经验制定出适合武汉市自身实际的法律法规指导以后的城中村改造。
  3.2创造机遇,协调合作城中村的改造涉及到基层组织调整、集体资产、土地处理、村民农转非工作等重大问题,光依靠某一个部门的力量是无法完成的,需要各部门的协力合作。这就要求全市各个部门在市委、市政府的统筹安排下,统一认识,密切合作,形成合力,从各个方面确保城中村改造工作的顺利进行,在全市上下紧密合作的基础上。
  武汉市城中村面积广,需要的资金数量庞大,单靠政府或者村委会很难融资到这么多的资金。这就需要政府与村委会以及房地产开发商相互合作,共同完成城中村改造这个庞大的任务。政府、村民和房地产开发商三者之间可以建立以下合作模式,如图1所示。
  


  村民与政府之间:政府可以为村民提供就业与管理,对城中村改造提供相应的政策,为村民的权利得以保障提供了坚强的基础;城中村的改造成功方便了政府的统一管理,对城市的整体形象以及城市化水平的提升有很大的作用;政府与开发商之间:政府可以给参与城中村改造的开发商一定的优惠政策,减免改造城中村的税费;开发商对城中村的改造不仅减少了政府的财政负担,而且可以增加一定的税收;村民与开发商之间:村民可以通过招商引资和当地的有利条件,吸引开发商参与城中村的改造,这样可以解决资金不足的困难;开发商可以通过对城中村的改造获得相应的利润,开发当地的土地并还建一部分给当地的村民,可以产生积极的社会效应。政府、村民和开发商三者建立以上的合作模式,可以互相获利并且达到自己的目的,实现“三赢”。
  3.3确保政策得以被村民理解村民是城中村改造的主体,改造涉及每个村民的切身利益,村民们最关心的是自己的利益能否得到保障,今后的生活来源和劳动就业问题怎么解决。为此武汉市制定了许多有利于村民的政策,但当在我的调查中发现,有些村民限于村民的文化水平,对政府的一些利民政策可能不是很了解,这样有时候也会阻碍城中村改造的顺利进行。鉴于此,政府可以在对某个村进行改造之前,专门组织村集体主要成员学习和了解了相关政策及文件精神,再通过他们向广大村民解释还建安置、劳动就业、社会保障及未来发展等问题的相关政策保障措施,从根本上消除广大村民的思想顾虑,为改造工作的顺利推进奠定良好的基础。
  3.4专班协调,舆论配合,力求透明城中村改造涉及面广,关系到村民的切身利益。因此,统筹有效的组织领导非常关键。领导班子必须协调好村民与开发商之间的关系,保证城中村改造稳定的进行[3]。此外因为城中村改造关系到武汉市未来的前景,关系到武汉市的发展、名声问题,为了确保整个改造不被暗箱操作,须引进舆论进行监督,确保该项工程做到透明。
  
  4结束语
  
  目前国家的政策、经济形势对城中村改造都呈现出有利的一面。现在拆迁成本、建设成本都相对较低,国家扩大内需政策对城中村改造用地报批、融资等都较为有利,正是抓住机遇,强力推进城中村改造的时候。在这个千载难逢的时候,武汉市应该抓住机遇,积极推进城中村改造。
  
  参考文献
  [1]胡园.浅析武汉市城中村改造[J].当代经济(下半月),2008,10
  [2]李珍.城市化进程中“城中村”改造研究[D];华中师范大学;2005年
  [3]涂胜杰,谢慧.城中村改造途径探析——武汉市城中村改造实践[J].规划师,2006.1
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