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党的“十七大”报告指出：社会建设与人民的幸福安康息息相关，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。现代政府的权利来自人民，政府与人民之间通过民主的选举制度完成权利的让渡，作为人民利益“代理人”的政府应以全社会福利最大化为目标。在社会发展的不同阶段，政府的职能有所不同，在经济发展的起步阶段，由于民间资本积累较少，投资能力不足，政府扮演着“投资