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服务型政府的制度创新实质上是打破原有管理型政府模式下权力结构、重塑利益结构的过程。在这一制度变迁过程中，中央政府、地方政府会以不同的博弈策略参与进来，成为权力博弈的局中人。地方政府在制度变迁中具有相对独立利益目标和资源配置权的双重角色，从而成为服务型政府创新的主体。但由于地方政府对自身利益的特别考量，致使地方政府在服务型政府构建中存在“惰性”思维，缺乏制度创新的动力。应从制度创新环境、利益分配等多种角度，消除地方政府的“惰性”，增强其创新动力。