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制度建设是现代职业教育体系建设的重要内容，是一项系统工程，需要统筹谋划，强力推进。
建立现代职业教育体系的必然性
《现代职业教育体系建设规划（2012—2020年）》（征求意见稿）站在国家经济社会发展战略全局高度，清晰地描绘出未来一个时期中国职业教育体系建设的总体框架和基本路线，既高屋建瓴，又很有操作性。文件从转变发展方式、促进技术技能积累、改善民生、改善生活、贯彻中国特色的教育方针等几个方面做了很全面、很深刻的阐述，笔者以为，需要注重以下两方面。
一是要突出促进社会公平的需要。回顾我国职业教育的发展历程，可以发现一个很突出的现象，就是我们始终是在“层次”上推进职业教育发展的。上世纪五六十年代的职业教育主要是初级形式的，是定位在新工人培训上的；七八十年代，我们发展的是职业高中教育，不包分配，自谋职业；九十年代末和本世纪初，通过“三改一补”发展专科层次的高等职业教育。这样一层一层推进的动力，适应经济发展对人才要求的变化。需要新层次的人才，国家就发展这个层次的职业教育。这种发展模式有其合理性和必然性，但也带有计划经济发展模式的色彩。它带来的问题是职业教育的不完整性，每个层次都是“断头”的。学术教育（普通教育）的完整性、贯通性与职业教育的不完整性、“断头”特点，构成了长期以来教育的不公正——与选择学术教育体系完全不同，选择职业教育的孩子在完成一个层次（中职或高职）的教育后，就不再有升入高一层次教育的机会。由于这样的教育层次定位，这个孩子在劳动世界发展中也是“断头”的，做工将永远做工，种田将永远种田，教育层次固化的终身性，决定了人的社会定位和身份固化的终身性。随着科技革命日新月异的发展，职业教育的责任是培养数以亿计的高素质劳动者，是面向大众的教育，让最广大的劳动者接受“断头”教育、“终结”教育，既不合理，又不公平。教育公平是社会公平的基石，建立现代职业教育体系是实现教育公平的需要，也是促进社会公平的必然要求。
二是要突出促进终身教育的需要。职业教育最突出的特点有三个：职业性，让受教育者有工作技能；社会性，面向人人，人人都需要职业教育；终身性，人的职业生涯每个阶段都离不开职业教育。长期以来，我们对职业教育终身性的认识滞后。事实上，职业教育的终身性是一个内在的要求，它并不仅仅是把中职、高职、本科和研究生教育串联起来那样简单。我认为，所谓的终身性要解决三个问题：一是开放。任何人，在其任何发展阶段，都可以进入到这个系统之中，既可以选择学历教育，也可以选择课程证书教育，还可以选择以小时计的培训，即进即出，灵活开放。二是通融。它与所有的教育都是通融的，你中有我，我中有你，学习者在其中可以随意进出，随时转换。三是丰富。就是它在教育层次的多重性、教育方式的多样性、教育手段的先进性等方面是丰富多彩的，给进入职业教育的人以足够多的选择机会和可能性。所以，现代职业教育体系建设不能仅仅做学校教育的文章，应有更大的视野和胸怀，在职业资格证书制度建设、企业培训制度建设、社会培训制度建设以及职业教育与学术教育的融通上有更长远的前瞻性和统合力。
吉林省推进现代职业教育体系建设的思路
吉林省正处于加快经济发展方式转变和结构调整，统筹推进具有吉林特色的工业化、城镇化、农业现代化的发展新阶段时期。一方面，增强支柱优势产业带动相关产业的能力，加快发展战略性新兴产业，提高高技术产业增加值比重和服务业比重，迫切要求职业教育适度超前谋划，多层次、多规格、系统化地培养高素质技能型人才；另一方面，随着高中教育的普及、高等教育大众化的推进，特别是老龄化社会的快速临近，对以职业教育为主体的终身教育需求日益强烈。基于这样的背景，2010年，我们在制定吉林省中长期教育改革发展规划纲要时，把建立现代职业教育体系作为未来一个时期职业教育改革发展的首要任务和总体目标加以明确。确定了四个主攻方向：实现中等和高等职业教育相衔接，探索与本硕层次贯通的技能型人才培养通道，推行普教与职教学分互认和资源开放，实现学校教育和社会培训并重与并举。这一思路的要点是，在纵向上，从中高职衔接入手，打破技能人才成长的“天花板”；在横向上，推进职教与普教的融通，学校与社会的融通。
当前，我们正在抓紧做三件事情——
第一件事，利用本科教育资源，发展本科层次的职业教育，让职业教育的“龙头”高扬起来。在实现了高中阶段职普比大体相当目标的条件下，把职业教育“增量”的文章做在“高层上”，即调整本科高等学校人才培养类型结构，引导一部分本科院校向职业教育转型，以培养高层次的应用型、技能型人才为主。我们总结了三类学校的探索。一是民办本科院校，以吉林华桥外国语学院为代表；二是转设的“独立学院”，以吉林动画学院为代表；三是省属公办本科院校，以长春工程学院为代表。这些学校都有发展职业教育的历史，并始终坚持职业教育的发展特点，把自己定位在应用型教育上，积极探索行业指导、校企合作的办学模式，教育教学有特色，人才培养有成效，学生就业适应强。对这些院校，我们肯定其办学方向，支持他们办学创新，推进职业教育的“超前设计”。我们期望，用3～5年时间磨合，让省属本科院校中的大多数院校和专业能自觉定位在应用型教育上，从而为建立层次结构完整的现代职业教育体系奠定基础。
第二件事，调整职业教育存量资源的结构布局，做优做强中等和高等职业院校。我们高度重视中高等职业教育的存量规划和建设，通过布局结构调整和内涵建设，优化资源，增强实力，提高质量。
壮大高职。2010年以来，我们先后将两所办学成效突出、具备条件的民办职业教育机构升格为高等职业学校。整合中职。针对全省中等职业教育学校数量多、校均规模小、布局分散、集约性差的问题，制定吉林省中等职业学校办学评估标准，通过评估等手段，引导资源整合，到“十二五”末，使全省中职学校数量调至150所，校均在校生规模达到3000人左右。增强实力。在“十一五”实施职业学校“百强校”建设计划的基础上，“十二五”启动了省级示范性职业院校建设计划，加大投入力度，重点支持建设10所左右省级高职示范院校，重点支持建设50个高职示范专业；重点支持建设80所省级示范性中职学校，重点支持建设15所服务县域经济发展和新农村建设成效突出的县级职教中心和农村职业学校，重点支持建设150个中职示范专业。 第三件事，以职业教育改革试点项目为抓手，努力推进体制机制创新。第一，改革招生考试制度，促进中高职衔接。2011年，组织长春市2所国家示范性高职院校9个专业开展单独招生试点，探索采用“知识 技能”考核办法，共计招收546名学生。2012年启动了试点项目高职院校面向中职单独招生工作，制定了汽车、机电、信息、旅游4个专业对口单独招生考纲，现已顺利完成招生计划。第二，探索新的教育模式，建立职教人才成长通道。长春汽车工业高等专科学校引进企业资源入校，与有关方面共同开发了《第一汽车职业能力证书》，推行“职业通道引导”培养模式，学生可以在技能、技术、管理3个职业通道成长，即在技能通道上，可以按照技工、高级工、高级技师、技能专家的方向发展；在技术通道上可以按照优秀技术工人、技术员、工艺员、技术专家的方向发展；在管理通道上可以按照班组长、工段长、车间主任等一线管理人才方向发展。第三，推进校企合作制度化，实现集团化发展。2011年，长春市投入250万元，依托长春优势产业和战略性新兴产业，以长春职业技术学院为龙头，成立了汽车、机电、食品、医药等5个行业性职业教育集团，探索校企人才合育、资金合股、教学合作、研发合创、产业合建的“五合”发展模式。目前，全省已成立职业教育集团30多个，为体系建设开拓了新空间。
在重大政策制度方面期待实现率先突破
制度是事业持续发展的保障，制度建设是现代职业教育体系建设的重要内容。鲁昕副部长反复强调要加快职业教育国家制度建设，解决职业教育发展的“顶层设计”问题，可以说是抓住了我国职业教育发展最关键之处。回顾这些年的发展历程，职业教育的制度建设可以说是滞后的，既有“缺”的问题，也有“虚”和“软”的问题。制度建设是系统工程，需要统筹谋划，强力推进。在重大政策制度方面，我们期待以下突破，这些方面也是我们推进制度建设和创新探索的方向。
政府统筹的落实。发展职业教育是政府的责任，落实这个责任的关键是统筹——统筹规划、统筹资源配置、统筹政策措施、统筹条件保障。统筹到位，发展就顺利，反之，就有困难。目前，统筹的制度载体是部门联席会议制度，中央、省、市、县无一例外都要依托这一形式推进职业教育。但事实上，这一制度有时搞得好，有时就没落实；有的地方搞得好，有的地方就没能落实。在许多时候和许多地方，职业教育的政策多变，政出多门，推动乏力，都是政府统筹缺位的原因。如何让这一制度落实，是当务之急。
明确职业教育公益性质。推进职业教育体系建设也就意味着各级各类职业教育的多元繁荣、多种形式发展，不能用计划经济的思路，由政府全都包下来。那么，哪级哪类职业教育是完全公益性的，政府要把它承担下来，对其办学既要有保护又要有严格的规范和限制；哪级哪类职业教育是非公益性的，要通过市场机制来调整；哪级哪类职业教育是介乎公益性和非公益性之间的。这些问题需要尽快通过政策制度的形式予以明确。
国家资格证书制度建设。长期以来，我们一直在推动职业教育学历证书与职业资格证书接轨，职业院校教学内容与职业资格标准对接，但效果不明显。重要的原因是国家层面的资格证书体系建设滞后，证书市场乱象丛生，有部门证书、行业证书、企业证书，不一而足，有的是占山为王，有的是拉大旗作虎皮，学校和学生无所适从。从国际经验看，发达国家都有非常规范、非常具有权威性的资格证书体系，学历证书作为重要的组成部分也融入其中。这也是我们要努力的方向。
形成校企合作的制度推动力。职业教育吸引力不强的一个重要原因是学校与企业结合不足，学校的教育内容和企业的用人要求有隔阂、有差距，因此要推进产教结合、校企合作，但效果不明显。问题的症结在于企业没有成为办学的主体，所以它的办学积极性不高。职业教育要回归行业企业，或者说要让企业也成为职业教育的办学主体，需要制度安排。现在迫切需要出台企业参与、举办职业教育的法律规定，明确行业指导，由谁来代表行业指导；企业参与，其参与有什么责任、义务和利益。要把这些非常清楚地固定下来。还有集团化办学，可以是什么性质的办学，可不可以在产权上有所突破，这些不明确，集团化办学就只能停留在很浅的层次上，实际效果不会很大。
建立多元筹资机制。中央早就提出，省级人民政府要制定本地区职业院校学生人数平均经费标准；各级政府要逐步增加公共财政对职业教育的投入；城市教育费附加安排用于职业教育的比例不低于30%；农村科技开发、技术推广的经费适当用于职业教育；企业按照职工工资总额的1.5%～2.5%提取教育培训经费，用于职工教育。这些政策是实现职业教育经费来源渠道多元化的基础，但落实情况并不是很理想，既有政府统筹不足的问题，也有执行力度不强的问题。现在，要把这些好政策尽快“变现”，就要在政策制度上明确责任主体、执行主体，以及监督惩罚措施。
发展面向农村的职业教育。农村是职业教育发展的重点，也是难点。以吉林省为例，按照中央部署，41个县每个县都建立了职业教育中心，基本形成了网络。但“空壳化”现象严重——有大楼，没设备；有教室，没教师；有实习计划，没训练场地。现在实行“省管县”体制，县里缺钱，市里不愿意管，省里包不起，持续发展很难。推进城镇化建设，县域是重要节点，刚刚建起来的资源垮掉不行，继续建设的路径不宽，需要政策上进一步明确发展方式和途径。
建立鼓励创业制度。中国未来经济发展的动力源泉是数以千万计的中小企业的兴旺，解决中国就业问题的关键也是创造数以千万计的民营中小微企业。从教育上看，这些年创业教育雷声大、雨点小，真正的创业文化还远未形成。针对大学和职业院校鼓励同学们主动创业、敢于创业、乐于创业，以及保护同学们创业的制度很缺乏。我们培养的着眼点还仅仅是“手艺人”“干活的人”，还不是“干事的人”“担事的人”，以及“既会干活也会干事”的“复合型”人才。这是迫切需要扭转的现象。
建立现代职业教育体系的必然性
《现代职业教育体系建设规划（2012—2020年）》（征求意见稿）站在国家经济社会发展战略全局高度，清晰地描绘出未来一个时期中国职业教育体系建设的总体框架和基本路线，既高屋建瓴，又很有操作性。文件从转变发展方式、促进技术技能积累、改善民生、改善生活、贯彻中国特色的教育方针等几个方面做了很全面、很深刻的阐述，笔者以为，需要注重以下两方面。
一是要突出促进社会公平的需要。回顾我国职业教育的发展历程，可以发现一个很突出的现象，就是我们始终是在“层次”上推进职业教育发展的。上世纪五六十年代的职业教育主要是初级形式的，是定位在新工人培训上的；七八十年代，我们发展的是职业高中教育，不包分配，自谋职业；九十年代末和本世纪初，通过“三改一补”发展专科层次的高等职业教育。这样一层一层推进的动力，适应经济发展对人才要求的变化。需要新层次的人才，国家就发展这个层次的职业教育。这种发展模式有其合理性和必然性，但也带有计划经济发展模式的色彩。它带来的问题是职业教育的不完整性，每个层次都是“断头”的。学术教育（普通教育）的完整性、贯通性与职业教育的不完整性、“断头”特点，构成了长期以来教育的不公正——与选择学术教育体系完全不同，选择职业教育的孩子在完成一个层次（中职或高职）的教育后，就不再有升入高一层次教育的机会。由于这样的教育层次定位，这个孩子在劳动世界发展中也是“断头”的，做工将永远做工，种田将永远种田，教育层次固化的终身性，决定了人的社会定位和身份固化的终身性。随着科技革命日新月异的发展，职业教育的责任是培养数以亿计的高素质劳动者，是面向大众的教育，让最广大的劳动者接受“断头”教育、“终结”教育，既不合理，又不公平。教育公平是社会公平的基石，建立现代职业教育体系是实现教育公平的需要，也是促进社会公平的必然要求。
二是要突出促进终身教育的需要。职业教育最突出的特点有三个：职业性，让受教育者有工作技能；社会性，面向人人，人人都需要职业教育；终身性，人的职业生涯每个阶段都离不开职业教育。长期以来，我们对职业教育终身性的认识滞后。事实上，职业教育的终身性是一个内在的要求，它并不仅仅是把中职、高职、本科和研究生教育串联起来那样简单。我认为，所谓的终身性要解决三个问题：一是开放。任何人，在其任何发展阶段，都可以进入到这个系统之中，既可以选择学历教育，也可以选择课程证书教育，还可以选择以小时计的培训，即进即出，灵活开放。二是通融。它与所有的教育都是通融的，你中有我，我中有你，学习者在其中可以随意进出，随时转换。三是丰富。就是它在教育层次的多重性、教育方式的多样性、教育手段的先进性等方面是丰富多彩的，给进入职业教育的人以足够多的选择机会和可能性。所以，现代职业教育体系建设不能仅仅做学校教育的文章，应有更大的视野和胸怀，在职业资格证书制度建设、企业培训制度建设、社会培训制度建设以及职业教育与学术教育的融通上有更长远的前瞻性和统合力。
吉林省推进现代职业教育体系建设的思路
吉林省正处于加快经济发展方式转变和结构调整，统筹推进具有吉林特色的工业化、城镇化、农业现代化的发展新阶段时期。一方面，增强支柱优势产业带动相关产业的能力，加快发展战略性新兴产业，提高高技术产业增加值比重和服务业比重，迫切要求职业教育适度超前谋划，多层次、多规格、系统化地培养高素质技能型人才；另一方面，随着高中教育的普及、高等教育大众化的推进，特别是老龄化社会的快速临近，对以职业教育为主体的终身教育需求日益强烈。基于这样的背景，2010年，我们在制定吉林省中长期教育改革发展规划纲要时，把建立现代职业教育体系作为未来一个时期职业教育改革发展的首要任务和总体目标加以明确。确定了四个主攻方向：实现中等和高等职业教育相衔接，探索与本硕层次贯通的技能型人才培养通道，推行普教与职教学分互认和资源开放，实现学校教育和社会培训并重与并举。这一思路的要点是，在纵向上，从中高职衔接入手，打破技能人才成长的“天花板”；在横向上，推进职教与普教的融通，学校与社会的融通。
当前，我们正在抓紧做三件事情——
第一件事，利用本科教育资源，发展本科层次的职业教育，让职业教育的“龙头”高扬起来。在实现了高中阶段职普比大体相当目标的条件下，把职业教育“增量”的文章做在“高层上”，即调整本科高等学校人才培养类型结构，引导一部分本科院校向职业教育转型，以培养高层次的应用型、技能型人才为主。我们总结了三类学校的探索。一是民办本科院校，以吉林华桥外国语学院为代表；二是转设的“独立学院”，以吉林动画学院为代表；三是省属公办本科院校，以长春工程学院为代表。这些学校都有发展职业教育的历史，并始终坚持职业教育的发展特点，把自己定位在应用型教育上，积极探索行业指导、校企合作的办学模式，教育教学有特色，人才培养有成效，学生就业适应强。对这些院校，我们肯定其办学方向，支持他们办学创新，推进职业教育的“超前设计”。我们期望，用3～5年时间磨合，让省属本科院校中的大多数院校和专业能自觉定位在应用型教育上，从而为建立层次结构完整的现代职业教育体系奠定基础。
第二件事，调整职业教育存量资源的结构布局，做优做强中等和高等职业院校。我们高度重视中高等职业教育的存量规划和建设，通过布局结构调整和内涵建设，优化资源，增强实力，提高质量。
壮大高职。2010年以来，我们先后将两所办学成效突出、具备条件的民办职业教育机构升格为高等职业学校。整合中职。针对全省中等职业教育学校数量多、校均规模小、布局分散、集约性差的问题，制定吉林省中等职业学校办学评估标准，通过评估等手段，引导资源整合，到“十二五”末，使全省中职学校数量调至150所，校均在校生规模达到3000人左右。增强实力。在“十一五”实施职业学校“百强校”建设计划的基础上，“十二五”启动了省级示范性职业院校建设计划，加大投入力度，重点支持建设10所左右省级高职示范院校，重点支持建设50个高职示范专业；重点支持建设80所省级示范性中职学校，重点支持建设15所服务县域经济发展和新农村建设成效突出的县级职教中心和农村职业学校，重点支持建设150个中职示范专业。 第三件事，以职业教育改革试点项目为抓手，努力推进体制机制创新。第一，改革招生考试制度，促进中高职衔接。2011年，组织长春市2所国家示范性高职院校9个专业开展单独招生试点，探索采用“知识 技能”考核办法，共计招收546名学生。2012年启动了试点项目高职院校面向中职单独招生工作，制定了汽车、机电、信息、旅游4个专业对口单独招生考纲，现已顺利完成招生计划。第二，探索新的教育模式，建立职教人才成长通道。长春汽车工业高等专科学校引进企业资源入校，与有关方面共同开发了《第一汽车职业能力证书》，推行“职业通道引导”培养模式，学生可以在技能、技术、管理3个职业通道成长，即在技能通道上，可以按照技工、高级工、高级技师、技能专家的方向发展；在技术通道上可以按照优秀技术工人、技术员、工艺员、技术专家的方向发展；在管理通道上可以按照班组长、工段长、车间主任等一线管理人才方向发展。第三，推进校企合作制度化，实现集团化发展。2011年，长春市投入250万元，依托长春优势产业和战略性新兴产业，以长春职业技术学院为龙头，成立了汽车、机电、食品、医药等5个行业性职业教育集团，探索校企人才合育、资金合股、教学合作、研发合创、产业合建的“五合”发展模式。目前，全省已成立职业教育集团30多个，为体系建设开拓了新空间。
在重大政策制度方面期待实现率先突破
制度是事业持续发展的保障，制度建设是现代职业教育体系建设的重要内容。鲁昕副部长反复强调要加快职业教育国家制度建设，解决职业教育发展的“顶层设计”问题，可以说是抓住了我国职业教育发展最关键之处。回顾这些年的发展历程，职业教育的制度建设可以说是滞后的，既有“缺”的问题，也有“虚”和“软”的问题。制度建设是系统工程，需要统筹谋划，强力推进。在重大政策制度方面，我们期待以下突破，这些方面也是我们推进制度建设和创新探索的方向。
政府统筹的落实。发展职业教育是政府的责任，落实这个责任的关键是统筹——统筹规划、统筹资源配置、统筹政策措施、统筹条件保障。统筹到位，发展就顺利，反之，就有困难。目前，统筹的制度载体是部门联席会议制度，中央、省、市、县无一例外都要依托这一形式推进职业教育。但事实上，这一制度有时搞得好，有时就没落实；有的地方搞得好，有的地方就没能落实。在许多时候和许多地方，职业教育的政策多变，政出多门，推动乏力，都是政府统筹缺位的原因。如何让这一制度落实，是当务之急。
明确职业教育公益性质。推进职业教育体系建设也就意味着各级各类职业教育的多元繁荣、多种形式发展，不能用计划经济的思路，由政府全都包下来。那么，哪级哪类职业教育是完全公益性的，政府要把它承担下来，对其办学既要有保护又要有严格的规范和限制；哪级哪类职业教育是非公益性的，要通过市场机制来调整；哪级哪类职业教育是介乎公益性和非公益性之间的。这些问题需要尽快通过政策制度的形式予以明确。
国家资格证书制度建设。长期以来，我们一直在推动职业教育学历证书与职业资格证书接轨，职业院校教学内容与职业资格标准对接，但效果不明显。重要的原因是国家层面的资格证书体系建设滞后，证书市场乱象丛生，有部门证书、行业证书、企业证书，不一而足，有的是占山为王，有的是拉大旗作虎皮，学校和学生无所适从。从国际经验看，发达国家都有非常规范、非常具有权威性的资格证书体系，学历证书作为重要的组成部分也融入其中。这也是我们要努力的方向。
形成校企合作的制度推动力。职业教育吸引力不强的一个重要原因是学校与企业结合不足，学校的教育内容和企业的用人要求有隔阂、有差距，因此要推进产教结合、校企合作，但效果不明显。问题的症结在于企业没有成为办学的主体，所以它的办学积极性不高。职业教育要回归行业企业，或者说要让企业也成为职业教育的办学主体，需要制度安排。现在迫切需要出台企业参与、举办职业教育的法律规定，明确行业指导，由谁来代表行业指导；企业参与，其参与有什么责任、义务和利益。要把这些非常清楚地固定下来。还有集团化办学，可以是什么性质的办学，可不可以在产权上有所突破，这些不明确，集团化办学就只能停留在很浅的层次上，实际效果不会很大。
建立多元筹资机制。中央早就提出，省级人民政府要制定本地区职业院校学生人数平均经费标准；各级政府要逐步增加公共财政对职业教育的投入；城市教育费附加安排用于职业教育的比例不低于30%；农村科技开发、技术推广的经费适当用于职业教育；企业按照职工工资总额的1.5%～2.5%提取教育培训经费，用于职工教育。这些政策是实现职业教育经费来源渠道多元化的基础，但落实情况并不是很理想，既有政府统筹不足的问题，也有执行力度不强的问题。现在，要把这些好政策尽快“变现”，就要在政策制度上明确责任主体、执行主体，以及监督惩罚措施。
发展面向农村的职业教育。农村是职业教育发展的重点，也是难点。以吉林省为例，按照中央部署，41个县每个县都建立了职业教育中心，基本形成了网络。但“空壳化”现象严重——有大楼，没设备；有教室，没教师；有实习计划，没训练场地。现在实行“省管县”体制，县里缺钱，市里不愿意管，省里包不起，持续发展很难。推进城镇化建设，县域是重要节点，刚刚建起来的资源垮掉不行，继续建设的路径不宽，需要政策上进一步明确发展方式和途径。
建立鼓励创业制度。中国未来经济发展的动力源泉是数以千万计的中小企业的兴旺，解决中国就业问题的关键也是创造数以千万计的民营中小微企业。从教育上看，这些年创业教育雷声大、雨点小，真正的创业文化还远未形成。针对大学和职业院校鼓励同学们主动创业、敢于创业、乐于创业，以及保护同学们创业的制度很缺乏。我们培养的着眼点还仅仅是“手艺人”“干活的人”，还不是“干事的人”“担事的人”，以及“既会干活也会干事”的“复合型”人才。这是迫切需要扭转的现象。