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摘 要：服务型政府已经成为当代政府改革的目标模式，政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府管理和公共服务能力与效率方面具有重要的促进作用。构建服务型政府的绩效评估模式，真正做到以公民满意为导向,保护公共利益,维护公平和公正,提升政府回应力和满足公民需要。
关键词：服务型政府绩效评估评估体系
十六届三中全会提出我国要建立公共服务型政府，温家宝总理也在政府工作报告中着重强调建立服务型政府的重要性。服务型政府的建立，需要一种全新的管理方式与之相适应,绩效管理这种新的政府管理模式在企业和西方政府管理中已经得以成功地运用,对于改进和提高政府绩效发挥着重要的作用。本文旨在不同学者各种观点的基础上，简单的描述了对服务型政府理念下政府机关绩效评估模式的一些探讨。
一、服务型政府的概述
“建设服务型政府”是温家宝总理2004年2月21日正式提出的。服务型政府是政府性质的重新定位，强调在理念、职能、体制、运行机制、行为方式等方面以“公民本位”的全方位革新政府，构建新型的政府与社会关系模式，与过去的政府本位、官本位下的“管制型政府”和“控制型政府”相对应。
（一）服务型政府的本质：以人为本
从其概念可以看出，以人为本，是现代公共服务型政府的本质特征，由此，也决定了“为人民服务”是服务型政府的出发点和落脚点。因为服务型政府的一切工作都是以人为本，也就是為了人民的利益而开展的。把“为人民服务”作为政府存在、运行和发展的宗旨，这是服务型政府的理念和出发点。
（二）服务型政府的价值取向
服务型政府,作为一种全新的行政范式和政府治理的新模式,其内涵无疑是极为丰富的,从宏观的角度来说,主要是理念的创新、制度的重构以及管理方式手段的转变,基于新公共服务理论的理念认知,树立公共服务意识,建立以公民满意为导向的服务机制,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化,创建一套科学的政府服务绩效管理指标体系,完善政府公共服务的责任机制。
（三）服务型政府的特征
（1）服务的无私性。无私是现代民本政府的本质属性。它要求政府—方面应着眼于社会发展长期利益和公民普遍、根本的利益来开展其基本活动。
（2）职权的有限性。政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出, 尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能, 即退出“划桨”职能, 进而将主要精力放在制定政策、作出决策, 提供公共服务和公共产品方面, 即履行“掌舵”职能。
（3）运作的民主性。公共服务和公共服务型政府是必须要同人的公民主权联系在—起的。只有普遍的公民主权才是构建公共服务型政府和提供公共服务的基本前提及其正当性的主要来源。
（4）管理的绩效性。绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作, 是建设服务型政府的关键。绩效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准, 同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政依靠公共税收支撑, 就必须核算行政成本, 讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因此, 政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益, 但同时必须杜绝铺张浪费, 杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”, 以促进政府管理绩效。
二、服务型政府绩效评估理论及实践
绩效管理被引入政府管理领域，是以实现政府管理的三E即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)为目标的全新的政府管理模式。这是一种将过程管理和结果管理相结合的新型的政府管理模式。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。在不同的阶段,随着政府改革的主题与目标的变化,评估的侧重点、目标和形式等也相应地发生变化。
（一）政府绩效评估内涵
所谓政府绩效评估, 是指用组织的整体战略把组织内各成员整合起来的，以结果为基础的一系列计划、管理、监测和检查程序。而在政府绩效评估引入后，新的政府治理模式应当呈现的是更为公开，更为科学和更有责任意识的新特征，对于资源的配置与安排有多重的利益诉求管道;原本近乎“完全黑箱”的政府治理过程变得可接近，更加透明化、公开化而易于监控;注重政府能力建设等等。
（二）服务型政府机关绩效的影响因素
根据美国国会的会计总署(GAO)与行政部门的管理预算局(OMB)、财政部、文官委员会(现今的人事管理局)、行政事务管理局联合进行的联合财务管理改进计划的研究，服务型政府机关绩效的影响因素可以归纳成三大类:
（1）人的因素:包括激励制度和技术能力两大方面，例如改进机关内部沟通、激励制度、绩效工资，以及加强职业训练等，都是影响服务型政府绩效的重要因素。
（2）产品因素:包括数量与品质，主要考虑工作数量增加对工作效果的规模替代效应。
（3）程序因素:包括系统控制和现代先进办公科技、自动化设备的使用。
（三）政府绩效评估对我国服务型政府建设的促进作用
（1）拓宽输入渠道，加强公共性和民主性。政府作为公众的代表人和公务的执行者，必须注重对公众意志的尊重和公共利益的满足。
（2）提升政府能力，增强透明度和责任意识。绩效评估致力于将政府治理过程构造成一个有机的系统，在此系统中，以结果管理为出发点，以政府能力的提高为落脚点，强调政府内部结构的合理化和规范化，达到政府功能的有效发挥。
（3）促进政府质量与公正意识，体现行政的价值追求。绩效评估能促进政府质量意识和公正意识的萌生，体现行政的价值追求。“效率是公共管理价值量表中的第一定律”，而公共部门中的效率不仅是简单的利润最大化，更要考虑行政本身的价值追求。强化绩效，不仅要以最经济的投入，产出最优质的服务和公共物品，还要考虑再生资源的最优配置，注重社会公正。
（四）服务型政府绩效评估在我国的发展现状
我国服务型政府绩效评估存在一些问题。即绩效指标多重性、难以量化;评估方向上的单向性,公众参与评估的机会很少,很多评估都是流于形式;评估时效随意性很大,也很不规范,制度化的程度不高,没有建立起长效机制,往往会带来许多消极性的影响;评估程序透明度不高,对绩效评估进程中的每个重要环节应当接受社会监督;评估角度片面性,很多组织推行绩效考评时,只关注单个员工的业绩评价,而忽视了对团队的考评;缺乏高素质评估队伍,要么因光环效应,要么会“戴着墨镜看人”,使得考评结果不准确,评估结果应用存在局限性。
三、服务型政府的绩效评估模式构想
在全面了解服务型政府内涵、本质及特征的条件下，在现行政府绩效管理制度的滞后和函待改进的基础上，结合国际国内服务行政绩效管理和评估的经验和做法，构建适应服务型政府的绩效管理模式，希望可以通过此评估模式进一步促进服务型政府的建设。
（一）服务型政府绩效评估设计的基本原则
我国服务型政府的根本宗旨是以人为本，为人民服务，谋求实现最广大人民群众的根本利益。在此基础上，归纳了服务型政府绩效评估所应遵循的几条原则：
（1）职能导向原则
政府绩效评估指向的是政府部门的职责和功能。在进行政府绩效评估体系的设计，选择绩效评估指标的时候，一定要合理考察当地政府的基本职能和职能重心所在，在此基础上执行相应的政府绩效评估方案。因此，服务型政府绩效评估体系的设计，必须遵循职能导向的原则，使得政府绩效评估中心集中、内容明确，避免由于政府角色越位、职能错位、目标异化等因素造成的政府绩效评估本意的歪曲。
（2）公众参与原则
不同地方、不同层次的政府关于绩效的要求是不同的，但是任何一个政府都应该遵循一个原则，即政府的行政行为和效果是否得到了最大多数公众的认可和赞同。通过公众对政府及其职能部门工作绩效的认可程度，既可以非常直接地将政府的行为规范在合理的施政范围之内，也可以非常客观地对政府的绩效做出公正合理的评价，转变政府官员只对上负责不对下负责的政绩观。
（3）效益分析原则
效益分析原则要求在对政府绩效的评估中，应当考虑政府行为和效果背后所消耗的各种成本，包括经济成本、社会成本、资源和环境成本等。不仅是向公众提供优质的服务，同时也应该是尽可能廉价的服务，力图用最少的成本获得最大的产出。同时，有效的政府绩效评估本身也是一个需要不断降低成本，提升评估效益的过程。
（4）有效可行原则
政府绩效评估是一个动态的开放系统，各个要素间相互关联，实际上不可能存在某种适用于一切组织的评估方法和模式，任何评估机制都不可能十全十美。因此，政府绩效评估应根据不同环境、不同条件、不同时间、不同对象采取不同的评估方式，制定不同的评估标准。
（三）、服务型政府绩效评估的行动策略
（1）基于战略管理框架下设定政府绩效目标与计划面对多变的环境,政府部门应站在战略的高度,认真分析组织的内外环境,制定绩效计划,充分吸收公众的意见和建议,以确保以民主科学的决策方式达到决策质量的优化。同时,能够使组织都有明确的目标,职责分明,运转协调,共同实现政府宏观战略目标和各阶段的具体目标。
（2）在政府绩效管理实施过程中,建立动态、持续的内外沟通协调机制,尤其是公民参与评价机制。良好的绩效沟通能使组织及时了解和掌握信息,发现问题和障碍并及时解决问题和障碍,从而最大限度地提高绩效。公共部门的领导者则能全程追踪计划进展情况,及时排除遇到的障碍,必要时修订计划。
（3）完善我国绩效评估体系。绩效评估的一般标准及其指标体系,除了3E(经济指标、效率指标、效益指标)以外,政府绩效管理更注重质量指标、公平指标、回应指标、责任指标、公民满意度指标,等等;全面建立法制化、制度化与科学化的政府绩效评估体系,以及绩效评估中的公民导向,高素质的专业的评估队伍;建立和完善政府绩效评估信息系统。
（4）推进政务公开、行政效能监察和问责制相结合,重点强调应逐步导入基于绩效的公共预算体系和绩效审计体系。定时向社会公开政府部门的绩效目标,公开政府的行为及结果,让公民和社会中介组织参与监督、考核职能部门项目实施情况,真正达到“阳光政府”。同时,加强行政效能监察、公共预算和审计,使政府行政行为真正做到为经济建设服务,为群众关心的问题服务。
（5）进行绩效追踪与绩效结果应用。对已经评估的绩效要进行不间断的观察,记录和分析,并将其结果反馈给被评估组织个人。为绩效结果的应用和下一步改进绩效做好准备。绩效追踪能体现绩效管理的促进功能、激励功能,使工作人员认识到危机意识和责任意识,从而改进工作,创造更好的绩效。
四、小结
不管从理论上还是实践上，服务型政府已经成为我国政府改革的目标模式，而政府绩效评估的创新和完善是一项复杂的系统工程，但其对于推进服务型政府建设具有重要的理论价值和现实意义，通过改进政府绩效管理，促进服务型政府建设，是十分可行的。但是，由于服务型政府建设在我国刚刚起步，政府绩效评估也处于探索阶段，无论在理论还是在实践方面，都还存在许多问题，需要我们进一步去完善。
参考文献：
1．吴玉宗．建设公共服务型政府是构建和谐社会的根本途径[J].公共行政,2006(4)
2．劉华涛.论高绩效政府[J].郑州航空工业管理学院学报, 2006(1)
3．卓越．公共部门绩效评估[M]．中国人民大学出版社，2004（11）
4．郭济．理论与实践创新[M]．清华大学出版,．2005(8)
5．刘旭涛．政府绩效管理：制度、战略和方法[M]．机械工业出版社,2003(10)
6．岳凯敏、徐光超.民众本位:当代中国政府绩效评估的基本价值取向[J].成都理工大学学报, 2005 (4)
7．周志忍.公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思[J].兰州大学学报(社会科学版), 2007 (1)
关键词：服务型政府绩效评估评估体系
十六届三中全会提出我国要建立公共服务型政府，温家宝总理也在政府工作报告中着重强调建立服务型政府的重要性。服务型政府的建立，需要一种全新的管理方式与之相适应,绩效管理这种新的政府管理模式在企业和西方政府管理中已经得以成功地运用,对于改进和提高政府绩效发挥着重要的作用。本文旨在不同学者各种观点的基础上，简单的描述了对服务型政府理念下政府机关绩效评估模式的一些探讨。
一、服务型政府的概述
“建设服务型政府”是温家宝总理2004年2月21日正式提出的。服务型政府是政府性质的重新定位，强调在理念、职能、体制、运行机制、行为方式等方面以“公民本位”的全方位革新政府，构建新型的政府与社会关系模式，与过去的政府本位、官本位下的“管制型政府”和“控制型政府”相对应。
（一）服务型政府的本质：以人为本
从其概念可以看出，以人为本，是现代公共服务型政府的本质特征，由此，也决定了“为人民服务”是服务型政府的出发点和落脚点。因为服务型政府的一切工作都是以人为本，也就是為了人民的利益而开展的。把“为人民服务”作为政府存在、运行和发展的宗旨，这是服务型政府的理念和出发点。
（二）服务型政府的价值取向
服务型政府,作为一种全新的行政范式和政府治理的新模式,其内涵无疑是极为丰富的,从宏观的角度来说,主要是理念的创新、制度的重构以及管理方式手段的转变,基于新公共服务理论的理念认知,树立公共服务意识,建立以公民满意为导向的服务机制,实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化,创建一套科学的政府服务绩效管理指标体系,完善政府公共服务的责任机制。
（三）服务型政府的特征
（1）服务的无私性。无私是现代民本政府的本质属性。它要求政府—方面应着眼于社会发展长期利益和公民普遍、根本的利益来开展其基本活动。
（2）职权的有限性。政府必须从那些“不该管、管不了、管不好”的领域中退出, 尽量转移出那些可以由社会公共组织来承担、由市场自行调节的职能, 即退出“划桨”职能, 进而将主要精力放在制定政策、作出决策, 提供公共服务和公共产品方面, 即履行“掌舵”职能。
（3）运作的民主性。公共服务和公共服务型政府是必须要同人的公民主权联系在—起的。只有普遍的公民主权才是构建公共服务型政府和提供公共服务的基本前提及其正当性的主要来源。
（4）管理的绩效性。绩效即政府的业绩和效率。政府是否高效运作, 是建设服务型政府的关键。绩效是判断一个公共管理体制是否优良的基本标准, 同时也是判断政府是否有能力承担公共服务职能的主要标准。公共行政依靠公共税收支撑, 就必须核算行政成本, 讲究行政投入、行政产出、行政绩效。因此, 政府必须想法设法为公民提供更多的公共利益, 但同时必须杜绝铺张浪费, 杜绝所谓“政绩工程”、“形象工程”, 以促进政府管理绩效。
二、服务型政府绩效评估理论及实践
绩效管理被引入政府管理领域，是以实现政府管理的三E即经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)为目标的全新的政府管理模式。这是一种将过程管理和结果管理相结合的新型的政府管理模式。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。在不同的阶段,随着政府改革的主题与目标的变化,评估的侧重点、目标和形式等也相应地发生变化。
（一）政府绩效评估内涵
所谓政府绩效评估, 是指用组织的整体战略把组织内各成员整合起来的，以结果为基础的一系列计划、管理、监测和检查程序。而在政府绩效评估引入后，新的政府治理模式应当呈现的是更为公开，更为科学和更有责任意识的新特征，对于资源的配置与安排有多重的利益诉求管道;原本近乎“完全黑箱”的政府治理过程变得可接近，更加透明化、公开化而易于监控;注重政府能力建设等等。
（二）服务型政府机关绩效的影响因素
根据美国国会的会计总署(GAO)与行政部门的管理预算局(OMB)、财政部、文官委员会(现今的人事管理局)、行政事务管理局联合进行的联合财务管理改进计划的研究，服务型政府机关绩效的影响因素可以归纳成三大类:
（1）人的因素:包括激励制度和技术能力两大方面，例如改进机关内部沟通、激励制度、绩效工资，以及加强职业训练等，都是影响服务型政府绩效的重要因素。
（2）产品因素:包括数量与品质，主要考虑工作数量增加对工作效果的规模替代效应。
（3）程序因素:包括系统控制和现代先进办公科技、自动化设备的使用。
（三）政府绩效评估对我国服务型政府建设的促进作用
（1）拓宽输入渠道，加强公共性和民主性。政府作为公众的代表人和公务的执行者，必须注重对公众意志的尊重和公共利益的满足。
（2）提升政府能力，增强透明度和责任意识。绩效评估致力于将政府治理过程构造成一个有机的系统，在此系统中，以结果管理为出发点，以政府能力的提高为落脚点，强调政府内部结构的合理化和规范化，达到政府功能的有效发挥。
（3）促进政府质量与公正意识，体现行政的价值追求。绩效评估能促进政府质量意识和公正意识的萌生，体现行政的价值追求。“效率是公共管理价值量表中的第一定律”，而公共部门中的效率不仅是简单的利润最大化，更要考虑行政本身的价值追求。强化绩效，不仅要以最经济的投入，产出最优质的服务和公共物品，还要考虑再生资源的最优配置，注重社会公正。
（四）服务型政府绩效评估在我国的发展现状
我国服务型政府绩效评估存在一些问题。即绩效指标多重性、难以量化;评估方向上的单向性,公众参与评估的机会很少,很多评估都是流于形式;评估时效随意性很大,也很不规范,制度化的程度不高,没有建立起长效机制,往往会带来许多消极性的影响;评估程序透明度不高,对绩效评估进程中的每个重要环节应当接受社会监督;评估角度片面性,很多组织推行绩效考评时,只关注单个员工的业绩评价,而忽视了对团队的考评;缺乏高素质评估队伍,要么因光环效应,要么会“戴着墨镜看人”,使得考评结果不准确,评估结果应用存在局限性。
三、服务型政府的绩效评估模式构想
在全面了解服务型政府内涵、本质及特征的条件下，在现行政府绩效管理制度的滞后和函待改进的基础上，结合国际国内服务行政绩效管理和评估的经验和做法，构建适应服务型政府的绩效管理模式，希望可以通过此评估模式进一步促进服务型政府的建设。
（一）服务型政府绩效评估设计的基本原则
我国服务型政府的根本宗旨是以人为本，为人民服务，谋求实现最广大人民群众的根本利益。在此基础上，归纳了服务型政府绩效评估所应遵循的几条原则：
（1）职能导向原则
政府绩效评估指向的是政府部门的职责和功能。在进行政府绩效评估体系的设计，选择绩效评估指标的时候，一定要合理考察当地政府的基本职能和职能重心所在，在此基础上执行相应的政府绩效评估方案。因此，服务型政府绩效评估体系的设计，必须遵循职能导向的原则，使得政府绩效评估中心集中、内容明确，避免由于政府角色越位、职能错位、目标异化等因素造成的政府绩效评估本意的歪曲。
（2）公众参与原则
不同地方、不同层次的政府关于绩效的要求是不同的，但是任何一个政府都应该遵循一个原则，即政府的行政行为和效果是否得到了最大多数公众的认可和赞同。通过公众对政府及其职能部门工作绩效的认可程度，既可以非常直接地将政府的行为规范在合理的施政范围之内，也可以非常客观地对政府的绩效做出公正合理的评价，转变政府官员只对上负责不对下负责的政绩观。
（3）效益分析原则
效益分析原则要求在对政府绩效的评估中，应当考虑政府行为和效果背后所消耗的各种成本，包括经济成本、社会成本、资源和环境成本等。不仅是向公众提供优质的服务，同时也应该是尽可能廉价的服务，力图用最少的成本获得最大的产出。同时，有效的政府绩效评估本身也是一个需要不断降低成本，提升评估效益的过程。
（4）有效可行原则
政府绩效评估是一个动态的开放系统，各个要素间相互关联，实际上不可能存在某种适用于一切组织的评估方法和模式，任何评估机制都不可能十全十美。因此，政府绩效评估应根据不同环境、不同条件、不同时间、不同对象采取不同的评估方式，制定不同的评估标准。
（三）、服务型政府绩效评估的行动策略
（1）基于战略管理框架下设定政府绩效目标与计划面对多变的环境,政府部门应站在战略的高度,认真分析组织的内外环境,制定绩效计划,充分吸收公众的意见和建议,以确保以民主科学的决策方式达到决策质量的优化。同时,能够使组织都有明确的目标,职责分明,运转协调,共同实现政府宏观战略目标和各阶段的具体目标。
（2）在政府绩效管理实施过程中,建立动态、持续的内外沟通协调机制,尤其是公民参与评价机制。良好的绩效沟通能使组织及时了解和掌握信息,发现问题和障碍并及时解决问题和障碍,从而最大限度地提高绩效。公共部门的领导者则能全程追踪计划进展情况,及时排除遇到的障碍,必要时修订计划。
（3）完善我国绩效评估体系。绩效评估的一般标准及其指标体系,除了3E(经济指标、效率指标、效益指标)以外,政府绩效管理更注重质量指标、公平指标、回应指标、责任指标、公民满意度指标,等等;全面建立法制化、制度化与科学化的政府绩效评估体系,以及绩效评估中的公民导向,高素质的专业的评估队伍;建立和完善政府绩效评估信息系统。
（4）推进政务公开、行政效能监察和问责制相结合,重点强调应逐步导入基于绩效的公共预算体系和绩效审计体系。定时向社会公开政府部门的绩效目标,公开政府的行为及结果,让公民和社会中介组织参与监督、考核职能部门项目实施情况,真正达到“阳光政府”。同时,加强行政效能监察、公共预算和审计,使政府行政行为真正做到为经济建设服务,为群众关心的问题服务。
（5）进行绩效追踪与绩效结果应用。对已经评估的绩效要进行不间断的观察,记录和分析,并将其结果反馈给被评估组织个人。为绩效结果的应用和下一步改进绩效做好准备。绩效追踪能体现绩效管理的促进功能、激励功能,使工作人员认识到危机意识和责任意识,从而改进工作,创造更好的绩效。
四、小结
不管从理论上还是实践上，服务型政府已经成为我国政府改革的目标模式，而政府绩效评估的创新和完善是一项复杂的系统工程，但其对于推进服务型政府建设具有重要的理论价值和现实意义，通过改进政府绩效管理，促进服务型政府建设，是十分可行的。但是，由于服务型政府建设在我国刚刚起步，政府绩效评估也处于探索阶段，无论在理论还是在实践方面，都还存在许多问题，需要我们进一步去完善。
参考文献：
1．吴玉宗．建设公共服务型政府是构建和谐社会的根本途径[J].公共行政,2006(4)
2．劉华涛.论高绩效政府[J].郑州航空工业管理学院学报, 2006(1)
3．卓越．公共部门绩效评估[M]．中国人民大学出版社，2004（11）
4．郭济．理论与实践创新[M]．清华大学出版,．2005(8)
5．刘旭涛．政府绩效管理：制度、战略和方法[M]．机械工业出版社,2003(10)
6．岳凯敏、徐光超.民众本位:当代中国政府绩效评估的基本价值取向[J].成都理工大学学报, 2005 (4)
7．周志忍.公共组织绩效评估:中国实践的回顾与反思[J].兰州大学学报(社会科学版), 2007 (1)