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引言
在经济全球化时代，适量的、结构合理的外汇储备具有至关重要的作用，它是一国弥补国际收支逆差，维持本币汇率稳定和偿还外债的物质保证。虽然充足的外汇储备对一国有着非常重要的作用，但外汇储备也并不是越多越好，高额的外汇储备也会给国民经济的运行带来诸多弊端。纵观世界，在外汇储备管理方面拥有成功经验的国家，都拥有一整套相关法律作为外汇储备管理的法律支撑。完善外汇储备管理体制需要一整套健全的法律规范来保障。但由于我国特有的经济形势，外汇储备管理尚未形成一个健全的体系，更不用说用来规范外汇储备管理行为的配套法律制度。
一、中国外汇储备管理制度的现状
外汇储备管理是一国宏观经济管理的重要方面，它与一国货币经济政策息息相关，是一国的外汇储备在其储备管理机构的控制下，能够及时被获取并用来满足该国制定的一系列政策目标的过程。外汇储备管理既包括外汇储备管理制度的建立和健全，也包括外汇储备资产的具体管理，既涉及从宏观上确定和保持外汇储备适度规模，也涉及微观上储备资产进行风险分散的技术性操作。
从十一届三中全会以来，国家就对外汇储备管理体制进行不断的完善与改革，使其适应经济体制改革和对外开放的需要，有力地推动了贸易体制改革和对外贸易的发展。但仍存在很大的问题，具体表现在以下几个方面：
1、外汇储备币种结构单一
我国的外汇储备币种结构比较单一，以美元居多。据路透社 2009 年 3 月 17 日报道，中国 2009 年1月末持有美国国债 7396 亿美元，仍为美国第一大债权国。中国外汇储备币种选择中，美元依然是首选货币，约占中国外汇储备总额的 65%左右。
这种以美元为主要货币的格局，非常容易受到汇率风险的影响。当美元贬值和美国国内出现通货膨胀时，我国外汇储备都会随之贬值，造成外汇储备损失。
2、外汇储备管理体制单一
长期以来，我国的外汇管理体系是由央行独立进行战略决策和操作的，在决策的形成过程中，没有健全的协商机制，财政部没有发挥出应有的作用，属于单一的储备管理体系。这种体系虽然有一定的优越性，但受央行的货币政策和汇率政策的牵连，使得政策的正确性大打折扣。
3、外汇储备的运营机制保守
目前中国外汇储备主要投资于外币存款、外币票据、特别是美国的高信用等级的政府债券、国际金融组织债券、政府机构债券和公司债券等金融资产，这使我国外汇储备具有较大的收益风险。无论从安全性、流动性还是盈利性角度来讲，过于集中的投资都是不适宜的。
4、外汇储备管理成本太高
IMF曾提出中国外汇储备成本太高，其主要有三大根据：第一，虽然中国从不公布外汇储备的具体资产组合、利息收入等要素，但央行将大部分外汇储备资于美国国债众所周知。第二，外汇储备急剧膨胀到目前的3万亿美元，如果缺乏有效的冲销手段，货币供应被动扩张后，会因此蒙受通胀压力，势必要付出惨重代价。第三，为了冲销外汇占款导致的基础货币快速增长，除了削减对商业银行的再贷款，央行开始自己创造负债，发行央行票据。央行为此所支付的利息，便以供给更多基础货币的形式予以抵消。如此周而复始，外汇储备也如滚雪球般庞大起来。
5、外汇储备管理制度的法律缺失
我国外汇储备管理运作的不规范，很大程度上来自于外汇储备法律体系的不健全。我国当时的国情决定了现有的外汇管理体制，那时我国急需大量的外汇向发达国家进口先进技术设备以支持经济发展，因此政府对其控制相对较强。所以，我国与外汇有关的法规及规范性文件，都集中在外汇管制方面，主要包括《外汇管理条例》这一统领外汇管理的基本法规，配套性规定主要有《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内机构对外担保管理办法》、《国际收支统计申报办法》、《出口收汇核销管理办法》、《境外投资外汇管理办法》等。正是由于我国政府仅对外汇储备管理的安全性和流动性有较高的要求，而对于营利性的要求相对较弱，从而导致了我国一直实行的外汇储备消极持有的情形。
二、其他国家外汇储备管理制度的研究
1、新加坡
1970年，新加坡国会通过《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局从此依法成立。该法令赋权新加坡金融管理局管理新加坡有关货币、银行业及金融方面的一切事务。新加坡金融管理局持有的外汇储备主要用于干预外汇市场和作为发行货币的保证，以及从事短期货币市场操作。
GIC是为了管理新加坡政府的外汇储备，于 1981年成立的全球性投资管理公司，通过在全球6个海外机构在世界主要资本市场上对股票、房地产、货币市场证券、固定资产和特殊的投资项目进行投资。GIC由新加坡政府投资有限责任公司、新加坡政府房地产投资有限责任公司、新加坡政府特殊投资有限责任公司三个公司组成。其目标是对外汇储备进行长期投资，追求长期的投资回报。其中，新加坡政府投资有限责任公司董事会根据预期的回报率决定资产组合政策，对资产组合中的股票、债券和先进在资产组合中所占的比重做出规定，是公开市场资产的管理基准。
由上可知，新加坡对外汇储备的功能进行分层定位，并根据储备管理追求的不同目标针对性地确立不同的管理机构主体，进行外汇储备管理。
2、日本
日本的外汇储备规模庞大，多年来的“出口导向”经济发展模式导致了长期的经常项目顺差，这一点与我国目前的经济政策形势很相似，因此日本在外汇储备管理方面的法律制度对我国也有很大的借鉴意义。
日本的储备管理系统由财务省和日本银行构成，其中，财务省作为外汇储备的持有机构，对政策的制定起主导作用，其官方外汇储备的绝大部分都由财务省持有管理并运用。根据日本《外汇及对外贸易法》，财务省可以采取必要的措施干预外汇市场以维持日元汇率稳定。财务省将外汇储备存放在日本银行的“外汇基金特别账户”（FEFSA），日本银行作为政府银行，根据《日本银行法》在财务省认为有必要采取行动干预外汇市场时，要按照财务省的指示，实行实际的外汇干预操作。只要开始对外汇市场进行干预，所需资金都是从FEFSA中划拨。正是通过大量卖出日元及买进外汇的操作所积累起来的外汇资产构成了日本的外汇储备。理论上，这种非冲销式的购买外汇，并不会使货币供应量发生变动。 三、 我国外汇储备管理制度的完善
1、实施积极的外汇储备投资策略
长期以来，我国的外汇储备管理一直处于相对不公开的状态，而且缺乏相应的管理法规作为约束和指导。外汇储备管理模式僵化，面对美元贬值时，外汇储备被动受到损失，这就是我国面临的局面。而积极投资策略就是要获取较高的投资回报，减少持有外汇储备的机会成本，来保证购买力。因此，我们可以考虑外汇储备操作机构的多元化，增进各部门的信息沟通，同时优化外汇储备资产结构，减少美元的外汇储备份额，增持欧元、日元等外汇储备份额。中国在未来的管理实践中应重视外汇储备的增值，不局限于美欧市场，关注俄罗斯市场、亚洲债券市场等新兴国际投资领域，“实行外汇资产投资的多元化，建立不同的外汇储备投资组合”，提高资源的配置效率，分散美元贬值的风险。
2、统一协调外汇储备管理体制
我国目前有外汇管理局、社保基金、中投公司、国家开发银中资企业等众多主权投资主体，担负不同的管理职能，致使外汇储备管理分散，大大降低了管理效率。各个部门目标不同且互相政策协调不顺畅，使各个机构间无法相互配合并实施投资绩效的考核，造成投资效率低下。因此，应统筹规划各主权投资机构以形成系统的海外投资战略，并组建成不同层次和定位、相互配合的中国外汇储备投资团队，以避免本国机构内部无谓竞争，实现资源、优势互补，从而形成强大的协同效应。
3、控制外汇储备规模的快速增长
外汇储备管理的难度与规模呈正相关。因此，提高外汇储备资产的整体效率，应控制外汇储备规模的增长。中国外汇储备规模的增长的根本原因在于中国经济的增长方式。无论从中国提高外汇储备资产的管理效率，还是中国应对美国经济的下滑而引发的全球经济衰退的威胁，中国都有必要实现经济增长方式的转变，从依赖出口、投资拉动转向扩大内需、促进消费，并加快人民币汇率的形成机制的市场化，改善国际收支状况，降低外汇储备累积速度，实现国民经济的可持续平衡增长。
4、构建我国外汇储备管理法律体系
从国际经验看，管理经验较成熟的国家都十分重视通过法律法规来规范外汇储备的经营管理。如新加坡的《新加坡金融管理局法》以及韩国制定的专门的《韩国投资公司法》，对外汇储备的管理及投资公司等都有明确的规定。
目前，我国绝大部分外汇管理法律制度是由外汇管理局以部门规章和规范性文件的形式发布的，但是这种形式使得外汇管理局既是法律的制定者又是执行者，缺乏必要的监督。我国仅在《中国人民银行法》第四条和第三十二条对外汇储备经营有原则性的规定，而《外汇管理条例》对外汇储备资产的运用却没有规定。正是由于我国法律对外汇储备管理缺乏具体明确的规定，才使我国外汇储备管理的诸多方面都存在不规范的行为。
我国应当制定《外汇储备管理法》，从宏观上解决我国外汇储备管理体制不健全的问题。笔者认为，除了保留相关法律法规中目前仍然适用的内容之外，在外汇管理法中至少还应当增加：国家外汇资产的定义和分类；官方外汇储备的管理目标、管理机构、职责、资产构成；其他官方外汇资产的管理目标、管理机构、职责、资产构成；官方外汇储备及其他官方外汇资产之间的关系及预算处理原则；购买和持有其他官方外汇资产的筹资安排；对官方外汇储备及其他官方外汇资产的监管等等，明确外汇储备的管理目标和手段，明确外汇储备运用的法律性质、程序和有关主体的法律地位，规定外汇储备注资行为的原则、目标，确立外汇储备的经营管理原则，建立一个完善的外汇储备管理体制，为外汇储备的经营管理提供法律支持和保障。
其次，应当制定《中国投资公司法》，从微观上解决外汇储备积极管理的具体制度建设问题，为更加积极有效的外汇储备管理模式提供法律基础和规范运作的制度保障。针对中国投资公司内部组织结构的设置、高管的任命、激励考核机制以及信息透明度方面做出特殊的安排以区别于其他普通公司，避免因法律上的规定而导致其行为不能符合国家的外汇投资政策目标，提高储备资产的质量与投资效益。
作者简介：夏广秀（1986-），女，山东省临沂市人，上海大学法学院在读硕士研究生，研究方向为民商法学。
在经济全球化时代，适量的、结构合理的外汇储备具有至关重要的作用，它是一国弥补国际收支逆差，维持本币汇率稳定和偿还外债的物质保证。虽然充足的外汇储备对一国有着非常重要的作用，但外汇储备也并不是越多越好，高额的外汇储备也会给国民经济的运行带来诸多弊端。纵观世界，在外汇储备管理方面拥有成功经验的国家，都拥有一整套相关法律作为外汇储备管理的法律支撑。完善外汇储备管理体制需要一整套健全的法律规范来保障。但由于我国特有的经济形势，外汇储备管理尚未形成一个健全的体系，更不用说用来规范外汇储备管理行为的配套法律制度。
一、中国外汇储备管理制度的现状
外汇储备管理是一国宏观经济管理的重要方面，它与一国货币经济政策息息相关，是一国的外汇储备在其储备管理机构的控制下，能够及时被获取并用来满足该国制定的一系列政策目标的过程。外汇储备管理既包括外汇储备管理制度的建立和健全，也包括外汇储备资产的具体管理，既涉及从宏观上确定和保持外汇储备适度规模，也涉及微观上储备资产进行风险分散的技术性操作。
从十一届三中全会以来，国家就对外汇储备管理体制进行不断的完善与改革，使其适应经济体制改革和对外开放的需要，有力地推动了贸易体制改革和对外贸易的发展。但仍存在很大的问题，具体表现在以下几个方面：
1、外汇储备币种结构单一
我国的外汇储备币种结构比较单一，以美元居多。据路透社 2009 年 3 月 17 日报道，中国 2009 年1月末持有美国国债 7396 亿美元，仍为美国第一大债权国。中国外汇储备币种选择中，美元依然是首选货币，约占中国外汇储备总额的 65%左右。
这种以美元为主要货币的格局，非常容易受到汇率风险的影响。当美元贬值和美国国内出现通货膨胀时，我国外汇储备都会随之贬值，造成外汇储备损失。
2、外汇储备管理体制单一
长期以来，我国的外汇管理体系是由央行独立进行战略决策和操作的，在决策的形成过程中，没有健全的协商机制，财政部没有发挥出应有的作用，属于单一的储备管理体系。这种体系虽然有一定的优越性，但受央行的货币政策和汇率政策的牵连，使得政策的正确性大打折扣。
3、外汇储备的运营机制保守
目前中国外汇储备主要投资于外币存款、外币票据、特别是美国的高信用等级的政府债券、国际金融组织债券、政府机构债券和公司债券等金融资产，这使我国外汇储备具有较大的收益风险。无论从安全性、流动性还是盈利性角度来讲，过于集中的投资都是不适宜的。
4、外汇储备管理成本太高
IMF曾提出中国外汇储备成本太高，其主要有三大根据：第一，虽然中国从不公布外汇储备的具体资产组合、利息收入等要素，但央行将大部分外汇储备资于美国国债众所周知。第二，外汇储备急剧膨胀到目前的3万亿美元，如果缺乏有效的冲销手段，货币供应被动扩张后，会因此蒙受通胀压力，势必要付出惨重代价。第三，为了冲销外汇占款导致的基础货币快速增长，除了削减对商业银行的再贷款，央行开始自己创造负债，发行央行票据。央行为此所支付的利息，便以供给更多基础货币的形式予以抵消。如此周而复始，外汇储备也如滚雪球般庞大起来。
5、外汇储备管理制度的法律缺失
我国外汇储备管理运作的不规范，很大程度上来自于外汇储备法律体系的不健全。我国当时的国情决定了现有的外汇管理体制，那时我国急需大量的外汇向发达国家进口先进技术设备以支持经济发展，因此政府对其控制相对较强。所以，我国与外汇有关的法规及规范性文件，都集中在外汇管制方面，主要包括《外汇管理条例》这一统领外汇管理的基本法规，配套性规定主要有《结汇、售汇及付汇管理规定》、《境内机构对外担保管理办法》、《国际收支统计申报办法》、《出口收汇核销管理办法》、《境外投资外汇管理办法》等。正是由于我国政府仅对外汇储备管理的安全性和流动性有较高的要求，而对于营利性的要求相对较弱，从而导致了我国一直实行的外汇储备消极持有的情形。
二、其他国家外汇储备管理制度的研究
1、新加坡
1970年，新加坡国会通过《新加坡金融管理局法》，新加坡金融管理局从此依法成立。该法令赋权新加坡金融管理局管理新加坡有关货币、银行业及金融方面的一切事务。新加坡金融管理局持有的外汇储备主要用于干预外汇市场和作为发行货币的保证，以及从事短期货币市场操作。
GIC是为了管理新加坡政府的外汇储备，于 1981年成立的全球性投资管理公司，通过在全球6个海外机构在世界主要资本市场上对股票、房地产、货币市场证券、固定资产和特殊的投资项目进行投资。GIC由新加坡政府投资有限责任公司、新加坡政府房地产投资有限责任公司、新加坡政府特殊投资有限责任公司三个公司组成。其目标是对外汇储备进行长期投资，追求长期的投资回报。其中，新加坡政府投资有限责任公司董事会根据预期的回报率决定资产组合政策，对资产组合中的股票、债券和先进在资产组合中所占的比重做出规定，是公开市场资产的管理基准。
由上可知，新加坡对外汇储备的功能进行分层定位，并根据储备管理追求的不同目标针对性地确立不同的管理机构主体，进行外汇储备管理。
2、日本
日本的外汇储备规模庞大，多年来的“出口导向”经济发展模式导致了长期的经常项目顺差，这一点与我国目前的经济政策形势很相似，因此日本在外汇储备管理方面的法律制度对我国也有很大的借鉴意义。
日本的储备管理系统由财务省和日本银行构成，其中，财务省作为外汇储备的持有机构，对政策的制定起主导作用，其官方外汇储备的绝大部分都由财务省持有管理并运用。根据日本《外汇及对外贸易法》，财务省可以采取必要的措施干预外汇市场以维持日元汇率稳定。财务省将外汇储备存放在日本银行的“外汇基金特别账户”（FEFSA），日本银行作为政府银行，根据《日本银行法》在财务省认为有必要采取行动干预外汇市场时，要按照财务省的指示，实行实际的外汇干预操作。只要开始对外汇市场进行干预，所需资金都是从FEFSA中划拨。正是通过大量卖出日元及买进外汇的操作所积累起来的外汇资产构成了日本的外汇储备。理论上，这种非冲销式的购买外汇，并不会使货币供应量发生变动。 三、 我国外汇储备管理制度的完善
1、实施积极的外汇储备投资策略
长期以来，我国的外汇储备管理一直处于相对不公开的状态，而且缺乏相应的管理法规作为约束和指导。外汇储备管理模式僵化，面对美元贬值时，外汇储备被动受到损失，这就是我国面临的局面。而积极投资策略就是要获取较高的投资回报，减少持有外汇储备的机会成本，来保证购买力。因此，我们可以考虑外汇储备操作机构的多元化，增进各部门的信息沟通，同时优化外汇储备资产结构，减少美元的外汇储备份额，增持欧元、日元等外汇储备份额。中国在未来的管理实践中应重视外汇储备的增值，不局限于美欧市场，关注俄罗斯市场、亚洲债券市场等新兴国际投资领域，“实行外汇资产投资的多元化，建立不同的外汇储备投资组合”，提高资源的配置效率，分散美元贬值的风险。
2、统一协调外汇储备管理体制
我国目前有外汇管理局、社保基金、中投公司、国家开发银中资企业等众多主权投资主体，担负不同的管理职能，致使外汇储备管理分散，大大降低了管理效率。各个部门目标不同且互相政策协调不顺畅，使各个机构间无法相互配合并实施投资绩效的考核，造成投资效率低下。因此，应统筹规划各主权投资机构以形成系统的海外投资战略，并组建成不同层次和定位、相互配合的中国外汇储备投资团队，以避免本国机构内部无谓竞争，实现资源、优势互补，从而形成强大的协同效应。
3、控制外汇储备规模的快速增长
外汇储备管理的难度与规模呈正相关。因此，提高外汇储备资产的整体效率，应控制外汇储备规模的增长。中国外汇储备规模的增长的根本原因在于中国经济的增长方式。无论从中国提高外汇储备资产的管理效率，还是中国应对美国经济的下滑而引发的全球经济衰退的威胁，中国都有必要实现经济增长方式的转变，从依赖出口、投资拉动转向扩大内需、促进消费，并加快人民币汇率的形成机制的市场化，改善国际收支状况，降低外汇储备累积速度，实现国民经济的可持续平衡增长。
4、构建我国外汇储备管理法律体系
从国际经验看，管理经验较成熟的国家都十分重视通过法律法规来规范外汇储备的经营管理。如新加坡的《新加坡金融管理局法》以及韩国制定的专门的《韩国投资公司法》，对外汇储备的管理及投资公司等都有明确的规定。
目前，我国绝大部分外汇管理法律制度是由外汇管理局以部门规章和规范性文件的形式发布的，但是这种形式使得外汇管理局既是法律的制定者又是执行者，缺乏必要的监督。我国仅在《中国人民银行法》第四条和第三十二条对外汇储备经营有原则性的规定，而《外汇管理条例》对外汇储备资产的运用却没有规定。正是由于我国法律对外汇储备管理缺乏具体明确的规定，才使我国外汇储备管理的诸多方面都存在不规范的行为。
我国应当制定《外汇储备管理法》，从宏观上解决我国外汇储备管理体制不健全的问题。笔者认为，除了保留相关法律法规中目前仍然适用的内容之外，在外汇管理法中至少还应当增加：国家外汇资产的定义和分类；官方外汇储备的管理目标、管理机构、职责、资产构成；其他官方外汇资产的管理目标、管理机构、职责、资产构成；官方外汇储备及其他官方外汇资产之间的关系及预算处理原则；购买和持有其他官方外汇资产的筹资安排；对官方外汇储备及其他官方外汇资产的监管等等，明确外汇储备的管理目标和手段，明确外汇储备运用的法律性质、程序和有关主体的法律地位，规定外汇储备注资行为的原则、目标，确立外汇储备的经营管理原则，建立一个完善的外汇储备管理体制，为外汇储备的经营管理提供法律支持和保障。
其次，应当制定《中国投资公司法》，从微观上解决外汇储备积极管理的具体制度建设问题，为更加积极有效的外汇储备管理模式提供法律基础和规范运作的制度保障。针对中国投资公司内部组织结构的设置、高管的任命、激励考核机制以及信息透明度方面做出特殊的安排以区别于其他普通公司，避免因法律上的规定而导致其行为不能符合国家的外汇投资政策目标，提高储备资产的质量与投资效益。
作者简介：夏广秀（1986-），女，山东省临沂市人，上海大学法学院在读硕士研究生，研究方向为民商法学。