论文部分内容阅读
摘要：户外广告作为城市视觉识到系统，以其视觉形象的丰富性和可塑性，不仅对城市市容环境和文明形象具有重要意义，而且聚集着巨大的公共空间资源价值。推动户外广告资源经营管理的转型升级，是顺应当前城市发展进程和促进户外广告业可持续健康发展的必由之路。文章以福建省龙岩市为例，从户外广告资源资产管理人的视角，通过对龙岩户外广告发展现状、存在问题、原因进行分析，探讨龙岩市作为三四线城市户外广告资源经营管理转型升级的思路和对策，促进提高行业整体发展水平。
关键词：户外广告 经营管理 转型 升级
中图分类号：F713 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）07-086-02
户外广告作为城市视觉识别系统，以其视觉形象的丰富性和可塑性，产生强大的视觉吸引和环境影响，聚集着巨大的公共空间资源价值。随着城市建设与社会经济的快速发展，追求高品质的城市文明和人居环境，是现代城市的重要标志之一。因此，充分理解、尊重及运用城市独特个性，重构以户外广告为主要核心的城市空间视觉秩序，推动户外广告资源经营管理的转型升级，已成为户外广告业可持续健康发展的必由之路。在本文中，笔者将以福建省龙岩市为例，从户外广告资源资产管理人的视角，通过对龙岩户外广告发展现状、存在问题、原因进行分析，探讨龙岩市作为三、四线城市户外广告资源经营管理转型升级的思路和对策，以期进一步促进提高行业整体发展水平。
一、龙岩中心城市户外广告发展现状及存在问题
龙岩作为快速发展的三、四线新兴城市，也经历着和国内大多数城市一样的户外广告发展过程，由“野蛮生长、规划缺失”到“拆建反复、规划滞后”再到“管理粗放、规划笼统”三个时代，一度体现城市商业繁荣的户外广告，如今已变成严重影响城市空间环境和文明形象的“顽疾沉疴”。2015年，城市管理部门对中心城区户外广告（大型）调查统计结果，如表所示：
一是“多”，只要视线所及的地方就有户外广告。有些单位为了宣传需要，见缝插针；有的业主为了利益私拉乱设，占地为王；有的以遮丑名义行谋私之实；有的为了亮化用广告代替。据统计，龙岩中心城市建成区100多平方公里，大型户外广告（面积10m2以上或边长超4m）达2800多处，其他各类广告计6万多处，广告企业400多家，其中具有省二级以上广告资质的仅30多家，一级不到5家。
二是“杂”，主要是广告画面色彩混杂，花花绿绿，某些广告片面追求商业效应、视觉冲击，忽视城市景观和建筑风格色调的协调统一。黄金地段的广告位大多被房产、汽车企业长期占据，甚至充斥着“专科医院”、“男科妇科门诊”、“整形美容”等令人生厌的涉医涉药广告，统计显示，这类广告内容长期占比达60%以上，严重污染了市民的视觉环境。
三是“乱”，商业区、居民区、公路边、铁路桥上到处都能看密密麻麻的户外广告，个别区域从地面到建筑墙体再到房屋屋顶铺满了广告，有大有小、有长有短，广告一条街、广告一栋楼到处都是。中山街长2公里，柱体、墙面、楼顶、跨街、小型T柱、附垃圾筒等各类广告牌500多块，大型展板式、LED广告牌50多块，混乱不堪。
四是“差”，对广告质量缺乏有效控制。有的广告制作上粗制滥造，用料不规范；有的广告长期无人管理，破烂广告布迎风飞扬；有的广告画面设计凌乱不堪，缺乏美感。据统计，设置时间超过10年的占比近20%，超过5年的达50%以上，存在严重安全隐患。
二、原因分析
1.多头管理，权责不明。龙岩户外广告管理主要依据《福建省城市市容环境卫生管理办法》（1993年）、《龙岩市中心城市户外广告设置管理办法》（2003年）和《福建省公路路政管理条例》及由其所衍生的管理体制进行管理，福建省未出台相应的户外广告管理法规。随着城市高速发展中心城市规划范围扩大，城市管理、高速、路政、铁路等有权单位有交叉管理区域众多。相关部门只批不管或以审代批，出现有批乱建、不批抢建、未批先建的现象，导致违规户外广告出现不是多头监管就是监管缺位。据统计，未经审批设置的大型户外广告牌高达80%以上。
2.规划滞后，设置无序。目前，缺乏全面系统的户外广告设置总体规划和区域、街道户外广告设置的详细规划，城市各功能区域重要道路、重要节点户外广告设置定位不明确，使得管理部门审批时对各类户外广告设施的设置位置、设计形式、安装施工等不能作出具体明确要求，也使户外广告业主、广告经营者无所适从。广告随意设置，缺乏美学设计、内容过滤和布局控制，造成严重视觉污染，以高立柱广告牌设置为例，东门35块、南门58块、西门41块、北门25块，城市道路绿化带内187块。管理部门在实施监管时，对未经审批、乱设置、影响市容市貌的广告和店牌店招，没有详细的控制性规划和具体的规范标准对照，管理、整治依据不足。
3.体制障碍，制约管理。户外广告管理涉及规划、工商、综合执法、市政、交通（公路等）、园林等多个部门。其中，建设与规划部门负责户外广告设置形式、位置的审批，工商部门负责审查户外广告内容的合法性，城市管理执法部门负责对未经审批设置及未按审批内容设置户外广告的违法行为的处罚。对于户外广告管理，审批流程是先规划，再建设，后工商，各个部门均有相应的职责。但现状是各个部门之间信息不畅，各自为政，没有形成户外广告管理的合力。广告业主设置广告时，获得的审批文件五花八门；还有的业主各自为政、各自为营，时常借公益广告、扶持重点企业、招商引资等等名义，绕过相关部门的审批监管。
4.位置私占，资源失控。户外广告多数设置于城市公共空间、场地及设施上，其价值是基于大量城市公共财政投入而产生的，属于城市有限的公共资源。当前，龙岩户外广告大部分属于“野蛮生长时代”随意审批、先占先得、私拉乱设造成的历史遗留旧账，当地广告协会年度报告显示，2015年户外广告营业额约2.6亿元，财政性有偿使用收入占比几乎为零，城市公共资源流失严重，无形中压缩了通过资源利用反哺城市管理和户外广告发展的投入，助长户外广告乱象的负面效应。 三、推动户外广告经营管理转型升级的对策与思考
龙岩是海峡西岸经济区西部中心城市、交通枢纽、先进制造业基地，是生态园林、红色文化、客家文化名城，也是全国唯一以“龙”命名的地级市。户外广告是城市的重要资源，是美化街道景观、彰显城市个性，表达城市文化的重要载体。龙岩必须主动顺应现代城市发展需求，创新户外广告经营管理观念和模式，推动龙岩户外广告真正迈向“系统规划、多维控制、精细管理”的4.0时代，彻底解决“体制不畅、政出多门、规范滞后”等瓶颈问题，实现经济效益、景观效益、社会效益多赢局面，促进行业整体发展水平，有效提升城市文明形象和城市竞争力。
1.理顺体制机制，归并管理权限。制度是实现长效管理的重要基础。从过去经验和长远发展着眼，市场经济条件下，户外广告要改变无序发展乱象，就必须在审批、监管、经营等方面彻底解决各自为政、权责交叉的问题，实施“五个统一”（即统一组织、统一规划、统一设置、统一运作、统一监管）管理制度。一是建立超部门组织领导机构。市政府专门成立龙岩市户外广告管理委员会，由分管城市建设的副市长担任委员会主任，住建、规划、工商、城市管理等部门为成员，出台《龙岩市户外广告管理委员会议事规则》，统一组织户外广告管理重大决策；下设办公室，负责户外广告设置的联合审批和日常管理工作，对多部门审批事项和日常工作实施联合审议、决策，归并相关管理权限，消除部门私利源头。同时构建部门联动机制，密切联系工商、路政和其他涉及户外广告管理部门，在执法信息上互通有无，在执法资源上有效配合，形成中心城市户外广告行政管理合力。二是完善户外广告管理制度。对现有户外广告管理相关制度进行梳理，根据国家最新规定和当前发展实际，重新修订《龙岩中心城市户外广告管理办法》，制定《龙岩市户外广告段位（经营权）公开竞价招租管理办法》，实现“五个统一”管理制度化、常态化。三是出台统一设置规范。制定《龙岩市户外广告设置技术标准》，进一步规范操作规程及技术标准，对户外广告的位置、规格、材质、画面、色调、亮化等技术参数进行严格规定，增强广告设置的针对性、操作性和参照性，为户外广告设置行为提供依据。
2.科学编制规划，优化资源配置。规划是“龙头”，是强化源头管控，实现户外广告与城市建设协同发展的根本保障。依据城市功能定位、空间布局、文化特点、地域特色要求，结合景观、交通、道路、建筑等交叉要素，确定户外广告设置规划的总体要求，确定各区域、重要道路、重要节点户外广告的整体定位，对广告密度、色彩、形态、造型、亮度进行统一规划。依据总体规划陆续出台市区主要道路户外广告设置详规，明确道路、绿化带、沿街建筑物、街道设施等户外广告设置的具体要求，重点在城市门户、交通要道、标志性建筑物打造一批户外广告精品工程，充分运用户外广告的形式，对城市景观进行再创造和再提升。对存量设施中不符合总体规划的，一律分期分批拆除，不再新建或改造。拟新建的临街建筑在做建筑规划时应将依附于建筑物的户外广告和门牌店招一并规划，与建筑物立面同步设计。通过规划，进一步优化户外广告资源配置，做到一区一特色、一街一景观、一处一精品，体现城市特色和文化内涵，使之融入城市景观，提升城市品位。当前，龙岩市有关部门已委托国内高水平专家团队编制中心城市户外广告专项规划，将为行业管理者和从业者描绘出一幅清晰、美好的发展蓝图和愿景。
3.开展专项整治，净化城市空间。对于中心城市户外广告点多、量大、审批情况不一、涉及行业利益广的情况，龙岩在市广告委的统一领导下，按照“政府主导、部门联动、社会参与”的工作原则，采取“分类处置、分批清理、减量控增、同步规划”的工作思路，全面开展户外广告专项整治行动，发布《龙岩市人民政府关于开展中心城区户外广告清理整治工作的通告》。先后制定出台了《龙岩市人民政府办公室关于印发龙岩市中心城区户外广告专项整治行动方案的通知》、《龙岩市户外广告管理委员会办公室关于做好中心城区户外广告摸底统计分类工作的通知》、《龙岩市户外广告管理委员会办公室关于暂停审批龙岩中心城区非公路标志（户外广告）的通知》、《龙岩市户外广告管理委员会关于印发开展2016年创文明美家园城市空间净化行动实施方案的通知》等文件，全力组织推进户外广告清理整治工作，力争用三年的时间实施城区主次干道无灯箱、无护栏广告、无楼顶展板、无跨街、无高立柱、无“牛皮癣”的目标，有效净化城市空间，提升城市文明形象。
4.实施统一经营，激活资源效益。户外广告资源绝大部分属于城市公共资源，是依附于政府公共投入而产生的，因此，在市场经济条件下，按照经营城市的理念，对城市户外广告资源实施统一集中经营管理，推行市场化运作，充分激活公共资源效益，实现资源资本化，是大势所趋、必由之路。据有关资料显示，广州“小蛮腰”户外广告位5年使用权1.5亿元，济南18块大型户外广告位招标价值1.7亿元。2015年全国户外广告投放额达1271亿元，并随着市场规模逐年扩大。据当地广告协会年度报告分析，龙岩中心城市重要节点户外广告位100m2招标价格单面80～150万元/年，按规划700个点位计算，每年广告位有偿使用收入1亿多元，反哺城市建设和管理投入可达8千多万元，但当前广告资源都掌握在私营业主手中，国有资源流失严重。为此，龙岩市政府积极顺应行业和市场发展趋势，探索户外广告资源市场化经营之路，实施公共户外资源有偿使用制度。根据《龙岩市人民政府关于加强龙岩大道及相关高速路段广告宣传专题会议纪要》（[2014]40号）、《龙岩市人民政府关于市汇金公司作为龙岩中心城市公共户外广告资源资产管理人的通知》（龙政综[2015]23号）精神，将公共户外广告资源授权市属国有企业龙岩市汇金公司在市广告委指导下，依照户外管理相关规定，按市场化运作模式以及国有资产管理规定的方式、条件、要求，对龙岩中心城市公共户外广告资源的资产实行统一经营管理，为期20年。对私有产权户外广告位使用权以协商方式取得，进行公开竞价招租。资源经营收入上缴财政，反哺城市建设和管理，力图通过经济杠杆实现资源优化配置，促进户外广告业可持续健康发展。
关键词：户外广告 经营管理 转型 升级
中图分类号：F713 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）07-086-02
户外广告作为城市视觉识别系统，以其视觉形象的丰富性和可塑性，产生强大的视觉吸引和环境影响，聚集着巨大的公共空间资源价值。随着城市建设与社会经济的快速发展，追求高品质的城市文明和人居环境，是现代城市的重要标志之一。因此，充分理解、尊重及运用城市独特个性，重构以户外广告为主要核心的城市空间视觉秩序，推动户外广告资源经营管理的转型升级，已成为户外广告业可持续健康发展的必由之路。在本文中，笔者将以福建省龙岩市为例，从户外广告资源资产管理人的视角，通过对龙岩户外广告发展现状、存在问题、原因进行分析，探讨龙岩市作为三、四线城市户外广告资源经营管理转型升级的思路和对策，以期进一步促进提高行业整体发展水平。
一、龙岩中心城市户外广告发展现状及存在问题
龙岩作为快速发展的三、四线新兴城市，也经历着和国内大多数城市一样的户外广告发展过程，由“野蛮生长、规划缺失”到“拆建反复、规划滞后”再到“管理粗放、规划笼统”三个时代，一度体现城市商业繁荣的户外广告，如今已变成严重影响城市空间环境和文明形象的“顽疾沉疴”。2015年，城市管理部门对中心城区户外广告（大型）调查统计结果，如表所示：
一是“多”，只要视线所及的地方就有户外广告。有些单位为了宣传需要，见缝插针；有的业主为了利益私拉乱设，占地为王；有的以遮丑名义行谋私之实；有的为了亮化用广告代替。据统计，龙岩中心城市建成区100多平方公里，大型户外广告（面积10m2以上或边长超4m）达2800多处，其他各类广告计6万多处，广告企业400多家，其中具有省二级以上广告资质的仅30多家，一级不到5家。
二是“杂”，主要是广告画面色彩混杂，花花绿绿，某些广告片面追求商业效应、视觉冲击，忽视城市景观和建筑风格色调的协调统一。黄金地段的广告位大多被房产、汽车企业长期占据，甚至充斥着“专科医院”、“男科妇科门诊”、“整形美容”等令人生厌的涉医涉药广告，统计显示，这类广告内容长期占比达60%以上，严重污染了市民的视觉环境。
三是“乱”，商业区、居民区、公路边、铁路桥上到处都能看密密麻麻的户外广告，个别区域从地面到建筑墙体再到房屋屋顶铺满了广告，有大有小、有长有短，广告一条街、广告一栋楼到处都是。中山街长2公里，柱体、墙面、楼顶、跨街、小型T柱、附垃圾筒等各类广告牌500多块，大型展板式、LED广告牌50多块，混乱不堪。
四是“差”，对广告质量缺乏有效控制。有的广告制作上粗制滥造，用料不规范；有的广告长期无人管理，破烂广告布迎风飞扬；有的广告画面设计凌乱不堪，缺乏美感。据统计，设置时间超过10年的占比近20%，超过5年的达50%以上，存在严重安全隐患。
二、原因分析
1.多头管理，权责不明。龙岩户外广告管理主要依据《福建省城市市容环境卫生管理办法》（1993年）、《龙岩市中心城市户外广告设置管理办法》（2003年）和《福建省公路路政管理条例》及由其所衍生的管理体制进行管理，福建省未出台相应的户外广告管理法规。随着城市高速发展中心城市规划范围扩大，城市管理、高速、路政、铁路等有权单位有交叉管理区域众多。相关部门只批不管或以审代批，出现有批乱建、不批抢建、未批先建的现象，导致违规户外广告出现不是多头监管就是监管缺位。据统计，未经审批设置的大型户外广告牌高达80%以上。
2.规划滞后，设置无序。目前，缺乏全面系统的户外广告设置总体规划和区域、街道户外广告设置的详细规划，城市各功能区域重要道路、重要节点户外广告设置定位不明确，使得管理部门审批时对各类户外广告设施的设置位置、设计形式、安装施工等不能作出具体明确要求，也使户外广告业主、广告经营者无所适从。广告随意设置，缺乏美学设计、内容过滤和布局控制，造成严重视觉污染，以高立柱广告牌设置为例，东门35块、南门58块、西门41块、北门25块，城市道路绿化带内187块。管理部门在实施监管时，对未经审批、乱设置、影响市容市貌的广告和店牌店招，没有详细的控制性规划和具体的规范标准对照，管理、整治依据不足。
3.体制障碍，制约管理。户外广告管理涉及规划、工商、综合执法、市政、交通（公路等）、园林等多个部门。其中，建设与规划部门负责户外广告设置形式、位置的审批，工商部门负责审查户外广告内容的合法性，城市管理执法部门负责对未经审批设置及未按审批内容设置户外广告的违法行为的处罚。对于户外广告管理，审批流程是先规划，再建设，后工商，各个部门均有相应的职责。但现状是各个部门之间信息不畅，各自为政，没有形成户外广告管理的合力。广告业主设置广告时，获得的审批文件五花八门；还有的业主各自为政、各自为营，时常借公益广告、扶持重点企业、招商引资等等名义，绕过相关部门的审批监管。
4.位置私占，资源失控。户外广告多数设置于城市公共空间、场地及设施上，其价值是基于大量城市公共财政投入而产生的，属于城市有限的公共资源。当前，龙岩户外广告大部分属于“野蛮生长时代”随意审批、先占先得、私拉乱设造成的历史遗留旧账，当地广告协会年度报告显示，2015年户外广告营业额约2.6亿元，财政性有偿使用收入占比几乎为零，城市公共资源流失严重，无形中压缩了通过资源利用反哺城市管理和户外广告发展的投入，助长户外广告乱象的负面效应。 三、推动户外广告经营管理转型升级的对策与思考
龙岩是海峡西岸经济区西部中心城市、交通枢纽、先进制造业基地，是生态园林、红色文化、客家文化名城，也是全国唯一以“龙”命名的地级市。户外广告是城市的重要资源，是美化街道景观、彰显城市个性，表达城市文化的重要载体。龙岩必须主动顺应现代城市发展需求，创新户外广告经营管理观念和模式，推动龙岩户外广告真正迈向“系统规划、多维控制、精细管理”的4.0时代，彻底解决“体制不畅、政出多门、规范滞后”等瓶颈问题，实现经济效益、景观效益、社会效益多赢局面，促进行业整体发展水平，有效提升城市文明形象和城市竞争力。
1.理顺体制机制，归并管理权限。制度是实现长效管理的重要基础。从过去经验和长远发展着眼，市场经济条件下，户外广告要改变无序发展乱象，就必须在审批、监管、经营等方面彻底解决各自为政、权责交叉的问题，实施“五个统一”（即统一组织、统一规划、统一设置、统一运作、统一监管）管理制度。一是建立超部门组织领导机构。市政府专门成立龙岩市户外广告管理委员会，由分管城市建设的副市长担任委员会主任，住建、规划、工商、城市管理等部门为成员，出台《龙岩市户外广告管理委员会议事规则》，统一组织户外广告管理重大决策；下设办公室，负责户外广告设置的联合审批和日常管理工作，对多部门审批事项和日常工作实施联合审议、决策，归并相关管理权限，消除部门私利源头。同时构建部门联动机制，密切联系工商、路政和其他涉及户外广告管理部门，在执法信息上互通有无，在执法资源上有效配合，形成中心城市户外广告行政管理合力。二是完善户外广告管理制度。对现有户外广告管理相关制度进行梳理，根据国家最新规定和当前发展实际，重新修订《龙岩中心城市户外广告管理办法》，制定《龙岩市户外广告段位（经营权）公开竞价招租管理办法》，实现“五个统一”管理制度化、常态化。三是出台统一设置规范。制定《龙岩市户外广告设置技术标准》，进一步规范操作规程及技术标准，对户外广告的位置、规格、材质、画面、色调、亮化等技术参数进行严格规定，增强广告设置的针对性、操作性和参照性，为户外广告设置行为提供依据。
2.科学编制规划，优化资源配置。规划是“龙头”，是强化源头管控，实现户外广告与城市建设协同发展的根本保障。依据城市功能定位、空间布局、文化特点、地域特色要求，结合景观、交通、道路、建筑等交叉要素，确定户外广告设置规划的总体要求，确定各区域、重要道路、重要节点户外广告的整体定位，对广告密度、色彩、形态、造型、亮度进行统一规划。依据总体规划陆续出台市区主要道路户外广告设置详规，明确道路、绿化带、沿街建筑物、街道设施等户外广告设置的具体要求，重点在城市门户、交通要道、标志性建筑物打造一批户外广告精品工程，充分运用户外广告的形式，对城市景观进行再创造和再提升。对存量设施中不符合总体规划的，一律分期分批拆除，不再新建或改造。拟新建的临街建筑在做建筑规划时应将依附于建筑物的户外广告和门牌店招一并规划，与建筑物立面同步设计。通过规划，进一步优化户外广告资源配置，做到一区一特色、一街一景观、一处一精品，体现城市特色和文化内涵，使之融入城市景观，提升城市品位。当前，龙岩市有关部门已委托国内高水平专家团队编制中心城市户外广告专项规划，将为行业管理者和从业者描绘出一幅清晰、美好的发展蓝图和愿景。
3.开展专项整治，净化城市空间。对于中心城市户外广告点多、量大、审批情况不一、涉及行业利益广的情况，龙岩在市广告委的统一领导下，按照“政府主导、部门联动、社会参与”的工作原则，采取“分类处置、分批清理、减量控增、同步规划”的工作思路，全面开展户外广告专项整治行动，发布《龙岩市人民政府关于开展中心城区户外广告清理整治工作的通告》。先后制定出台了《龙岩市人民政府办公室关于印发龙岩市中心城区户外广告专项整治行动方案的通知》、《龙岩市户外广告管理委员会办公室关于做好中心城区户外广告摸底统计分类工作的通知》、《龙岩市户外广告管理委员会办公室关于暂停审批龙岩中心城区非公路标志（户外广告）的通知》、《龙岩市户外广告管理委员会关于印发开展2016年创文明美家园城市空间净化行动实施方案的通知》等文件，全力组织推进户外广告清理整治工作，力争用三年的时间实施城区主次干道无灯箱、无护栏广告、无楼顶展板、无跨街、无高立柱、无“牛皮癣”的目标，有效净化城市空间，提升城市文明形象。
4.实施统一经营，激活资源效益。户外广告资源绝大部分属于城市公共资源，是依附于政府公共投入而产生的，因此，在市场经济条件下，按照经营城市的理念，对城市户外广告资源实施统一集中经营管理，推行市场化运作，充分激活公共资源效益，实现资源资本化，是大势所趋、必由之路。据有关资料显示，广州“小蛮腰”户外广告位5年使用权1.5亿元，济南18块大型户外广告位招标价值1.7亿元。2015年全国户外广告投放额达1271亿元，并随着市场规模逐年扩大。据当地广告协会年度报告分析，龙岩中心城市重要节点户外广告位100m2招标价格单面80～150万元/年，按规划700个点位计算，每年广告位有偿使用收入1亿多元，反哺城市建设和管理投入可达8千多万元，但当前广告资源都掌握在私营业主手中，国有资源流失严重。为此，龙岩市政府积极顺应行业和市场发展趋势，探索户外广告资源市场化经营之路，实施公共户外资源有偿使用制度。根据《龙岩市人民政府关于加强龙岩大道及相关高速路段广告宣传专题会议纪要》（[2014]40号）、《龙岩市人民政府关于市汇金公司作为龙岩中心城市公共户外广告资源资产管理人的通知》（龙政综[2015]23号）精神，将公共户外广告资源授权市属国有企业龙岩市汇金公司在市广告委指导下，依照户外管理相关规定，按市场化运作模式以及国有资产管理规定的方式、条件、要求，对龙岩中心城市公共户外广告资源的资产实行统一经营管理，为期20年。对私有产权户外广告位使用权以协商方式取得，进行公开竞价招租。资源经营收入上缴财政，反哺城市建设和管理，力图通过经济杠杆实现资源优化配置，促进户外广告业可持续健康发展。