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摘要：农民就业问题是农民问题的核心，关系到国家的长治久安和现代化建设的成败。面对中国农民就业问题的特殊性，确立农民的国民地位，进而调整的农村土地流转制度、催生农业企业、提高农民的就业竞争力是促进农民就业的不二选择。
关键词：农民就业；特殊性；国民待遇；农业企业
就业是民生之本、安国之策。如何解决就业问题是政府的重要课题，也是经济学的一个重要论题。中国是一个农业大国，农村人口占全国人口的60％以上，但长期以来农民的就业问题被政府和理论界所忽略，农民长期被禁锢在土地上。改革开放后，农民有了土地耕作经营的相对自主权以及对自身劳动力的支配权，城市里的户口、粮油配给、公费医疗、就业管制等制度相继软化，各种商品和服务可以通过市场获得，兼之城市建设和社会服务需求的增长，形成了农民自由流动的空间，但他们的就业问题受社会的关注程度都比较低，政府促进农民就业的主动性政策不多，力度不大，且不系统。农民就业问题在公共政策上的长期被搁置，加之国家的扶持较少，使最初推动农村发展的土地承包政策优势基本丧失，加剧或衍生出诸如农民增收困难、城乡收入差距呈扩大趋势、农民工待遇低、农村治安恶化等各种各样的问题。因此，重视农民的就业问题，保障农民的就业权益，开通就业渠道，增加就业机会，是治国安邦的需要，对于推动我国社会主义现代化进程具有十分重要的意义。
一、农民就业问题的特殊性
1.在就业的地域上，现阶段，城市居民的就业问题是以非农户口人员为对象的，虽说他们可以自由流动，异地就业，但都在城市，如果我们把农民到城市就业看作是正向流动的话，那么城市居民逆向转移到农村就业的现象则很少出现。而农民(户口在农村的居民)的就业地域范围，既有农村又有城镇。
2.从影响就业的因素来看，城市居民的就业主要与就业意愿有关，即就业心态对其就业状态起着决定性的作用。在城市我们可以看到这样的情况，一边是大量的生产、建设、服务一线的岗位无人应聘，一边是大量的城市有就业意愿的人却拿着政府发放的低保而无所事事。产生这种情况的原因主要是城市居民的就业期望值较高。相比之下，农民的就业主要与就业的制度环境、自身的就业能力和提供的就业岗位密切相关。农民工之所以在较低的岗位层次上工作，除了身份原因在求职中受歧视外，政府的就业制度以及农民自身的能力和素质所决定的就业竞争力不足是主要限制因素。
3.农民离开世代生活的土地到城市就业，这是一个庞大群体的一次历史性的大迁徙，因此可以想像农民的就业问题牵涉面远大于城市居民的就业问题，比如，大量的农民涌入城市就业后，会使城市公共消费支出的压力骤然增大；由于城乡二元经济结构的客观存在，工业部门工资收入高于务农收入，从而产生城市对农民的强大吸引力，会导致农民弃耕土地而到城市工作，如何稳定地满足农业生产对劳动力的需求又成为一个需要解决的新问题；部分农民进城后他们所遗留下来的土地如何处理，既考虑农业集约化经营的需要，又要满足农民对土地产权的诉求，这就要求在土地产权归属上作出制度性的安排等等。这些都说明了农民的就业问题既是发展的问题，也是改革的问题，与我国当前面临的许多重大问题都紧密地联系在一起。
正是农民就业问题的特殊性、复杂性和关联性，它的重要性才被凸现出来。
中央对“农”的重视经历了这样的一个过程：上世纪70年代末推行以土地承包为特征的农村改革——90年代集中精力解决“三农”问题——现在的社会主义新农村建设。不同阶段追求的目标也有所不同：实行土地承包的目的在于落实经营的责、权、利，提高农民的生产积极性，解决了长期没有解决的粮食短缺问题；随着吃饭问题的基本解决，城乡二元差距的进一步拉大，与“农业”问题联系在一起的“农民”和“农村”问题被提到政府的议事日程上来，这时候“三农”问题成为公共政策的重中之重。“以人为本”是制定国策的出发点和归宿，邓小平提出“发展是硬道理”强调生产力的发展，归根结底是为了人民的福祉。因此，纵观农村改革和发展的一切策略和举措其实质都是为了解决“人”的问题，即农民问题。而农民问题的核心是农民的就业问题。只有国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，营造农民与城市居民平等就业的环境，创造更多的就业机会，引导农民就业，农民收入增长及其消费水平的提高会实现，城乡经济社会自然也就会进入协调发展的轨道。
因此，“三农”问题的解决和社会主义新农村建设应当围绕提高农民的生活水平的目标，以改善农民就业状态为导向来展开。只有聚焦到农民就业这个带根本性的问题上来，其他的问题才好解决。没有就业权，其他权利都失去了基础。
二、促进农民就业问题的对策
促进农民就业要以经济的发展为基础，同时需要政策和制度的支撑。当前的各项支农政策和农村各项改革有必要进行整合，并根据现实的需要对某些制度进行改革，使之形成合力，这样才能对农民的就业产生良好的效应。
1.要落实农民的“国民待遇”。有学者指出，“在人民公社体制下，是把农民一个个束缚起来受穷，现在则是把农民围起来，还是穷”。这句话虽然有些偏颇，但却从一定程度上反映了“城乡分治，一国两制”制度下农民生活的历史与现状。建国以来，我国基本上采取了城乡分而治之的政策，实行城乡分割的户籍制度、严格的人事管理制度，实行重工业优先发展战略，从而形成了城乡二元对立的状况。在这样的一种制度下，农民不能享有与城市人一样的就业、居住、教育、福利权利，导致农业长期徘徊不前，农村陷于相对封闭的状态，农民生活贫困。这种状况即使在改革开放后，也仍未得到根本的改变。这与和谐社会建设的宗旨是相悖的。因此，政府要站在维护全体公民权益的立场来审视和保证制度公正性，起码首先从观念上要认识到普通国民的待遇是最重要的公民权利，是应该人人平等的，进而通过制度的安排来解决好农民的户籍流动、身份、社会保障、教育等方面的“国民待遇”问题，真正消除对农民“歧视”。这样农民才能在公平的环境中择业、就业和创业。
2.围绕土地制度的相关政策调整是解决农民就业问题的一个关键。从30年前那场以解决土地经营权为目标的农村改革后，农村再也没有进行过深刻的改革。对于农民来说，土地是他们最基本的生产资料，祖祖辈辈在土地上耕作，理应对其拥有完整的物权。胡锦涛曾在十七大报告中提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和“平等保护物权”。但就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，农民只能以一个承包者的身份享有对土地的经营权利，不但其利益得不到保障(如农民土 地出让他们只能拿到出让金的5％～10％)，而且成为影响农民就业，影响现代农业集约经营的根本性障碍。因为在市场经济条件下，农民有了投资、就业、迁徙的自由，农业社会向工业社会的过渡在客观上也要求大量的农民向城市转移，农业由现在的个体经营向农场式的规模化经营过渡，这就要求落实农民土地所有权，至少要赋予他们自由流转土地的权力。这样才能保证他们有机会离开土地到城市就业时，可以通过出卖或出让(或流转)土地，实现自己的土地物权的利益。另一方面，农业的出路在于打破当前的单家独户的个体承包方式，实现农场化经营，这也必然要求土地自由流转(出让)，让农民能更大限度地转让土地或者把土地集中到更大规模的现代化农业经营者手中，这样的结果是将会提高生产力，加速城市化，扩大农民就业机会，吸纳更多的农民就业。这也是现代化进程规律使然一一促使农民离开土地，融入城市。因此，从短期来看，土地出让导致土地的集中，可能会产生一批农民离开土地流入城市而扩大失业队伍的阵容，但从长远来看，由于土地集中后，现代农场得以建立，它能吸纳一大批农业工人，它与工商业一样大量地创造就业机会。农民在农场工作而成为现代意义上的农业工人。从另一个角度来审视，我们还会发现，土地制度的改革，解放农民的同时，改善了投资的环境，增加了资本投资的渠道，扩大了对农业的投资，调整了产业结构，推动了生产力的发展，无疑都有利于增加就业机会，扩大就业规模。
因此，党的十七届三中全会后，新一轮农村土地制度改革应当先稳定和完善农村土地承包经营权，赋予农村土地承包经营权以物权的性质，即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权，再建立并完善利于农业生产结构调整的农村土地流转制度和农村土地使用权流转机制，为土地流转创造良好的外部环境，让地权所有者参与市场交易，最终实现我国所有土地同制、同权、同价。这样的制度安排才利于“三农”问题的解决和社会主义新农村建设，有利于促进农民的就业。
3.要通过制定相关举措，促使农民在农业企业就业。这就是一些专家很早就建议的农民就业“企业化”。其含义就是彻底割断农民同土地的联系，由资金雄厚的企业或投资人与农户签定租地或出让土地合同，农户通过合同把自己的承包地出让或出租给企业，农户可以获得土地出让金或租地收入，而农民则进入企业成为企业的员工。这种做法十几年前也许还是一种理想，但现在看来是比较切合实际的。一是，随着经济的发展，社会资本在急剧地膨胀，资本投资的竞争日趋激烈，城市工商业已经出现投资的过剩，大量的资本在寻找新的投资渠道和场所。二是，由于土地的减少，农产品的供应趋向紧张，价格上涨，经营农业变得有利可图。根据马克思的级差地租理论和利润平均化理论，在竞争充分的条件下，资本在各行业问的转移必然也使各行业的经营者获得平均利润率。随着各种垄断被打破，经营农业将获得其他行业一样水平甚至更高的利润率。这对资本产生强大的吸引力。可以想像，在农村土地制度顺应市场经济、顺应现代农业建设、顺应保护农民权益的要求作出相应的改革或调整后，一轮对农业的投资将出现，由此为农民带来新的就业机会，农民在农业企业稳定地就业成为现实，我国农村城镇化进程的步伐也因此加快。
4.加强劳动力的培训，提高农民的就业能力。截至2006年底，中国农村共有5.31亿劳动年龄人口(即16周岁及以上具有劳动能力的人员)，其中农民工总量接近1.32亿人。在农村劳动力中，初中以下文化程度的占到87％，其中7％基本不识字。面对这样的状况，全面提高农民就业能力是中长期的培训目标，并且要从基本素质抓起。为此，政府应采取积极的措施促使教育资源和医疗资源进一步向农村倾斜。这除了加大政府财政投入之外，还要引导社会经济资源向这方面流动。各级政府对农村的投入和针对农村的各项改革，都应当指向农民的就业能力，避免把建设和改革当成目标本身。农民就业能力的提升，对农民而言是最大的、最长久的实惠；对政府而言，它以可以使农村的人口压力转变为人力资源。
关键词：农民就业；特殊性；国民待遇；农业企业
就业是民生之本、安国之策。如何解决就业问题是政府的重要课题，也是经济学的一个重要论题。中国是一个农业大国，农村人口占全国人口的60％以上，但长期以来农民的就业问题被政府和理论界所忽略，农民长期被禁锢在土地上。改革开放后，农民有了土地耕作经营的相对自主权以及对自身劳动力的支配权，城市里的户口、粮油配给、公费医疗、就业管制等制度相继软化，各种商品和服务可以通过市场获得，兼之城市建设和社会服务需求的增长，形成了农民自由流动的空间，但他们的就业问题受社会的关注程度都比较低，政府促进农民就业的主动性政策不多，力度不大，且不系统。农民就业问题在公共政策上的长期被搁置，加之国家的扶持较少，使最初推动农村发展的土地承包政策优势基本丧失，加剧或衍生出诸如农民增收困难、城乡收入差距呈扩大趋势、农民工待遇低、农村治安恶化等各种各样的问题。因此，重视农民的就业问题，保障农民的就业权益，开通就业渠道，增加就业机会，是治国安邦的需要，对于推动我国社会主义现代化进程具有十分重要的意义。
一、农民就业问题的特殊性
1.在就业的地域上，现阶段，城市居民的就业问题是以非农户口人员为对象的，虽说他们可以自由流动，异地就业，但都在城市，如果我们把农民到城市就业看作是正向流动的话，那么城市居民逆向转移到农村就业的现象则很少出现。而农民(户口在农村的居民)的就业地域范围，既有农村又有城镇。
2.从影响就业的因素来看，城市居民的就业主要与就业意愿有关，即就业心态对其就业状态起着决定性的作用。在城市我们可以看到这样的情况，一边是大量的生产、建设、服务一线的岗位无人应聘，一边是大量的城市有就业意愿的人却拿着政府发放的低保而无所事事。产生这种情况的原因主要是城市居民的就业期望值较高。相比之下，农民的就业主要与就业的制度环境、自身的就业能力和提供的就业岗位密切相关。农民工之所以在较低的岗位层次上工作，除了身份原因在求职中受歧视外，政府的就业制度以及农民自身的能力和素质所决定的就业竞争力不足是主要限制因素。
3.农民离开世代生活的土地到城市就业，这是一个庞大群体的一次历史性的大迁徙，因此可以想像农民的就业问题牵涉面远大于城市居民的就业问题，比如，大量的农民涌入城市就业后，会使城市公共消费支出的压力骤然增大；由于城乡二元经济结构的客观存在，工业部门工资收入高于务农收入，从而产生城市对农民的强大吸引力，会导致农民弃耕土地而到城市工作，如何稳定地满足农业生产对劳动力的需求又成为一个需要解决的新问题；部分农民进城后他们所遗留下来的土地如何处理，既考虑农业集约化经营的需要，又要满足农民对土地产权的诉求，这就要求在土地产权归属上作出制度性的安排等等。这些都说明了农民的就业问题既是发展的问题，也是改革的问题，与我国当前面临的许多重大问题都紧密地联系在一起。
正是农民就业问题的特殊性、复杂性和关联性，它的重要性才被凸现出来。
中央对“农”的重视经历了这样的一个过程：上世纪70年代末推行以土地承包为特征的农村改革——90年代集中精力解决“三农”问题——现在的社会主义新农村建设。不同阶段追求的目标也有所不同：实行土地承包的目的在于落实经营的责、权、利，提高农民的生产积极性，解决了长期没有解决的粮食短缺问题；随着吃饭问题的基本解决，城乡二元差距的进一步拉大，与“农业”问题联系在一起的“农民”和“农村”问题被提到政府的议事日程上来，这时候“三农”问题成为公共政策的重中之重。“以人为本”是制定国策的出发点和归宿，邓小平提出“发展是硬道理”强调生产力的发展，归根结底是为了人民的福祉。因此，纵观农村改革和发展的一切策略和举措其实质都是为了解决“人”的问题，即农民问题。而农民问题的核心是农民的就业问题。只有国家实行城乡统筹的就业政策，建立健全城乡劳动者平等就业的制度，营造农民与城市居民平等就业的环境，创造更多的就业机会，引导农民就业，农民收入增长及其消费水平的提高会实现，城乡经济社会自然也就会进入协调发展的轨道。
因此，“三农”问题的解决和社会主义新农村建设应当围绕提高农民的生活水平的目标，以改善农民就业状态为导向来展开。只有聚焦到农民就业这个带根本性的问题上来，其他的问题才好解决。没有就业权，其他权利都失去了基础。
二、促进农民就业问题的对策
促进农民就业要以经济的发展为基础，同时需要政策和制度的支撑。当前的各项支农政策和农村各项改革有必要进行整合，并根据现实的需要对某些制度进行改革，使之形成合力，这样才能对农民的就业产生良好的效应。
1.要落实农民的“国民待遇”。有学者指出，“在人民公社体制下，是把农民一个个束缚起来受穷，现在则是把农民围起来，还是穷”。这句话虽然有些偏颇，但却从一定程度上反映了“城乡分治，一国两制”制度下农民生活的历史与现状。建国以来，我国基本上采取了城乡分而治之的政策，实行城乡分割的户籍制度、严格的人事管理制度，实行重工业优先发展战略，从而形成了城乡二元对立的状况。在这样的一种制度下，农民不能享有与城市人一样的就业、居住、教育、福利权利，导致农业长期徘徊不前，农村陷于相对封闭的状态，农民生活贫困。这种状况即使在改革开放后，也仍未得到根本的改变。这与和谐社会建设的宗旨是相悖的。因此，政府要站在维护全体公民权益的立场来审视和保证制度公正性，起码首先从观念上要认识到普通国民的待遇是最重要的公民权利，是应该人人平等的，进而通过制度的安排来解决好农民的户籍流动、身份、社会保障、教育等方面的“国民待遇”问题，真正消除对农民“歧视”。这样农民才能在公平的环境中择业、就业和创业。
2.围绕土地制度的相关政策调整是解决农民就业问题的一个关键。从30年前那场以解决土地经营权为目标的农村改革后，农村再也没有进行过深刻的改革。对于农民来说，土地是他们最基本的生产资料，祖祖辈辈在土地上耕作，理应对其拥有完整的物权。胡锦涛曾在十七大报告中提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”和“平等保护物权”。但就目前我国农村土地所有权来说，它并不符合严格意义上的所有权的规定。从处分权能上来看，村集体的处分权受到了严格的限制。村集体无权直接转让其土地，农村土地只有被国家征收后才能出让和转让，也无法把土地作为抵押标的。由于土地产权不清晰，土地基本上不能通过市场进行交易，农民只能以一个承包者的身份享有对土地的经营权利，不但其利益得不到保障(如农民土 地出让他们只能拿到出让金的5％～10％)，而且成为影响农民就业，影响现代农业集约经营的根本性障碍。因为在市场经济条件下，农民有了投资、就业、迁徙的自由，农业社会向工业社会的过渡在客观上也要求大量的农民向城市转移，农业由现在的个体经营向农场式的规模化经营过渡，这就要求落实农民土地所有权，至少要赋予他们自由流转土地的权力。这样才能保证他们有机会离开土地到城市就业时，可以通过出卖或出让(或流转)土地，实现自己的土地物权的利益。另一方面，农业的出路在于打破当前的单家独户的个体承包方式，实现农场化经营，这也必然要求土地自由流转(出让)，让农民能更大限度地转让土地或者把土地集中到更大规模的现代化农业经营者手中，这样的结果是将会提高生产力，加速城市化，扩大农民就业机会，吸纳更多的农民就业。这也是现代化进程规律使然一一促使农民离开土地，融入城市。因此，从短期来看，土地出让导致土地的集中，可能会产生一批农民离开土地流入城市而扩大失业队伍的阵容，但从长远来看，由于土地集中后，现代农场得以建立，它能吸纳一大批农业工人，它与工商业一样大量地创造就业机会。农民在农场工作而成为现代意义上的农业工人。从另一个角度来审视，我们还会发现，土地制度的改革，解放农民的同时，改善了投资的环境，增加了资本投资的渠道，扩大了对农业的投资，调整了产业结构，推动了生产力的发展，无疑都有利于增加就业机会，扩大就业规模。
因此，党的十七届三中全会后，新一轮农村土地制度改革应当先稳定和完善农村土地承包经营权，赋予农村土地承包经营权以物权的性质，即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权，再建立并完善利于农业生产结构调整的农村土地流转制度和农村土地使用权流转机制，为土地流转创造良好的外部环境，让地权所有者参与市场交易，最终实现我国所有土地同制、同权、同价。这样的制度安排才利于“三农”问题的解决和社会主义新农村建设，有利于促进农民的就业。
3.要通过制定相关举措，促使农民在农业企业就业。这就是一些专家很早就建议的农民就业“企业化”。其含义就是彻底割断农民同土地的联系，由资金雄厚的企业或投资人与农户签定租地或出让土地合同，农户通过合同把自己的承包地出让或出租给企业，农户可以获得土地出让金或租地收入，而农民则进入企业成为企业的员工。这种做法十几年前也许还是一种理想，但现在看来是比较切合实际的。一是，随着经济的发展，社会资本在急剧地膨胀，资本投资的竞争日趋激烈，城市工商业已经出现投资的过剩，大量的资本在寻找新的投资渠道和场所。二是，由于土地的减少，农产品的供应趋向紧张，价格上涨，经营农业变得有利可图。根据马克思的级差地租理论和利润平均化理论，在竞争充分的条件下，资本在各行业问的转移必然也使各行业的经营者获得平均利润率。随着各种垄断被打破，经营农业将获得其他行业一样水平甚至更高的利润率。这对资本产生强大的吸引力。可以想像，在农村土地制度顺应市场经济、顺应现代农业建设、顺应保护农民权益的要求作出相应的改革或调整后，一轮对农业的投资将出现，由此为农民带来新的就业机会，农民在农业企业稳定地就业成为现实，我国农村城镇化进程的步伐也因此加快。
4.加强劳动力的培训，提高农民的就业能力。截至2006年底，中国农村共有5.31亿劳动年龄人口(即16周岁及以上具有劳动能力的人员)，其中农民工总量接近1.32亿人。在农村劳动力中，初中以下文化程度的占到87％，其中7％基本不识字。面对这样的状况，全面提高农民就业能力是中长期的培训目标，并且要从基本素质抓起。为此，政府应采取积极的措施促使教育资源和医疗资源进一步向农村倾斜。这除了加大政府财政投入之外，还要引导社会经济资源向这方面流动。各级政府对农村的投入和针对农村的各项改革，都应当指向农民的就业能力，避免把建设和改革当成目标本身。农民就业能力的提升，对农民而言是最大的、最长久的实惠；对政府而言，它以可以使农村的人口压力转变为人力资源。