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作者简介：安静（1988-），女，山东聊城人，华东政法大学2011级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。
【摘要】改革开放以来，社会经济水平不断提高，我国对教育的财政支出也越来越大，重视程度不言而喻。尽管如此，教育方面尤其是基础教育领域还是不断显现出一些问题，教育公平目标的达到看似越来越困难。要想真正实现教育公平，就应该在缩小城乡之间、地区之间、学校之间甚至不同社会阶层之间的差距上进一步努力，从而实现国民教育的整体提升。
【关键词】基础教育；师资流动；教育公平；资源均衡
十一届全国人大五次会议上，在阐述2012年主要任务时着重强调，要促进义务教育均衡发展，实现教育资源合理配置，尤其要重视农民工子女进城教育问题。各级地方财政应优先发展教育，大力实施科教兴国战略和人才强国战略。而近年来政府也在不断提高对基础教育的财政支出，这都说明了基础教育在当今社会生活中具有至关重要的地位。
一、何为基础教育
联合国教科文组织对基础教育的定义，“基础教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育，“它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和获得幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量”。[1]我国现今意义上的基础教育，是指初中（含初中）以前的所有教育形式，狭义讲来指九年义务教育。
二、基础教育的重要性
基础教育是整个教育体系的关键部分，其具有独立的、不依附于其他类型和层次教育的价值，教育体系内一项独立的存在。
（一）基础教育的培养目标直接制约着高等教育的培养目标
基础教育的基本目标在于提高整个中华民族的素质，本质在于培养人，实质是通过教育使受教育者完成其社会化的过程，使其由无知、无能的自然人逐步转变为既具有生活能力，又自觉接受社会约束，同时还能为社会创造财富，具有创造精神和创造能力的社会人。[2]因此，在基础教育和高等教育两大教育中，要把培养具有高尚人格的教育放在首位并将之作为教育的终极目的。
（二）基础教育的功能是为提高全民族的素质奠定基础
基础教育的质量和规模，直接影响到高等国民教育的质量和规模。高等教育大众化应当是建立在一定基础之上的大众化，而不只是文凭的大众化。高等教育要发展，没有基础教育的优先发展，提供优秀生源作保证，是很难实现的。
三、我国基础教育的现状及问题
建国以来，我国在全国范围内基本上普及了义务教育制度，解决了绝大部分适龄儿童读书难、入学难的问题。但是在基础教育资源分配上，我们依旧存在诸多问题，包括教育投入不足、资源得不到合理利用等等。由这些问题引发的不断扩大的城乡差异、地区差异、校际差异以及进城务工人员子女教育差异严重挑战了教育公平目标。简单来说，我国基础教育资源配置失衡的状况主要表现在以下几个方面：
（一）地区差异
我国的生均教育经费支出“中部凹陷”，这是一个有目共睹的事实。在生均教育财政支出经费中，无论是义务教育阶段，还是中等教育阶段，乃至高等教育阶段，中部都是最低的。下面仅列举中小学财政支出情况。
2011年，小学生均教育财政支出经费中，中部地区（6个省份）为3020元，相当于东部地区7274元（13个盛直辖市）的41.52%、西部地区5386元（12个盛自治区、直辖市）的56.07%；中学阶段的情况比小学阶段的情况更差。初中生均教育财政支出经费中，中部地区只是东部的三分之一、西部地区的三分之二：中部地区为4155元，相当于东部地区12552元的33.1%、西部地区6526元的63.61%。[3]
从教育财政支出占公共财政支出的比例来看，中部地区和西部地区都没有东部地区高，提高公共财政支出中教育的比例确实需要转变观念，切实把教育放在优先发展地位。
（二）城乡差异
近年来中央财政通过转移支付等措施加大了对农村和贫困地区基础教育的投入力度，这对缩小城乡基础教育差距产生了积极的作用，但并没从根本上改变城乡基础教育财政投入体制。2011年以前一段时间，据国务院发展研究中心的调查，在农村基础教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇却负担了全部财政需要78%。并且，目前我国仍有70%的学龄儿童在农村，农村基础教育阶段的学生更是高达1.6亿。[4]
（三）校际差异
一直以来我国都有一个划分重点学校与非重点学校的传统，这种划分方式直接导致有限的基础教育资源不断流向重点学校，学校凭借这些资源优势又可以不断吸引更多的优秀师资和办学条件，在生源选择上，重点学校也具有更大的筹码和优势。长此以往，非重点学校资源无形流失，学生的文化素质难以提升，导致重点与非重点学校之间的差异越来越大，陷入无休止的恶性循环。
（四）进城务工人员子女教育遭到不公平对待
随着城市化的进行，在中国出现了被称作“农民工”的一个特殊群体。他们在城市化的过程中贡献了自己的力量，却无法同“城里人”共享城市的基础设施。虽然许多城市已经逐渐取消了针对务工人员子女的“借读费”，但在很多地区，务工人员子女依旧被认为是当地中小学的招生负担。当时他们不仅仅受到排斥，更需要承受学校以各种名义巧立名目对其征收的高额费用。近些年，农民工子弟学校的大量兴起为这部分人提供了接受基础教育的机会和途径，但这类学校的师资力量、办学条件、教学设备等与公办学校相比都有很大的差距。[5]
四、应如何解决基础教育资源配置失衡问题
事实上，世界上许多发达国家都已经确定了自己较为先进的有关基础教育资源配置的制度，比如日本的拨款一视同仁、教师定期流动、校长定期流动；韩国的教育财政体制、多远分担机制，以及英国的公立自治模式、美国的合同外包模式等等。[6]从这些制度和模式中，我们也可以得到一些启发，根据我国的现实状况，提出解决问题的办法。 （一）明确政府职责，将基础教育资源配置制度化、政策化
基础教育的公共属性及其外部性，决定了其管理者和维护者应是政府。政府要明确其职责，制度是关键，建立强有力的行政法规或行政规章，以行政干预的形式介入基础教育领域，才能对基础教育资源进行统筹配置。我国不同区域之间经济发展水平极度不平衡，这也导致了教育资源配置的不均衡。因此，要实现我国基础教育资源的优化合理配置，应该完善有关教育的各项立法。
（二）加大对教育的财政投入和人才补给，为基础教育的发展提供充足的资金和师资队伍的保障
加大财政投入，并不等于单纯保证教育经费的充足，而是要在均衡中实现相对的不均衡，加大对偏远穷困地区的财政支出，着重对弱势群体进行教育帮助。政府应该确定各级政府转移支付责任分担比例，中央及省级政府在增大投入份额的同时，适当降低基层地方政府的配套比例。
加强人才补给，也并不意味着盲目扩充教师规模。而是首先要改变传统以来重量不重质的心态和做法，着重加强教师队伍的科学文化素质和个人品德的提高。其次则要实现教师资源的优化配置。我国大量优秀教师主要集中在城市，落后地区特别是偏远农村地区的教师质量普遍比较低。我们可以借鉴日本的教师定期轮换制度，也可以建立对口支援制度、某一行政区域内的教师定期流动制度等等，逐步消除城乡教师的差异，达到资源的优化配置。[7]
（三）对进城务工人员子女的教育问题，政府应主动承担务工人员子女入学的责任
中央和流入地政府应积极承担农民工子女的学杂费和生均公用经费，减少中间环节的经费划拨，提供资源的利用效率。此外，设立农民工子女专项经费，由中央和流入地政府协调分担比例，并保证实行专款专用。在协调公共教育资源的配置的同时，政府应对社会办学提供资金支持和政策支持，以确保农民工子女获得教育的机会。
万丈高楼平地起，基础教育作为教育体系的开端，其重要性不言而喻。上文已经提出，我国在基础教育资源配置上存在许多缺陷和漏洞，这严重影响了教育事业的进步和科教兴国战略的真正实行。如果不及时解决。基础教育的发展会严重受阻，高等教育也会变成没有基础做支撑的空中楼阁。因此，政府应把重点放在解决制度性和结构性教育资源短缺上，研究如何通过优化资源配置，在现实条件下扩大教育资源总量，保障所有公民尽可能受到更多的、公平的、高质量的教育，实现教育与国民经济协调发展。
参考文献：
[1][泰]宗滴恩.世界全民教育宣言[M].1990.
[2]高学.试论教育与个体社会化的关系[J].西藏民族学院院报，2004（6）.
[3]蔺以光.全国地方政府财政预算执行情况分析报告[N].中国教育报，2012-03-12（3）.
[4]教育部财务司.2010教育经费统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2011.
[5]陈友华，方长春.社会分层与教育分流[J].江苏社会科学，2007（1）.
[6]徐辉等.中外农村教育的发展与改革[M].重庆：西南师范大学出版社，2000：339.
[7]张家军，王灵珊.日本基础教育资源配置的经验及启示[J].上海教育科研，2011（12）：37-40.
【摘要】改革开放以来，社会经济水平不断提高，我国对教育的财政支出也越来越大，重视程度不言而喻。尽管如此，教育方面尤其是基础教育领域还是不断显现出一些问题，教育公平目标的达到看似越来越困难。要想真正实现教育公平，就应该在缩小城乡之间、地区之间、学校之间甚至不同社会阶层之间的差距上进一步努力，从而实现国民教育的整体提升。
【关键词】基础教育；师资流动；教育公平；资源均衡
十一届全国人大五次会议上，在阐述2012年主要任务时着重强调，要促进义务教育均衡发展，实现教育资源合理配置，尤其要重视农民工子女进城教育问题。各级地方财政应优先发展教育，大力实施科教兴国战略和人才强国战略。而近年来政府也在不断提高对基础教育的财政支出，这都说明了基础教育在当今社会生活中具有至关重要的地位。
一、何为基础教育
联合国教科文组织对基础教育的定义，“基础教育是向每个人提供并为一切人所共有的最低限度的知识、观点、社会准则和经验”的教育，“它的目的是使每一个人能够发挥自己的潜力、创造性和批判精神，以实现自己的抱负和获得幸福，并成为一个有益的公民和生产者，对所属的社会发展贡献力量”。[1]我国现今意义上的基础教育，是指初中（含初中）以前的所有教育形式，狭义讲来指九年义务教育。
二、基础教育的重要性
基础教育是整个教育体系的关键部分，其具有独立的、不依附于其他类型和层次教育的价值，教育体系内一项独立的存在。
（一）基础教育的培养目标直接制约着高等教育的培养目标
基础教育的基本目标在于提高整个中华民族的素质，本质在于培养人，实质是通过教育使受教育者完成其社会化的过程，使其由无知、无能的自然人逐步转变为既具有生活能力，又自觉接受社会约束，同时还能为社会创造财富，具有创造精神和创造能力的社会人。[2]因此，在基础教育和高等教育两大教育中，要把培养具有高尚人格的教育放在首位并将之作为教育的终极目的。
（二）基础教育的功能是为提高全民族的素质奠定基础
基础教育的质量和规模，直接影响到高等国民教育的质量和规模。高等教育大众化应当是建立在一定基础之上的大众化，而不只是文凭的大众化。高等教育要发展，没有基础教育的优先发展，提供优秀生源作保证，是很难实现的。
三、我国基础教育的现状及问题
建国以来，我国在全国范围内基本上普及了义务教育制度，解决了绝大部分适龄儿童读书难、入学难的问题。但是在基础教育资源分配上，我们依旧存在诸多问题，包括教育投入不足、资源得不到合理利用等等。由这些问题引发的不断扩大的城乡差异、地区差异、校际差异以及进城务工人员子女教育差异严重挑战了教育公平目标。简单来说，我国基础教育资源配置失衡的状况主要表现在以下几个方面：
（一）地区差异
我国的生均教育经费支出“中部凹陷”，这是一个有目共睹的事实。在生均教育财政支出经费中，无论是义务教育阶段，还是中等教育阶段，乃至高等教育阶段，中部都是最低的。下面仅列举中小学财政支出情况。
2011年，小学生均教育财政支出经费中，中部地区（6个省份）为3020元，相当于东部地区7274元（13个盛直辖市）的41.52%、西部地区5386元（12个盛自治区、直辖市）的56.07%；中学阶段的情况比小学阶段的情况更差。初中生均教育财政支出经费中，中部地区只是东部的三分之一、西部地区的三分之二：中部地区为4155元，相当于东部地区12552元的33.1%、西部地区6526元的63.61%。[3]
从教育财政支出占公共财政支出的比例来看，中部地区和西部地区都没有东部地区高，提高公共财政支出中教育的比例确实需要转变观念，切实把教育放在优先发展地位。
（二）城乡差异
近年来中央财政通过转移支付等措施加大了对农村和贫困地区基础教育的投入力度，这对缩小城乡基础教育差距产生了积极的作用，但并没从根本上改变城乡基础教育财政投入体制。2011年以前一段时间，据国务院发展研究中心的调查，在农村基础教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇却负担了全部财政需要78%。并且，目前我国仍有70%的学龄儿童在农村，农村基础教育阶段的学生更是高达1.6亿。[4]
（三）校际差异
一直以来我国都有一个划分重点学校与非重点学校的传统，这种划分方式直接导致有限的基础教育资源不断流向重点学校，学校凭借这些资源优势又可以不断吸引更多的优秀师资和办学条件，在生源选择上，重点学校也具有更大的筹码和优势。长此以往，非重点学校资源无形流失，学生的文化素质难以提升，导致重点与非重点学校之间的差异越来越大，陷入无休止的恶性循环。
（四）进城务工人员子女教育遭到不公平对待
随着城市化的进行，在中国出现了被称作“农民工”的一个特殊群体。他们在城市化的过程中贡献了自己的力量，却无法同“城里人”共享城市的基础设施。虽然许多城市已经逐渐取消了针对务工人员子女的“借读费”，但在很多地区，务工人员子女依旧被认为是当地中小学的招生负担。当时他们不仅仅受到排斥，更需要承受学校以各种名义巧立名目对其征收的高额费用。近些年，农民工子弟学校的大量兴起为这部分人提供了接受基础教育的机会和途径，但这类学校的师资力量、办学条件、教学设备等与公办学校相比都有很大的差距。[5]
四、应如何解决基础教育资源配置失衡问题
事实上，世界上许多发达国家都已经确定了自己较为先进的有关基础教育资源配置的制度，比如日本的拨款一视同仁、教师定期流动、校长定期流动；韩国的教育财政体制、多远分担机制，以及英国的公立自治模式、美国的合同外包模式等等。[6]从这些制度和模式中，我们也可以得到一些启发，根据我国的现实状况，提出解决问题的办法。 （一）明确政府职责，将基础教育资源配置制度化、政策化
基础教育的公共属性及其外部性，决定了其管理者和维护者应是政府。政府要明确其职责，制度是关键，建立强有力的行政法规或行政规章，以行政干预的形式介入基础教育领域，才能对基础教育资源进行统筹配置。我国不同区域之间经济发展水平极度不平衡，这也导致了教育资源配置的不均衡。因此，要实现我国基础教育资源的优化合理配置，应该完善有关教育的各项立法。
（二）加大对教育的财政投入和人才补给，为基础教育的发展提供充足的资金和师资队伍的保障
加大财政投入，并不等于单纯保证教育经费的充足，而是要在均衡中实现相对的不均衡，加大对偏远穷困地区的财政支出，着重对弱势群体进行教育帮助。政府应该确定各级政府转移支付责任分担比例，中央及省级政府在增大投入份额的同时，适当降低基层地方政府的配套比例。
加强人才补给，也并不意味着盲目扩充教师规模。而是首先要改变传统以来重量不重质的心态和做法，着重加强教师队伍的科学文化素质和个人品德的提高。其次则要实现教师资源的优化配置。我国大量优秀教师主要集中在城市，落后地区特别是偏远农村地区的教师质量普遍比较低。我们可以借鉴日本的教师定期轮换制度，也可以建立对口支援制度、某一行政区域内的教师定期流动制度等等，逐步消除城乡教师的差异，达到资源的优化配置。[7]
（三）对进城务工人员子女的教育问题，政府应主动承担务工人员子女入学的责任
中央和流入地政府应积极承担农民工子女的学杂费和生均公用经费，减少中间环节的经费划拨，提供资源的利用效率。此外，设立农民工子女专项经费，由中央和流入地政府协调分担比例，并保证实行专款专用。在协调公共教育资源的配置的同时，政府应对社会办学提供资金支持和政策支持，以确保农民工子女获得教育的机会。
万丈高楼平地起，基础教育作为教育体系的开端，其重要性不言而喻。上文已经提出，我国在基础教育资源配置上存在许多缺陷和漏洞，这严重影响了教育事业的进步和科教兴国战略的真正实行。如果不及时解决。基础教育的发展会严重受阻，高等教育也会变成没有基础做支撑的空中楼阁。因此，政府应把重点放在解决制度性和结构性教育资源短缺上，研究如何通过优化资源配置，在现实条件下扩大教育资源总量，保障所有公民尽可能受到更多的、公平的、高质量的教育，实现教育与国民经济协调发展。
参考文献：
[1][泰]宗滴恩.世界全民教育宣言[M].1990.
[2]高学.试论教育与个体社会化的关系[J].西藏民族学院院报，2004（6）.
[3]蔺以光.全国地方政府财政预算执行情况分析报告[N].中国教育报，2012-03-12（3）.
[4]教育部财务司.2010教育经费统计年鉴[Z].北京：中国统计出版社，2011.
[5]陈友华，方长春.社会分层与教育分流[J].江苏社会科学，2007（1）.
[6]徐辉等.中外农村教育的发展与改革[M].重庆：西南师范大学出版社，2000：339.
[7]张家军，王灵珊.日本基础教育资源配置的经验及启示[J].上海教育科研，2011（12）：37-40.