论文部分内容阅读
栾川县地处豫西伏牛山腹地，全县辖14个乡镇203个行政村和10个村级社区，总人口34.5万人，其中农业人口28.9万人。境内峦峰林立，沟壑纵横，有高低山头9251个，深浅沟岔8550条，海拔在千米以上的乡镇有7个，其中属革命老区村庄有88个，是个典型的深山区县。2011年被国家纳入秦巴山片区连片特困地区区域发展与扶贫开发重点县。
一、扶贫开发面临的突出问题
（一）地域发展差别大
栾川县有“四河三山两道川，九山半水半分田”之称。经过二十余年的扶贫开发，自然条件相对较好的公路沿线区、河岸区经济发展快，效果好，而自然条件恶劣的石山区和高寒山区，扶贫攻坚难度大，进展慢。2012年底，还有重点贫困村83个；乡村滞留贫困人口中年人均纯收入低于2300元的贫困户有1.88万户，5.99万人。其中有1.26万户、4.25万人居住在海拔千米以上的山涧沟壕，如陶湾镇的土乱爬、叫河镇的黑烟嶂、秋扒乡的刘辟崖、石庙镇的渣泽沟等均存在着出山行路难、看病就医难、孩子上学难、结婚成家难的共性问题，恶劣的生存环境严重制约着脱贫步伐。
（二）解决温饱标准低
目前，全县基本解决了农户的温饱问题，但也仅仅是解决了“食不裹腹、衣不蔽体、房不挡雨”的最基本的生存条件。由于农业基础薄弱，加之山区小气候多，自然灾害频繁。区域内洪涝、泥石流、山体滑坡、雨雪冰冻频发。2010年7月栾川遭遇特大暴雨袭击，全县受灾人口23.9万人，农作物受灾面积5.3万余亩，当年农户返贫率达37%。经过上世纪“八七”扶贫攻坚和新世纪十年强力开发，虽然农民收入连年增长，但横向比，2012年全县农村居民人均纯收入仅6300元，比全国7917元、河南省7525元分别低25.6和19.4个百分点。纵向比，物价连年不断上涨，农村群众的幸福指数提高不明显。
（三）脱贫基础条件差
全县有130个自然村、61个村民组居住在深石山沟，生存、生活环境十分恶劣，山上尽是荆梢子，田地一片石拢子，一年只收一季子，过罢春节饿肚子；还有329个村民小组的交通条件依然是 “大道三尺宽，小路蹦石尖，骡马难行走，挑担难换肩”。已经通公路的行政村中，有77个村由于路况差，坡度大，转弯急，往往晴通雨阻；有1.1万农户依然存在人畜饮水困难，水源一到冬、春就断流。还有个别村庄滋生地方病。越是深石山区，贫困人口中文盲、半文盲比例大，辍学儿童多，接受科技意识差，扶贫开发项目投入效益极低。
（四）农民组织化程度低
随着农村经济体制的深化改革，千家万户的分散经营与千变万化的大市场的矛盾日益突出，农业结构调整不到位，主导优势不明显，缺乏有特色的农字龙头企业和规模效应的产业基地。零星经营导致致农民买难卖难的现象依然存在。农民实施扶贫开发项目的产前、产中、产后全程服务尚不完全配套；加之市场经济的影响和制约，山区以矿为主导产业的矿产品加工链条短使农民劳务输出受到局限，农产品价格低迷一定程度上挫伤了农民的生产积极性，食用菌和部分中药材售价跌落迫使菌农、药农不愿经营，庭院经济收入锐减。
二、实施新一轮扶贫开发对策探讨
（一）积极倡导农村结构调整，坚持产业化扶贫的方向。
农村、农业、农民是发展山区经济的主题。要紧紧围绕农民增收，用发展工业理念发展农业。以市场为导向，以产品结构调整为切入点，以增加农民收入为目标，调整农村经济结构，积极发展特色高效农业。乡村要依据不同的资源优势，按照“合理布局、优化结构、扩张规模、科技支撑、提质增效”的发展思路，以提高产品质量、增加农民收入为着眼点，把投资少、见效快、覆盖面广、效益高、能尽快增加贫困群众收入的种养业和农副产品加工业作为扶贫开发的重点；围绕中药材、经济林、食用菌、畜牧和旅游服务业布局，使资源优势转变为商品优势和经济优势。对具有资源优势和市场需求的农产品开发，要按照产业化扶贫的方向，连片规划建设，重点培植市场前景好、具有比较优势、能幅射千家万户增收的支柱产业，逐步形成具有区域产业特色的商品生产基地，将特色高效农业打造成区域内现代农业的先导产业和农民增收的重要支柱产业，积蓄脱贫致富奔小康的持久力。
（二）加大科技扶贫力度，提高贫困群众的科技文化素质。
治穷先治愚，扶贫重扶技。围绕扶贫开发项目的实施，持续深入地开展各类实用技术培训和专业技能培训，提高广大农户的基本素质，仍是今后一段时间山区扶贫开发的重要任务。要依托“阳光工程”、“雨露计划”等平台，坚持搞好产前、产中、产后跟踪服务。一是围绕农业结构调整，农业增效、农民增收，通过科技示范，能人带动等形式，大力推广优良品种、先进种植模式、加工新工艺和现代管理方式，把先进实用技术推广普及到千家万户；二是创新机制，创造条件，为贫困乡村与科研单位对接打造平台，以科技示范项目为载体，调动科研单位、科技人员深入农村扶贫开发第一线的积极性，与农户建立互利共赢的合作体系；三是要抓好贫困乡村干部、专业大户和经济能人的培训，提高他们在市场经济条件下对扶贫开发的驾驭能力和对可持续发展的把握能力。通过卓有成效的培训，达到扶贫扶志结合起来，培育广大农户自力更生、艰苦创业的思想，使之脱贫有为；扶贫扶智结合起来，提高广大干群的科技素质和生产能力，使之脱贫有方；扶贫与扶“官”结合起来，选好用好“领头雁”，使之脱贫有“舵”。
（三）加强扶贫资金项目管理，增进扶贫开发效益。
扶贫资金是完成各项扶贫任务的有力保证。扶贫资金与开发项目的有机结合是实施农业可持续发展战略，从根本上摆脱贫困的关健所在。在扶贫资金管理方面，一是要全面推行扶贫资金使用、项目安排的公示制度，以保证扶贫资金投入的公正性和透明度；二是强化对资金投入和项目的管理，资金必须按项目投入，项目必须服从扶贫开发规划，必须做到立项有论证和预算，项目实施中间有检查和监督，项目完工有验收和决算；三是进一步加强对扶贫资金的审计，接受社会各界的监督，对检查审计出的问题，要依律追究，严肃处理，决不姑息，使扶贫資金真正用在刀刃上；四是改革资金投放机制，推进小额信贷扶贫。要考虑大多数农户以种养业项目为主，根据农户上项的时令性特点，纠正过去扶贫资金到位滞后的弊端。要适当扩大贴息信贷扶贫资金投放规模，支持乡村龙头企业和专业大户发展生产，以提高辐射带动能力。
（四）动员社会力量，坚持搞好全社会参与的扶贫帮带
党政机关定点包村，党员干部结对帮户，工矿企业城乡协作等扶贫形式，效果明显，对农村、农民的脱贫起到了极大推进作用，颇受农民欢迎。中共中央、国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确要求，“广泛动员社会各界参与扶贫开发、完善机制、拓展领域、注重实效、提高水平”。帮扶不单是给钱、给物，重要的是扶智与扶志，要通过对先进经验和观念的传播及经济合作，信息传递、智力支持和劳务拓展等，促进贫困地区增强“造血功能”。社会扶贫是最广泛、最有力的扶贫力量，要鼓励发动社会各界扶贫济困，尤其重视和发挥政府组织和民间组织在扶贫开发中的作用，或结合行业优势开展对口扶贫，或结合开发项目开展科技扶贫，或结合农村生产开展服务扶贫，倾情给力，不拘一格。
（五）因地制宜，稳妥推进特殊困难户的扶贫工作
目前山区的低收入人群主要原因在于重大疾病或自然灾害滞贫，或居住环境恶劣所致，改变这种恶劣环境需付出极大的代价和努力。李克强总理在主持召开促进西部发展和扶贫工作座谈会上强调：“减贫是衡量发展的重要标志，也是全面建成小康社会的重点和难点”。针对这些特殊困难群体，要积极稳妥地推进扶贫开发政策与农村最低生活保障制度相衔接。最终通过改善生存环境，拓展脱贫空间。要借鉴已经实施整体移民搬迁的成功经验，提高特殊贫困人口搬迁补助标准，引导搬迁户向基础设施条件较好的城镇、中心村或新型农村社区集中。要完善安置区基础设施，提高公共服务水平，加大对搬迁群众的后续扶持力度，帮助搬迁群众就业，搭建增加经济收入的平台。对暂时不具备搬迁条件的地区，要加大基础设施建设资金投放，提高路况质量，完善用电网络，增加水窑密度，为生产生活创造便利。
一、扶贫开发面临的突出问题
（一）地域发展差别大
栾川县有“四河三山两道川，九山半水半分田”之称。经过二十余年的扶贫开发，自然条件相对较好的公路沿线区、河岸区经济发展快，效果好，而自然条件恶劣的石山区和高寒山区，扶贫攻坚难度大，进展慢。2012年底，还有重点贫困村83个；乡村滞留贫困人口中年人均纯收入低于2300元的贫困户有1.88万户，5.99万人。其中有1.26万户、4.25万人居住在海拔千米以上的山涧沟壕，如陶湾镇的土乱爬、叫河镇的黑烟嶂、秋扒乡的刘辟崖、石庙镇的渣泽沟等均存在着出山行路难、看病就医难、孩子上学难、结婚成家难的共性问题，恶劣的生存环境严重制约着脱贫步伐。
（二）解决温饱标准低
目前，全县基本解决了农户的温饱问题，但也仅仅是解决了“食不裹腹、衣不蔽体、房不挡雨”的最基本的生存条件。由于农业基础薄弱，加之山区小气候多，自然灾害频繁。区域内洪涝、泥石流、山体滑坡、雨雪冰冻频发。2010年7月栾川遭遇特大暴雨袭击，全县受灾人口23.9万人，农作物受灾面积5.3万余亩，当年农户返贫率达37%。经过上世纪“八七”扶贫攻坚和新世纪十年强力开发，虽然农民收入连年增长，但横向比，2012年全县农村居民人均纯收入仅6300元，比全国7917元、河南省7525元分别低25.6和19.4个百分点。纵向比，物价连年不断上涨，农村群众的幸福指数提高不明显。
（三）脱贫基础条件差
全县有130个自然村、61个村民组居住在深石山沟，生存、生活环境十分恶劣，山上尽是荆梢子，田地一片石拢子，一年只收一季子，过罢春节饿肚子；还有329个村民小组的交通条件依然是 “大道三尺宽，小路蹦石尖，骡马难行走，挑担难换肩”。已经通公路的行政村中，有77个村由于路况差，坡度大，转弯急，往往晴通雨阻；有1.1万农户依然存在人畜饮水困难，水源一到冬、春就断流。还有个别村庄滋生地方病。越是深石山区，贫困人口中文盲、半文盲比例大，辍学儿童多，接受科技意识差，扶贫开发项目投入效益极低。
（四）农民组织化程度低
随着农村经济体制的深化改革，千家万户的分散经营与千变万化的大市场的矛盾日益突出，农业结构调整不到位，主导优势不明显，缺乏有特色的农字龙头企业和规模效应的产业基地。零星经营导致致农民买难卖难的现象依然存在。农民实施扶贫开发项目的产前、产中、产后全程服务尚不完全配套；加之市场经济的影响和制约，山区以矿为主导产业的矿产品加工链条短使农民劳务输出受到局限，农产品价格低迷一定程度上挫伤了农民的生产积极性，食用菌和部分中药材售价跌落迫使菌农、药农不愿经营，庭院经济收入锐减。
二、实施新一轮扶贫开发对策探讨
（一）积极倡导农村结构调整，坚持产业化扶贫的方向。
农村、农业、农民是发展山区经济的主题。要紧紧围绕农民增收，用发展工业理念发展农业。以市场为导向，以产品结构调整为切入点，以增加农民收入为目标，调整农村经济结构，积极发展特色高效农业。乡村要依据不同的资源优势，按照“合理布局、优化结构、扩张规模、科技支撑、提质增效”的发展思路，以提高产品质量、增加农民收入为着眼点，把投资少、见效快、覆盖面广、效益高、能尽快增加贫困群众收入的种养业和农副产品加工业作为扶贫开发的重点；围绕中药材、经济林、食用菌、畜牧和旅游服务业布局，使资源优势转变为商品优势和经济优势。对具有资源优势和市场需求的农产品开发，要按照产业化扶贫的方向，连片规划建设，重点培植市场前景好、具有比较优势、能幅射千家万户增收的支柱产业，逐步形成具有区域产业特色的商品生产基地，将特色高效农业打造成区域内现代农业的先导产业和农民增收的重要支柱产业，积蓄脱贫致富奔小康的持久力。
（二）加大科技扶贫力度，提高贫困群众的科技文化素质。
治穷先治愚，扶贫重扶技。围绕扶贫开发项目的实施，持续深入地开展各类实用技术培训和专业技能培训，提高广大农户的基本素质，仍是今后一段时间山区扶贫开发的重要任务。要依托“阳光工程”、“雨露计划”等平台，坚持搞好产前、产中、产后跟踪服务。一是围绕农业结构调整，农业增效、农民增收，通过科技示范，能人带动等形式，大力推广优良品种、先进种植模式、加工新工艺和现代管理方式，把先进实用技术推广普及到千家万户；二是创新机制，创造条件，为贫困乡村与科研单位对接打造平台，以科技示范项目为载体，调动科研单位、科技人员深入农村扶贫开发第一线的积极性，与农户建立互利共赢的合作体系；三是要抓好贫困乡村干部、专业大户和经济能人的培训，提高他们在市场经济条件下对扶贫开发的驾驭能力和对可持续发展的把握能力。通过卓有成效的培训，达到扶贫扶志结合起来，培育广大农户自力更生、艰苦创业的思想，使之脱贫有为；扶贫扶智结合起来，提高广大干群的科技素质和生产能力，使之脱贫有方；扶贫与扶“官”结合起来，选好用好“领头雁”，使之脱贫有“舵”。
（三）加强扶贫资金项目管理，增进扶贫开发效益。
扶贫资金是完成各项扶贫任务的有力保证。扶贫资金与开发项目的有机结合是实施农业可持续发展战略，从根本上摆脱贫困的关健所在。在扶贫资金管理方面，一是要全面推行扶贫资金使用、项目安排的公示制度，以保证扶贫资金投入的公正性和透明度；二是强化对资金投入和项目的管理，资金必须按项目投入，项目必须服从扶贫开发规划，必须做到立项有论证和预算，项目实施中间有检查和监督，项目完工有验收和决算；三是进一步加强对扶贫资金的审计，接受社会各界的监督，对检查审计出的问题，要依律追究，严肃处理，决不姑息，使扶贫資金真正用在刀刃上；四是改革资金投放机制，推进小额信贷扶贫。要考虑大多数农户以种养业项目为主，根据农户上项的时令性特点，纠正过去扶贫资金到位滞后的弊端。要适当扩大贴息信贷扶贫资金投放规模，支持乡村龙头企业和专业大户发展生产，以提高辐射带动能力。
（四）动员社会力量，坚持搞好全社会参与的扶贫帮带
党政机关定点包村，党员干部结对帮户，工矿企业城乡协作等扶贫形式，效果明显，对农村、农民的脱贫起到了极大推进作用，颇受农民欢迎。中共中央、国务院发布的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》明确要求，“广泛动员社会各界参与扶贫开发、完善机制、拓展领域、注重实效、提高水平”。帮扶不单是给钱、给物，重要的是扶智与扶志，要通过对先进经验和观念的传播及经济合作，信息传递、智力支持和劳务拓展等，促进贫困地区增强“造血功能”。社会扶贫是最广泛、最有力的扶贫力量，要鼓励发动社会各界扶贫济困，尤其重视和发挥政府组织和民间组织在扶贫开发中的作用，或结合行业优势开展对口扶贫，或结合开发项目开展科技扶贫，或结合农村生产开展服务扶贫，倾情给力，不拘一格。
（五）因地制宜，稳妥推进特殊困难户的扶贫工作
目前山区的低收入人群主要原因在于重大疾病或自然灾害滞贫，或居住环境恶劣所致，改变这种恶劣环境需付出极大的代价和努力。李克强总理在主持召开促进西部发展和扶贫工作座谈会上强调：“减贫是衡量发展的重要标志，也是全面建成小康社会的重点和难点”。针对这些特殊困难群体，要积极稳妥地推进扶贫开发政策与农村最低生活保障制度相衔接。最终通过改善生存环境，拓展脱贫空间。要借鉴已经实施整体移民搬迁的成功经验，提高特殊贫困人口搬迁补助标准，引导搬迁户向基础设施条件较好的城镇、中心村或新型农村社区集中。要完善安置区基础设施，提高公共服务水平，加大对搬迁群众的后续扶持力度，帮助搬迁群众就业，搭建增加经济收入的平台。对暂时不具备搬迁条件的地区，要加大基础设施建设资金投放，提高路况质量，完善用电网络，增加水窑密度，为生产生活创造便利。