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内容提要 西咸一体化是落实关中—天水经济区规划、建设西安国际化大都市的核心。目前，西咸新区城镇化水平很低，加快推进西咸一体化还面临一些迫切需要解决的问题，本文在对西咸新区经济社会发展现状剖析的基础上，提出以经济为基础来助推城市基因的成长、以产业为支撑点来聚集生产要素、以改革为动力来创新、推行新的体制机制、以民生为重点来强化、提升公共服务的品质、以城镇为核心来促进区域城乡一体化发展。建设现代田园都市、创新城市发展形态。积极稳妥推进西咸新区城镇化建设。
关键词 西咸新区 城镇化 问题 对策
〔中图分类号〕F29921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)04-000-03
2011年，我国的城镇化水平已达到49%，进入到了城镇化快速发展的时期。然而，西咸新区的城镇化水平还处在较低水平。如果这一地区的城镇化维持现状或者低速发展，这将妨碍推进关中—天水经济区、西安国际化大都市等建设战略。因而，西咸新区的城镇化值得研究和关注。
一、西咸新区城镇化概况
西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间，规划控制区总面积882平方公里，建设用地272平方公里。行政区划涉及西安、咸阳两市的7个县（区）、23个乡镇（街办）。西咸新区内有乡村人口688万人，农民人均收入情况明显地呈现出三个不同的层次，而三个层次中又是参差不齐的。年人均收入在1000-2000元的属于低收入阶层，占38%左右；中等阶层年人均收入在2000-3000元，占了47%；年人均收入在3000元以上的属于高收入阶层了，只占了15%。区内23个建制乡镇（街办），大多数镇是传统的农业型、商贸型城镇，产业化水平很低；从人口分布来看， 2万左右人口的镇有5个；3万左右人口的镇有12个；4万左右人口的镇有3个；5万人口镇1个；7万人口镇1个；9万人口镇1个。大多数镇的人口（非农人口）在1万以下。
2011年，西咸新区城镇化水平仅为23%，低于全国平均水平约24个百分点。城镇化水平很低。同时也滞后于自身经济发展水平。不但严重阻碍了西咸地区的社会经济发展，而且也制约了西安国际化大都市的全局发展。
二、西咸新区城镇化的问题
西咸新区地处关中平原，具有优越的区位和交通条件，农产品丰富，利于发展特色农业产业化，电力供应充足，而且人文环境优越。加之建设西安国际化大都市的良好发展机遇，新区的发展有很好的前景；另一方面，新区承担着国际化大都市产业和资金转移的任务，承载着“完善城市功能、提升城市产业、优化城市空间形态”的重任，但是西咸新区城镇化水平低，1城镇化水平低，建制镇职能单一
西咸新区共有23个建制乡镇（街办），从城镇职能来看，共有16个乡、镇属于农业型城镇；占696%；工业型城镇2个，占87%；仅有一个镇属于农业商贸性；3个镇属于工业商贸性；1个镇属于工、农业商贸性。可见，大多数城镇职能单一，属于城镇发展职能的初级阶段。从空间结构来看，城镇分布呈点状，属于点的集聚型发展，处于点域发展阶段，距离发展成为点、线、面结合的空间结构还有很大差距。
2农业产业化水平低，生产链短
西咸新区位于西安于咸阳两市建成区之间，区内生产以农业为主，也有从90年代发展起来的乡镇企业，但大都规模很小，城镇化水平很低，农业生产大多以村、户为生产单位，产业化水平低，一般以自产、自销为主，生产链条短。
3建制镇基本公共服务设施落后
从西咸新区内城镇建设状况来看，住房大多属于自建房，数量多，档次低。人均居住面积低，公共建筑和生产性建筑少；市政设施滞后，大多城镇以路当街，以路为市，制约了城镇规模扩张和人口、产业集聚。由于市政设施滞后导致镇的环境卫生、镇容镇貌较差，出现“镇镇象农村”的聚落形态，与村居民点没有比较优势，对其周围农村居民普遍缺乏吸引力。有些镇区位优势比较明显，但基础设施建设不到位。也极大的影响了小城镇形象和功能。
4乡镇企业布局分散，环境污染严重
上世纪90年代以来，西咸新区乡镇企业发展迅速，例如，斗门造纸企业，三桥以造纸业为主体的化工、机电、铆焊、面粉、服装、建材、机械加工、汽车贸易，永乐镇的面粉加工，大王镇的食用醋、保健醋企业等，随着工业的兴起，环境污染日益严重，这些乡镇企业大都分散于不同的村庄，生产排放物一般都没有经过处理直接排放，对环境污染严重。
5城镇管理水平较低，管理和技术人才缺乏
西咸地区乡镇大都是传统农业乡镇，农业人口仍然是大多数，因此，教育文化水平低，加之，乡镇企业的条件还不能很好地吸引外来人才，使本地区规划、管理、建设的人才以及乡镇企业技术人才极其缺乏。对乡镇企业“二次创业”有很大的束缚。很难适应乡镇企业结构调整和发展的需要，也影响了城镇的进一步发展。
三、积极稳妥推进西咸新区城镇化进程的建议
1以经济为基础来助推城市基因的成长
城镇化的内在动力，不是依靠政府的行政动员和财政支撑，而来自于本地区生产力的自然增长。自18世纪中叶工业革命兴起以来，城镇化进入加速发展阶段，虽然发达国家已进入城镇化的成熟期，但广大发展中国家仍处于城镇化的初、中期阶段，人们都意识到传统发展道路带来一系列的城市病，必须走新型城镇化道路，党的十七大报告指出：“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”以本地区经济社会包括工业化一定程度的繁荣发展为基础，带动第三产业的发展，培育城市基因的成长。注意避免“平铺摊子、乱搭架子、到处甩票子，最后一片空壳子”的错误做法，以经济为基础来助推城市基因的成长，使人、财、物集中投入到具备城镇发展条件的区域。
2以产业为支撑点来聚集生产要素
产业经济的繁荣发展是城镇化建设的根本支撑。西咸新区承担主城功能新区的历史机遇，积极建设统筹科技资源的新兴产业集聚区和城乡统筹发展的一体化示范区。建成引领内陆型经济开发开放战略高地建设的国家级新区。成为国际化大都市的主城功能区和生态田园新城。与西安老城区的产业带形成“对接”之势。一是抓好载体建设，进一步加快新兴产业园区建设，把西咸新区发展置于整个西安国际化大都市布局来考虑，加快基础设施建设。抓好统筹科技资源示范区、国家级信息产业园区、国家级秦汉历史文化产业示范区、国家级战略性新兴产业和先进制造业基地。以园区为载体对外招商引资，积极承担西安主城功能新区的载体。发展技术密集型、资金密集型产业，以提高城市竞争力。二是要注意发展劳动密集型产业，兼顾城镇劳动就业和社会稳定。加大技术改造，实现产业升级换代与壮大，规划、建设科技含量高、附加值高、市场占有率高的项目，抓住西安国际化大都市发展的历史机遇，以产业为支撑点来聚集生产要素，整合资源。围绕先进制造、新材料产业、新能源产业、新一代信息技术、生物医药、节能环保等高技术产业，注重提高产业的关联程度，加快制造业及国家级信息园区建设，把西咸新区打造成西安国际化大都市主城功能新区。同时，兼顾城镇劳动就业和社会稳定，稳妥推进城镇化进程。通过培育产业集群和企业集群，延长产业链。三是注意城市产业结构，特别是二、三产业之间以及产业内部各行业之间保持协调性。适应市场需求变化、调整乡镇企业发展战略和发展模式，注重产业结构升级和增长方式转变，重视加快技术进步、体制和机制创新。努力做到以产业为支撑，大力促进生产要素的聚集。 3以改革为动力来创新、推行新的体制机制
城镇化过程中，在保护农民的合法权益的同时，要切实推进体制、机制的创新，一是彻底打破传统的城乡二元社会结构，走新型城镇化道路，积极克服依靠透支人口红利、环境红利与土地红利的发展模式，在积极稳妥推进新区经济社会城镇化发展的同时，为区内农民进城就业和定居的创造条件。二是户籍管理、劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生等各个方面全方位地改革创新。推进户籍制度改革，探索以居民作为户口登记、定居的条件。解决进城就业农民工资、子女入学、医疗卫生、养老保险等问题、进一步改善劳动条件。以解决新城镇人口的后顾之忧。积极探索进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理的体制创新。探索土地银行的机制运作，使土地变成农民的一项资本。三是变“发展型政府”为“服务型政府”，把政府的主要精力和工作重心逐步转移到社会建设与社会管理上来。发展、巩固城镇化成果。
4以民生为重点来强化、提升公共服务的品质
公共服务包括公共设施建设和经济、政治、社会等公共事业。这是不断提高人的生活品质，实现人的自由和全面发展和体现现代城市内涵式发展的重要标志。 一是公共设施建设。如水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。二是公共事业建设。如发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，加强行政管理、环境保护，提供社会保障与公共安全等。城市公共设施的完备和公共事业的发展，既显示城市竞争实力和综合价值，也体现市民的生活水平和生活品质。城市只有不断地提高自身公共服务的质量和水平，才能够实现“以人为本”的原则，从而促进城市更好地发展。
5以城镇为核心来促进区域城乡一体化发展
西咸新区以建设现代田园都市、创新城市发展形态为城镇化发展战略，统筹考虑城乡空间要素，在已有城镇规模等级化、城镇布局合理化的基础上形成，组团、中心镇、一般建制镇。使重点镇、一般镇相间、城市与农村相间、疏与密相间、动与静相间的城镇布局。构成“组团、重点镇、田园小镇”的城乡空间布局。
结合城镇未来发展潜力等因素，以组团作为城镇的职能结构分类指导，新区从职能分为五组团：根据组团地理和历史文化条件，分别以临空产业，高新技术产业，生态、文化和商业旅游，战略性新兴产业和低碳产业为主发展，各组团根据自身产业特点，选择重点产业，例如，空港重点发展空港物流、飞机维修等产业；沣东新城重点发展高新技术研发和体育、会展商务等产业；秦汉新城重点发展秦汉历史文化旅游、都市农业等产业；沣西新城重点发展信息技术、物联网等产业；泾河新城重点发展节能环保、高端制造业和现代农业等产业。
以城镇为其经济发展的动力核心，带动地区城乡经济社会快速发展。一是辖区内镇作为社会的中心，生产力诸要素的聚集度相对较高，利于生产要素、劳动力的聚集。二是因地缘、亲缘、血缘的联系而比较容易构建稳定和谐的社会关系；三是经济成本相对较低，比较容易实施“生态优先、低碳发展，资源节约、环境友好”的政策措施；四是随着重点镇经济的迅速发展，镇的规模经营和边际效益正在呈现广阔的开拓空间。如果在未来的10年间即到2020年，按照西咸新区发展规划，西咸新区总人口将达到180万，按照现有农业人口计算，城镇化率将达到62%。城镇化率大大提高，必将形成巨大的消费需求。中心城市的巨大市场将吸纳大量的农村剩余劳动力，带动相关行业的发展，进而促进城镇化建设的步伐。随着城镇化的进一步推进，各类城郊旅游、生态农业观光业的兴起，必将带动区域经济发展，促进城乡一体化进程。
因此，经济为基础、产业为支撑、改革为动力、民生为重点、城镇为核心，精心培育城市基因成长、生产要素的聚集，体制机制的创新，从而不断提升公共服务的品质、带动西咸新区区域城乡一体化快速健康发展。
作者单位：陕西省社会科学院
关键词 西咸新区 城镇化 问题 对策
〔中图分类号〕F29921 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X(2012)04-000-03
2011年，我国的城镇化水平已达到49%，进入到了城镇化快速发展的时期。然而，西咸新区的城镇化水平还处在较低水平。如果这一地区的城镇化维持现状或者低速发展，这将妨碍推进关中—天水经济区、西安国际化大都市等建设战略。因而，西咸新区的城镇化值得研究和关注。
一、西咸新区城镇化概况
西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间，规划控制区总面积882平方公里，建设用地272平方公里。行政区划涉及西安、咸阳两市的7个县（区）、23个乡镇（街办）。西咸新区内有乡村人口688万人，农民人均收入情况明显地呈现出三个不同的层次，而三个层次中又是参差不齐的。年人均收入在1000-2000元的属于低收入阶层，占38%左右；中等阶层年人均收入在2000-3000元，占了47%；年人均收入在3000元以上的属于高收入阶层了，只占了15%。区内23个建制乡镇（街办），大多数镇是传统的农业型、商贸型城镇，产业化水平很低；从人口分布来看， 2万左右人口的镇有5个；3万左右人口的镇有12个；4万左右人口的镇有3个；5万人口镇1个；7万人口镇1个；9万人口镇1个。大多数镇的人口（非农人口）在1万以下。
2011年，西咸新区城镇化水平仅为23%，低于全国平均水平约24个百分点。城镇化水平很低。同时也滞后于自身经济发展水平。不但严重阻碍了西咸地区的社会经济发展，而且也制约了西安国际化大都市的全局发展。
二、西咸新区城镇化的问题
西咸新区地处关中平原，具有优越的区位和交通条件，农产品丰富，利于发展特色农业产业化，电力供应充足，而且人文环境优越。加之建设西安国际化大都市的良好发展机遇，新区的发展有很好的前景；另一方面，新区承担着国际化大都市产业和资金转移的任务，承载着“完善城市功能、提升城市产业、优化城市空间形态”的重任，但是西咸新区城镇化水平低，1城镇化水平低，建制镇职能单一
西咸新区共有23个建制乡镇（街办），从城镇职能来看，共有16个乡、镇属于农业型城镇；占696%；工业型城镇2个，占87%；仅有一个镇属于农业商贸性；3个镇属于工业商贸性；1个镇属于工、农业商贸性。可见，大多数城镇职能单一，属于城镇发展职能的初级阶段。从空间结构来看，城镇分布呈点状，属于点的集聚型发展，处于点域发展阶段，距离发展成为点、线、面结合的空间结构还有很大差距。
2农业产业化水平低，生产链短
西咸新区位于西安于咸阳两市建成区之间，区内生产以农业为主，也有从90年代发展起来的乡镇企业，但大都规模很小，城镇化水平很低，农业生产大多以村、户为生产单位，产业化水平低，一般以自产、自销为主，生产链条短。
3建制镇基本公共服务设施落后
从西咸新区内城镇建设状况来看，住房大多属于自建房，数量多，档次低。人均居住面积低，公共建筑和生产性建筑少；市政设施滞后，大多城镇以路当街，以路为市，制约了城镇规模扩张和人口、产业集聚。由于市政设施滞后导致镇的环境卫生、镇容镇貌较差，出现“镇镇象农村”的聚落形态，与村居民点没有比较优势，对其周围农村居民普遍缺乏吸引力。有些镇区位优势比较明显，但基础设施建设不到位。也极大的影响了小城镇形象和功能。
4乡镇企业布局分散，环境污染严重
上世纪90年代以来，西咸新区乡镇企业发展迅速，例如，斗门造纸企业，三桥以造纸业为主体的化工、机电、铆焊、面粉、服装、建材、机械加工、汽车贸易，永乐镇的面粉加工，大王镇的食用醋、保健醋企业等，随着工业的兴起，环境污染日益严重，这些乡镇企业大都分散于不同的村庄，生产排放物一般都没有经过处理直接排放，对环境污染严重。
5城镇管理水平较低，管理和技术人才缺乏
西咸地区乡镇大都是传统农业乡镇，农业人口仍然是大多数，因此，教育文化水平低，加之，乡镇企业的条件还不能很好地吸引外来人才，使本地区规划、管理、建设的人才以及乡镇企业技术人才极其缺乏。对乡镇企业“二次创业”有很大的束缚。很难适应乡镇企业结构调整和发展的需要，也影响了城镇的进一步发展。
三、积极稳妥推进西咸新区城镇化进程的建议
1以经济为基础来助推城市基因的成长
城镇化的内在动力，不是依靠政府的行政动员和财政支撑，而来自于本地区生产力的自然增长。自18世纪中叶工业革命兴起以来，城镇化进入加速发展阶段，虽然发达国家已进入城镇化的成熟期，但广大发展中国家仍处于城镇化的初、中期阶段，人们都意识到传统发展道路带来一系列的城市病，必须走新型城镇化道路，党的十七大报告指出：“按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”以本地区经济社会包括工业化一定程度的繁荣发展为基础，带动第三产业的发展，培育城市基因的成长。注意避免“平铺摊子、乱搭架子、到处甩票子，最后一片空壳子”的错误做法，以经济为基础来助推城市基因的成长，使人、财、物集中投入到具备城镇发展条件的区域。
2以产业为支撑点来聚集生产要素
产业经济的繁荣发展是城镇化建设的根本支撑。西咸新区承担主城功能新区的历史机遇，积极建设统筹科技资源的新兴产业集聚区和城乡统筹发展的一体化示范区。建成引领内陆型经济开发开放战略高地建设的国家级新区。成为国际化大都市的主城功能区和生态田园新城。与西安老城区的产业带形成“对接”之势。一是抓好载体建设，进一步加快新兴产业园区建设，把西咸新区发展置于整个西安国际化大都市布局来考虑，加快基础设施建设。抓好统筹科技资源示范区、国家级信息产业园区、国家级秦汉历史文化产业示范区、国家级战略性新兴产业和先进制造业基地。以园区为载体对外招商引资，积极承担西安主城功能新区的载体。发展技术密集型、资金密集型产业，以提高城市竞争力。二是要注意发展劳动密集型产业，兼顾城镇劳动就业和社会稳定。加大技术改造，实现产业升级换代与壮大，规划、建设科技含量高、附加值高、市场占有率高的项目，抓住西安国际化大都市发展的历史机遇，以产业为支撑点来聚集生产要素，整合资源。围绕先进制造、新材料产业、新能源产业、新一代信息技术、生物医药、节能环保等高技术产业，注重提高产业的关联程度，加快制造业及国家级信息园区建设，把西咸新区打造成西安国际化大都市主城功能新区。同时，兼顾城镇劳动就业和社会稳定，稳妥推进城镇化进程。通过培育产业集群和企业集群，延长产业链。三是注意城市产业结构，特别是二、三产业之间以及产业内部各行业之间保持协调性。适应市场需求变化、调整乡镇企业发展战略和发展模式，注重产业结构升级和增长方式转变，重视加快技术进步、体制和机制创新。努力做到以产业为支撑，大力促进生产要素的聚集。 3以改革为动力来创新、推行新的体制机制
城镇化过程中，在保护农民的合法权益的同时，要切实推进体制、机制的创新，一是彻底打破传统的城乡二元社会结构，走新型城镇化道路，积极克服依靠透支人口红利、环境红利与土地红利的发展模式，在积极稳妥推进新区经济社会城镇化发展的同时，为区内农民进城就业和定居的创造条件。二是户籍管理、劳动就业、社会保障、文化教育、医疗卫生等各个方面全方位地改革创新。推进户籍制度改革，探索以居民作为户口登记、定居的条件。解决进城就业农民工资、子女入学、医疗卫生、养老保险等问题、进一步改善劳动条件。以解决新城镇人口的后顾之忧。积极探索进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理的体制创新。探索土地银行的机制运作，使土地变成农民的一项资本。三是变“发展型政府”为“服务型政府”，把政府的主要精力和工作重心逐步转移到社会建设与社会管理上来。发展、巩固城镇化成果。
4以民生为重点来强化、提升公共服务的品质
公共服务包括公共设施建设和经济、政治、社会等公共事业。这是不断提高人的生活品质，实现人的自由和全面发展和体现现代城市内涵式发展的重要标志。 一是公共设施建设。如水、电、气，交通与通讯基础设施，邮电与气象服务等。二是公共事业建设。如发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，加强行政管理、环境保护，提供社会保障与公共安全等。城市公共设施的完备和公共事业的发展，既显示城市竞争实力和综合价值，也体现市民的生活水平和生活品质。城市只有不断地提高自身公共服务的质量和水平，才能够实现“以人为本”的原则，从而促进城市更好地发展。
5以城镇为核心来促进区域城乡一体化发展
西咸新区以建设现代田园都市、创新城市发展形态为城镇化发展战略，统筹考虑城乡空间要素，在已有城镇规模等级化、城镇布局合理化的基础上形成，组团、中心镇、一般建制镇。使重点镇、一般镇相间、城市与农村相间、疏与密相间、动与静相间的城镇布局。构成“组团、重点镇、田园小镇”的城乡空间布局。
结合城镇未来发展潜力等因素，以组团作为城镇的职能结构分类指导，新区从职能分为五组团：根据组团地理和历史文化条件，分别以临空产业，高新技术产业，生态、文化和商业旅游，战略性新兴产业和低碳产业为主发展，各组团根据自身产业特点，选择重点产业，例如，空港重点发展空港物流、飞机维修等产业；沣东新城重点发展高新技术研发和体育、会展商务等产业；秦汉新城重点发展秦汉历史文化旅游、都市农业等产业；沣西新城重点发展信息技术、物联网等产业；泾河新城重点发展节能环保、高端制造业和现代农业等产业。
以城镇为其经济发展的动力核心，带动地区城乡经济社会快速发展。一是辖区内镇作为社会的中心，生产力诸要素的聚集度相对较高，利于生产要素、劳动力的聚集。二是因地缘、亲缘、血缘的联系而比较容易构建稳定和谐的社会关系；三是经济成本相对较低，比较容易实施“生态优先、低碳发展，资源节约、环境友好”的政策措施；四是随着重点镇经济的迅速发展，镇的规模经营和边际效益正在呈现广阔的开拓空间。如果在未来的10年间即到2020年，按照西咸新区发展规划，西咸新区总人口将达到180万，按照现有农业人口计算，城镇化率将达到62%。城镇化率大大提高，必将形成巨大的消费需求。中心城市的巨大市场将吸纳大量的农村剩余劳动力，带动相关行业的发展，进而促进城镇化建设的步伐。随着城镇化的进一步推进，各类城郊旅游、生态农业观光业的兴起，必将带动区域经济发展，促进城乡一体化进程。
因此，经济为基础、产业为支撑、改革为动力、民生为重点、城镇为核心，精心培育城市基因成长、生产要素的聚集，体制机制的创新，从而不断提升公共服务的品质、带动西咸新区区域城乡一体化快速健康发展。
作者单位：陕西省社会科学院