论文部分内容阅读
摘要：地方政府投融资平台是在特定的制度和政策背景下产生
的，逐渐显现出资金管理不规范、管理机制不到位等问题。本文对地方投融资平台的现状和问题进行分析，进而提出完善平台的相关策略建议。
关键词：投融资平台 现状 问题 策略建议
1 地方政府投融资平台内涵
2012年赣州政府工作报告中提出“做大做强城投集团、稀土集团、发展投资集团、国有资产投资集团等国有骨干企业，着力打造资产超千亿元的投融资平台。”那么到底什么是地方政府融资平台呢？
通常情况下，所谓地方投融资平台，就是地方政府通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还形式组建一个公司，该公司的资产和现金流在一定程度上符合融资标准，其承担政府融资功能，拥有独立法人资格，在必要的情况下，通过财政补贴的方式兑现作为还款承诺，进而在一定程度上实现多渠道融资，进而将资金用于市政建设、公用事业等项目。
目前，全国已有8000家以上的各级政府投融资平台，大多是地方政府组建的城市建设开发投资公司和城市资产经营公司等不同类型的公司，负责公路与市政基础设施建设及重大产业发展投资。
2 地方政府投融资平台的现状及存在的问题
2.1 现状 2008年，中国政府启动了4万亿的经济刺激投资计划，在一定程度上确保经济的持续稳定地发展，伴随着国家实施积极的宏观调控政策，地方政府融资的积极性不断加强，作为地方融资的重要举措，无论是投融资平台的数量，还是规模，地方都呈现出不断扩大的趋势。据估计，2012年末地方政府投融资平台数量有8000家，负债约13万亿元。
近几年，多地政府为了加快城镇化步伐，进而提出了相应的扩大地方投融资平台。但是，融资渠道问题是城镇化过程中建设基础设施需要亟待解决的。当前，我们不能忽视财政收入增速放缓的现象。2012年，根据财政部公布全年财政收支情况显示，全国公共财政收入117210亿元，比2011年回落12.2个百分点，同比增长幅度为12.8%。在政府的公共投资中，已经有相当的一部分不从公共财政的一般预算中进行安排，而是依靠土地出让所得的大部分收益等政府性基金，以及通过相应的地方投融资平台进行筹集。地方投融资平台通过发行企业债券、中期票据等方式，进而在一定程度上不断拓宽资金融资渠道。对于大多数地方政府投融资平台公司来说，从实际情况看，许多根本不具备相应的发行债券的资格，通常情况下，对于绝大多数投融资公司来说，解决资金短缺问题只有通过向国家开发银行和城市商业银行进行贷款。据权威机构统计，我国地方政府投融资平台的负债中70%都来自于银行贷款。
2.2 存在的问题 地方政府投融资平台对于推动城镇化和公用事业发展发挥了重要作用，但是也存在一定的债务风险。存在的问题主要有：
2.2.1 融资渠道不广，融资过度依赖银行。由于地方财力的有限性，地方政府只能更多地依靠银行贷款等间接融资方式，缺乏直接融资手段，目前银行贷款是我国地方政府投融资平台的主要的融资渠道。通常情况下，有了政府的信用担保，在一定程度上银行会更加青睐于给政府性项目发放相应的贷款，这使得地方政府投融资平台债务急剧膨胀，在一定程度上增加了投融资平台的风险。在融资方式对银行的依赖程度不断增加，在一定程度上增加了商业银行的风险。
2.2.2 在法律方面，偿还责任和担保责任失效。按照《担保法》、《关于规范地方财政担保行为的通知》的相关规定：“除国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，任何国家机关均不得作为保证人。”由此本文认为：在法律方面，地方政府出具的担保承诺函根本不具有效力，一旦银行的贷款，投融资平台公司难以偿还时，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的有力保护。当他们出现经济纠纷时，银行利益很难受法律保护。
2.2.3 资金管理不规范、信息不透明。在打捆贷款后，通常情况下，地方政府投融资平台公司将筹集到的资金交给建设单位进行使用，对于项目的建设和资金的使用情况，平台公司一般不进行管理，进而在一定程度上导致所融的资金全部脱离融资平台，也就是脱离了借款人的监管范围，进而对资金不能进行监管，出现资金使用不到位的现象。由于地方政府投融资平台信息的不透明，银行对其资金流向难以监控，很难获取相关信息以致过度放贷，这大大增加了平台公司的债务风险。
2.2.4 投融资平台缺乏专业性，管理机制不健全。在地方政府的庇护下，地方政府投融资平台的资产规模逐渐扩大，但是，投融资平台公司的管理人员缺乏响应的企业管理经验和风险防范意识，进而在投资过程中很容易出现决策失误，对建设项目缺乏科学的论证，在一定程度上难以满足当地的需要。按照现代企业制度所的要求，投融资平台根本不具备完善的的法人治理结构，同时不具备经营管理能力。在整个运作过程中，平台公司带有浓厚的行政命令色彩，在很大程度上都是地方政府充当公司的决策者，根本没有按照市场经济模式进行。
3 完善地方政府投融资平台的建议
3.1 健全投融资法律法规 作为地方政府，随着投融资环境的变化，以及平台规模的不断扩大，需要探索和创新投融资模式，为了便于对本地区的投融资业务进行规范，同时需要制定一系列的文件。国家也应该在国务院、央行和银监会等名义发布的规定和通知的基础上，尽快出台统一的投融资法律法规，对投融资主体、投资范围、运作模式、债务管理、资金监管等内容进行明确，进而在一定程度上为强化地方政府投融资工作奠定了法律基础，提供了保证。
3.2 拓宽融资渠道，大力引进民间资本 为丰富地方融资平台的融资手段，降低银行贷款在资金来源中的比重，应进一步扩大债券融资的规模。对于投融资平台来说，如果其具备一定的规模，同时具有较强的盈利能力，那么对其进行重组和改制，让其上市，然后借助发行股票，以及以增资扩股的方式不断地筹集资金，为投资方在一定程度上创造优越的投资环境，同时对投融资平台公司的融资能力进行巩固和强化。对于规模较小的平台公司，通过兼并、收购、联合重组等方式，组建规模较大的平台公司，不断扩大其规模，在一定程度上为上市或发债积极创造条件，实现规模经济。同时积极引导民间资金，鼓励其进入优先发展的领域，优化民间资本进入地方政府投融资环境，在一定程度上将政府资金逐渐从经营型项目中退出，摆脱地方政府对银行投融资的依赖性。 3.3 建立和完善投融资平台的法人治理结构 作为服务机构，地方政府需要转变自身的职能，同时厘清自己与投融资平台之间的界限，不再将政府官员派向投融资平台担任高管职务，而是在一定程度上从市场上积极吸纳一批高级管理人才，加入到投融资平台中来，同时加大对高管人员的培训力度，进而在一定程度上不断提高高管人员的专业素质，以及经营管理能力，巩固和强化对市场和风险的把控能力，在一定程度上使投融资平台逐渐成为独立的法人实体，在市场经济条件下，让他们自主经营、自负盈亏。通过公司化的运作模式对各投融资平台进行管理，根据市场化导向，不但完善其法人治理结构。
3.4 加强信息透明度，理顺投融资平台的债务管理体制 地方政府投融资平台需要对资金状况、贷款情况、项目进展情况、担保情况、防控风险的能力等信息，加大公开、透明的力度，在可能的情况下，将全部信息动态地公布于众，在一定程度上便于银行，以及相关部门进行监督和决策。同时，银行需要制定全面谨慎的风险管理举措，进而对项目资本金、发放打捆贷款等进行管控，同时对地方政府的负债状况和偿债能力等进行重点分析，进而在一定程度上对融资平台的还款能力和贷款风险进行把握。需要政府对投融资平台债务进行统一管理，对当前多头举债、分散使用、调控不力的局面彻底扭转。建立年度审计制度，杜绝投融资违规违纪现象，切实防范地方政府债务风险；建立和完善地方政府投资责任制度，在一定程度上有效避免地方政府因过度举债进而将债务转嫁给下届政府，同时可以有效防止地方政府将债务风险转嫁给上级部门。
3.5 健全投融资平台管理体制，规范运作机构 对中央和地方两级投融资管理体制进行完善，中央需要设立投融资管理部门对全国性的投融资业务进行统一管理，同时明确资金投放的方向和重点，并指导和协调地方投融资工作；对于地方政府来说，需要专门的机构统一管理各平台的投融资和债务问题，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，然后根据发展需要，调整国家的投融资政策。
参考文献：
[1]王继平.浅析地方政府投融资平台问题[J].财会研究.2013（8）.
[2]田新文.地方政府投融资平台风险与对策分析[J].湖北科技学院学报，2013（5）.
[3]李海冬.我国地方政府融资平台存在的问题及对策[J].中国管理信息化，2013（6）.
的，逐渐显现出资金管理不规范、管理机制不到位等问题。本文对地方投融资平台的现状和问题进行分析，进而提出完善平台的相关策略建议。
关键词：投融资平台 现状 问题 策略建议
1 地方政府投融资平台内涵
2012年赣州政府工作报告中提出“做大做强城投集团、稀土集团、发展投资集团、国有资产投资集团等国有骨干企业，着力打造资产超千亿元的投融资平台。”那么到底什么是地方政府融资平台呢？
通常情况下，所谓地方投融资平台，就是地方政府通过划拨土地、股权、规费、债券、税费返还形式组建一个公司，该公司的资产和现金流在一定程度上符合融资标准，其承担政府融资功能，拥有独立法人资格，在必要的情况下，通过财政补贴的方式兑现作为还款承诺，进而在一定程度上实现多渠道融资，进而将资金用于市政建设、公用事业等项目。
目前，全国已有8000家以上的各级政府投融资平台，大多是地方政府组建的城市建设开发投资公司和城市资产经营公司等不同类型的公司，负责公路与市政基础设施建设及重大产业发展投资。
2 地方政府投融资平台的现状及存在的问题
2.1 现状 2008年，中国政府启动了4万亿的经济刺激投资计划，在一定程度上确保经济的持续稳定地发展，伴随着国家实施积极的宏观调控政策，地方政府融资的积极性不断加强，作为地方融资的重要举措，无论是投融资平台的数量，还是规模，地方都呈现出不断扩大的趋势。据估计，2012年末地方政府投融资平台数量有8000家，负债约13万亿元。
近几年，多地政府为了加快城镇化步伐，进而提出了相应的扩大地方投融资平台。但是，融资渠道问题是城镇化过程中建设基础设施需要亟待解决的。当前，我们不能忽视财政收入增速放缓的现象。2012年，根据财政部公布全年财政收支情况显示，全国公共财政收入117210亿元，比2011年回落12.2个百分点，同比增长幅度为12.8%。在政府的公共投资中，已经有相当的一部分不从公共财政的一般预算中进行安排，而是依靠土地出让所得的大部分收益等政府性基金，以及通过相应的地方投融资平台进行筹集。地方投融资平台通过发行企业债券、中期票据等方式，进而在一定程度上不断拓宽资金融资渠道。对于大多数地方政府投融资平台公司来说，从实际情况看，许多根本不具备相应的发行债券的资格，通常情况下，对于绝大多数投融资公司来说，解决资金短缺问题只有通过向国家开发银行和城市商业银行进行贷款。据权威机构统计，我国地方政府投融资平台的负债中70%都来自于银行贷款。
2.2 存在的问题 地方政府投融资平台对于推动城镇化和公用事业发展发挥了重要作用，但是也存在一定的债务风险。存在的问题主要有：
2.2.1 融资渠道不广，融资过度依赖银行。由于地方财力的有限性，地方政府只能更多地依靠银行贷款等间接融资方式，缺乏直接融资手段，目前银行贷款是我国地方政府投融资平台的主要的融资渠道。通常情况下，有了政府的信用担保，在一定程度上银行会更加青睐于给政府性项目发放相应的贷款，这使得地方政府投融资平台债务急剧膨胀，在一定程度上增加了投融资平台的风险。在融资方式对银行的依赖程度不断增加，在一定程度上增加了商业银行的风险。
2.2.2 在法律方面，偿还责任和担保责任失效。按照《担保法》、《关于规范地方财政担保行为的通知》的相关规定：“除国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的以外，任何国家机关均不得作为保证人。”由此本文认为：在法律方面，地方政府出具的担保承诺函根本不具有效力，一旦银行的贷款，投融资平台公司难以偿还时，银行对政府所担保的还款责任将不能得到法律的有力保护。当他们出现经济纠纷时，银行利益很难受法律保护。
2.2.3 资金管理不规范、信息不透明。在打捆贷款后，通常情况下，地方政府投融资平台公司将筹集到的资金交给建设单位进行使用，对于项目的建设和资金的使用情况，平台公司一般不进行管理，进而在一定程度上导致所融的资金全部脱离融资平台，也就是脱离了借款人的监管范围，进而对资金不能进行监管，出现资金使用不到位的现象。由于地方政府投融资平台信息的不透明，银行对其资金流向难以监控，很难获取相关信息以致过度放贷，这大大增加了平台公司的债务风险。
2.2.4 投融资平台缺乏专业性，管理机制不健全。在地方政府的庇护下，地方政府投融资平台的资产规模逐渐扩大，但是，投融资平台公司的管理人员缺乏响应的企业管理经验和风险防范意识，进而在投资过程中很容易出现决策失误，对建设项目缺乏科学的论证，在一定程度上难以满足当地的需要。按照现代企业制度所的要求，投融资平台根本不具备完善的的法人治理结构，同时不具备经营管理能力。在整个运作过程中，平台公司带有浓厚的行政命令色彩，在很大程度上都是地方政府充当公司的决策者，根本没有按照市场经济模式进行。
3 完善地方政府投融资平台的建议
3.1 健全投融资法律法规 作为地方政府，随着投融资环境的变化，以及平台规模的不断扩大，需要探索和创新投融资模式，为了便于对本地区的投融资业务进行规范，同时需要制定一系列的文件。国家也应该在国务院、央行和银监会等名义发布的规定和通知的基础上，尽快出台统一的投融资法律法规，对投融资主体、投资范围、运作模式、债务管理、资金监管等内容进行明确，进而在一定程度上为强化地方政府投融资工作奠定了法律基础，提供了保证。
3.2 拓宽融资渠道，大力引进民间资本 为丰富地方融资平台的融资手段，降低银行贷款在资金来源中的比重，应进一步扩大债券融资的规模。对于投融资平台来说，如果其具备一定的规模，同时具有较强的盈利能力，那么对其进行重组和改制，让其上市，然后借助发行股票，以及以增资扩股的方式不断地筹集资金，为投资方在一定程度上创造优越的投资环境，同时对投融资平台公司的融资能力进行巩固和强化。对于规模较小的平台公司，通过兼并、收购、联合重组等方式，组建规模较大的平台公司，不断扩大其规模，在一定程度上为上市或发债积极创造条件，实现规模经济。同时积极引导民间资金，鼓励其进入优先发展的领域，优化民间资本进入地方政府投融资环境，在一定程度上将政府资金逐渐从经营型项目中退出，摆脱地方政府对银行投融资的依赖性。 3.3 建立和完善投融资平台的法人治理结构 作为服务机构，地方政府需要转变自身的职能，同时厘清自己与投融资平台之间的界限，不再将政府官员派向投融资平台担任高管职务，而是在一定程度上从市场上积极吸纳一批高级管理人才，加入到投融资平台中来，同时加大对高管人员的培训力度，进而在一定程度上不断提高高管人员的专业素质，以及经营管理能力，巩固和强化对市场和风险的把控能力，在一定程度上使投融资平台逐渐成为独立的法人实体，在市场经济条件下，让他们自主经营、自负盈亏。通过公司化的运作模式对各投融资平台进行管理，根据市场化导向，不但完善其法人治理结构。
3.4 加强信息透明度，理顺投融资平台的债务管理体制 地方政府投融资平台需要对资金状况、贷款情况、项目进展情况、担保情况、防控风险的能力等信息，加大公开、透明的力度，在可能的情况下，将全部信息动态地公布于众，在一定程度上便于银行，以及相关部门进行监督和决策。同时，银行需要制定全面谨慎的风险管理举措，进而对项目资本金、发放打捆贷款等进行管控，同时对地方政府的负债状况和偿债能力等进行重点分析，进而在一定程度上对融资平台的还款能力和贷款风险进行把握。需要政府对投融资平台债务进行统一管理，对当前多头举债、分散使用、调控不力的局面彻底扭转。建立年度审计制度，杜绝投融资违规违纪现象，切实防范地方政府债务风险；建立和完善地方政府投资责任制度，在一定程度上有效避免地方政府因过度举债进而将债务转嫁给下届政府，同时可以有效防止地方政府将债务风险转嫁给上级部门。
3.5 健全投融资平台管理体制，规范运作机构 对中央和地方两级投融资管理体制进行完善，中央需要设立投融资管理部门对全国性的投融资业务进行统一管理，同时明确资金投放的方向和重点，并指导和协调地方投融资工作；对于地方政府来说，需要专门的机构统一管理各平台的投融资和债务问题，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，然后根据发展需要，调整国家的投融资政策。
参考文献：
[1]王继平.浅析地方政府投融资平台问题[J].财会研究.2013（8）.
[2]田新文.地方政府投融资平台风险与对策分析[J].湖北科技学院学报，2013（5）.
[3]李海冬.我国地方政府融资平台存在的问题及对策[J].中国管理信息化，2013（6）.