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[摘 要] 行政事业单位国有资产管理是公共财政管理的重要组成部分。全面规范和加强行政事业单位国有资产管理是健全国有资产管理体制、完善社会主义基本经济制度的必要举措。本文就行政事业单位国有资产管理中存在的问题加以探讨,并提出对策建议。
[关键词] 行政事业单位;国有资产管理;对策
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 08 . 022
[中图分类号]F123.7 [文献标识码]A [文章编号]1673 - 0194(2010)08 - 0058 - 02
行政事业单位国有资产管理是公共财政管理的重要组成部分。全面规范和加强行政事业单位国有资产管理,是健全国有资产管理体制、完善社会主义基本经济制度的必要举措,是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架的必然要求,对进一步推进财政预算管理制度改革,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性具有十分重要的意义。
目前,行政事业单位国有资产管理和产权制度还不完善,资金存量和效益不佳的问题需要研究探讨。本文仅就行政事业单位国有资产管理中存在的问题加以探讨,并提出对策建议:
一、行政事业单位国有资产管理中存在的问题
1. 对国有资产管理的重要性认识不足,管理意识淡薄。单位没有严格的管理约束机制,造成了单位资产管理不规范和混乱。同时行政事业单位的国有资产大部分是由国家财政拨款购置和无偿调入的,财政部门、国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用效率缺乏有效的监督和考核,导致部分资产长期闲置,甚至浪费和流失。
2. 国有资产管理制度不健全,缺乏强有力的约束机制。一些单位只注重政治、业务学习等方面的制度,而忽略了国有资产管理。采购、验收使用制度,账、卡、物核算制度,调出、调入、处置制度,相关责任赔偿及追究制度等不健全或流于形式,导致单位资产管理不规范和混乱。
3. 资产产权关系不清,国有资产流失严重。行政事业单位的国有资产是国家所有,它的性质决定了任何人不能私自占有和使用。一是有的单位在办实体和第三产业过程中,把国有资产无偿划拨归集体使用,既不缴纳资产占用费,又不缴纳资产租赁费,无偿占用和使用国有资产,甚至化公为私,个别人利用职权索取资产使用者的“好处费”。二是有的单位在资产处置过程中,目无法纪,不经国有资产监督管理部门批准随意处置,或私自作价处理,将非法处置所得转入单位“小金库”,甚至装入个人腰包。三是有的单位集体私分或变相私分国有资产,以“关心干部职工生活,为职工发放福利”等。
4. 国有资产管理法律法规不完善,政策措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化。《行政事业单位国有资产管理办法》和《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》是行政事业单位国有资产管理的主要规章制度,但这两个办法主要是针对存量资产的管理,对行政事业单位资产的形成和配备两个重要环节都没有作出规定,无法实行对行政事业单位国有资产的有效监督、管理和科学配置及高效使用,因此必须对现行管理办法进行较大幅度的修改。
5. 形成资产的渠道多头,对资产的配备没有严格的标准,配备不公,自主性、随意性很强,并存在一定程度的失控状况,造成资产短缺和资产闲置、浪费现象并存。
二、完善行政事业单位国有资产管理体制的对策建议
1. 强化行政事业性国有资产管理部门的监督职能。根据党的十六大报告确定的国有资产管理体制的基本框架,应确定行政事业国有资产“政府分级所有并监管,单位占有、使用”的管理原则,明确将管理行政事业性国有资产的责任委派给一定政府机构作为专门的主管机构,对各级政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。一是主管机构将对各行政事业单位的资产代表政府行使所有者的权利,授权各占用单位分级负责;二是根据国家有关法律、法规以及规章制度,制定行政事业性国有资产管理制度、办法,并对执行情况进行监督;三是各级行政事业单位(一级单位)设立相应的资产管理部门,负责占用资产的日常管理和维护,负责对所属下级资产占用单位的资产管理与使用情况进行监督。
2. 改革行政事业资产的配置方式并强化预算管理。行政事业性国有资产管理应以产权管理为龙头,以固定资产包括大批量物品管理为重点,合理、节约、高效地配备和使用各项资产。一是建立以政府采购制度为主的资产购建方式。行政事业性国有资产管理范围既包括存量资产管理,也应包括增量资产管理,因为增量资产不仅关系到行政事业单位是否按标准配备并合理使用国有资产的问题,还涉及政府采购的实务性工作等。二是强化预算管理约束,这是解决行政事业性国有资产管理中存在问题的根本出路。一方面,建立科学合理的固定资产预算制度;另一方面,正确处理部门预算与行政事业资产统一预算的关系。
3. 建立完善行政事业性国有资产管理经营机构。对各行政事业单位需要新购、新建的资产,应先从现有资产中调剂。可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动,激励与惩罚措施相结合,促使资产占用单位及时清理闲置资产,在行政事业性国有资产不计提折旧的情况下,最大限度地提高资产的使用效率。据此,应建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场,将行政事业管理与市场经营两种手段有机结合,制定與单位经济利益挂钩的资产处置办法,鼓励各单位将闲置资产拿出来交流,通过所有权变更或使用权转让等方式,将闲置资产转化为有效资源。
4. 健全行政事业性国有资产信息化管理系统。国有资产信息化管理系统的建立,可以为行政事业性国有资产的管理和决策提供基础数据和有效依据;可以为财政部门预算编制提供存量资产的数据;通过资产的使用效率分析,可以发现闲置资产的数量与分布。要建立该系统,必须进行清产核资,全面摸清占用资产单位的情况,对资产的增减变动建立审批制度,利用系统监督资产账、卡及实物的变动。
5. 加强对非经营性资产转化为经营性资产的管理。一是建立“非转经”资产有偿使用制度。“非转经”管理的一项基本原则是:坚持各级政府对“非转经”资产的所有者身份,按法律享有终极监督管理权和收益权。行政事业单位作为代理投资者享有对“非转经”资产的具体监督管理权和收益权。资产经营单位对“非转经”要实行保值增值的原则,定期按规定上缴经营利润。二是建立行政事业单位“非转经”的申报审批制度。对于国家财政拨付的行政事业费、上级专项补助以及其他用于维持事业正常发展、保证完成行政事业任务的资产不能转让;“非转经”的资产要突出保值增值的目标,应以投资回报作为审批是否准予的重要标准;规范资产经营者与所有者之间的权责利关系,以书面形式保证各自的职能到位。三是建立健全“非转经”资产的监督管理责任。要加强“非转经”资产的财务监督管理体制,建立起保值增值的考核指标及绩效评价体系;加强对资产经营管理人员的考核,根据经营业绩决定对经营管理人员的奖惩,用制度保证“非转经”资产在运营中不断增值。
6. 增强行政事业单位国有资产管理意识。资产是行政事业单位占有或使用的经济资源,是执行行政事业职能的基本保证。如果一个单位家底不清,资产流失,就容易滋长腐败。对此,行政事业单位领导要充分认识国有资产管理的重要性和必要性,处理好管钱与管物的关系,转变重钱轻物,重购轻管的错误思想。
7. 资产管理和财务管理相结合,建账建制。一是建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账,认真进行固定资产卡片的记录与登记,严密核算;二是建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度,做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制,并确定具体资产管理人员,把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围,明确职责,落实责任。
8. 强化固定资产定期盘点制度。建议每年定期对固定资产进行一次彻底盘点,由专职人员与财务科人员对总账、明细账、卡片进行核对,再分别到各业务科室逐一核对、清点,对盘盈要积极寻找原因,如查找不出原因要及时补登上账,对盘亏的固定资产要及时查找原因,追查责任人,如果是主观原因造成的,要进行赔偿。
9. 加强对固定资产报废的统一管理。事业单位处置资产包括调拨、转让、报废、报损等,资产处置要严格按照“先报批后处置”的程序办理,由资产占用单位对需处置的固定资产的使用状况、损耗程度、处置原因等方面作书面说明报单位领导,领导会同使用部门、专职负责人、财务部门对资产评估作出处置意见并签署书面意见后,向主管部门、财政部门、国有资产管理部门提出申请报告,并按有关规定履行审批手续,未经批准不得擅自处置国有资产,否则应追究有关责任人的责任。
总之,行政事业单位国有资产是保障国家机器正常运转、国家政权建设顺利实施、社会各项事业快速发展的重要物质基础。适应社会主义市场经济体制和预算管理体制改革的需要,加强行政事业单位国有资产管理,对于强化政府管理职能、推动各项事业快速发展具有十分重要的现实意义。
[关键词] 行政事业单位;国有资产管理;对策
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 08 . 022
[中图分类号]F123.7 [文献标识码]A [文章编号]1673 - 0194(2010)08 - 0058 - 02
行政事业单位国有资产管理是公共财政管理的重要组成部分。全面规范和加强行政事业单位国有资产管理,是健全国有资产管理体制、完善社会主义基本经济制度的必要举措,是构建与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制框架的必然要求,对进一步推进财政预算管理制度改革,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性具有十分重要的意义。
目前,行政事业单位国有资产管理和产权制度还不完善,资金存量和效益不佳的问题需要研究探讨。本文仅就行政事业单位国有资产管理中存在的问题加以探讨,并提出对策建议:
一、行政事业单位国有资产管理中存在的问题
1. 对国有资产管理的重要性认识不足,管理意识淡薄。单位没有严格的管理约束机制,造成了单位资产管理不规范和混乱。同时行政事业单位的国有资产大部分是由国家财政拨款购置和无偿调入的,财政部门、国有资产管理部门对拨款的使用和资产的利用效率缺乏有效的监督和考核,导致部分资产长期闲置,甚至浪费和流失。
2. 国有资产管理制度不健全,缺乏强有力的约束机制。一些单位只注重政治、业务学习等方面的制度,而忽略了国有资产管理。采购、验收使用制度,账、卡、物核算制度,调出、调入、处置制度,相关责任赔偿及追究制度等不健全或流于形式,导致单位资产管理不规范和混乱。
3. 资产产权关系不清,国有资产流失严重。行政事业单位的国有资产是国家所有,它的性质决定了任何人不能私自占有和使用。一是有的单位在办实体和第三产业过程中,把国有资产无偿划拨归集体使用,既不缴纳资产占用费,又不缴纳资产租赁费,无偿占用和使用国有资产,甚至化公为私,个别人利用职权索取资产使用者的“好处费”。二是有的单位在资产处置过程中,目无法纪,不经国有资产监督管理部门批准随意处置,或私自作价处理,将非法处置所得转入单位“小金库”,甚至装入个人腰包。三是有的单位集体私分或变相私分国有资产,以“关心干部职工生活,为职工发放福利”等。
4. 国有资产管理法律法规不完善,政策措施建设滞后于资产质量、数量、结构的变化。《行政事业单位国有资产管理办法》和《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》是行政事业单位国有资产管理的主要规章制度,但这两个办法主要是针对存量资产的管理,对行政事业单位资产的形成和配备两个重要环节都没有作出规定,无法实行对行政事业单位国有资产的有效监督、管理和科学配置及高效使用,因此必须对现行管理办法进行较大幅度的修改。
5. 形成资产的渠道多头,对资产的配备没有严格的标准,配备不公,自主性、随意性很强,并存在一定程度的失控状况,造成资产短缺和资产闲置、浪费现象并存。
二、完善行政事业单位国有资产管理体制的对策建议
1. 强化行政事业性国有资产管理部门的监督职能。根据党的十六大报告确定的国有资产管理体制的基本框架,应确定行政事业国有资产“政府分级所有并监管,单位占有、使用”的管理原则,明确将管理行政事业性国有资产的责任委派给一定政府机构作为专门的主管机构,对各级政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。一是主管机构将对各行政事业单位的资产代表政府行使所有者的权利,授权各占用单位分级负责;二是根据国家有关法律、法规以及规章制度,制定行政事业性国有资产管理制度、办法,并对执行情况进行监督;三是各级行政事业单位(一级单位)设立相应的资产管理部门,负责占用资产的日常管理和维护,负责对所属下级资产占用单位的资产管理与使用情况进行监督。
2. 改革行政事业资产的配置方式并强化预算管理。行政事业性国有资产管理应以产权管理为龙头,以固定资产包括大批量物品管理为重点,合理、节约、高效地配备和使用各项资产。一是建立以政府采购制度为主的资产购建方式。行政事业性国有资产管理范围既包括存量资产管理,也应包括增量资产管理,因为增量资产不仅关系到行政事业单位是否按标准配备并合理使用国有资产的问题,还涉及政府采购的实务性工作等。二是强化预算管理约束,这是解决行政事业性国有资产管理中存在问题的根本出路。一方面,建立科学合理的固定资产预算制度;另一方面,正确处理部门预算与行政事业资产统一预算的关系。
3. 建立完善行政事业性国有资产管理经营机构。对各行政事业单位需要新购、新建的资产,应先从现有资产中调剂。可以运用拍卖、联营、租赁等形式实现资产的流动,激励与惩罚措施相结合,促使资产占用单位及时清理闲置资产,在行政事业性国有资产不计提折旧的情况下,最大限度地提高资产的使用效率。据此,应建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场,将行政事业管理与市场经营两种手段有机结合,制定與单位经济利益挂钩的资产处置办法,鼓励各单位将闲置资产拿出来交流,通过所有权变更或使用权转让等方式,将闲置资产转化为有效资源。
4. 健全行政事业性国有资产信息化管理系统。国有资产信息化管理系统的建立,可以为行政事业性国有资产的管理和决策提供基础数据和有效依据;可以为财政部门预算编制提供存量资产的数据;通过资产的使用效率分析,可以发现闲置资产的数量与分布。要建立该系统,必须进行清产核资,全面摸清占用资产单位的情况,对资产的增减变动建立审批制度,利用系统监督资产账、卡及实物的变动。
5. 加强对非经营性资产转化为经营性资产的管理。一是建立“非转经”资产有偿使用制度。“非转经”管理的一项基本原则是:坚持各级政府对“非转经”资产的所有者身份,按法律享有终极监督管理权和收益权。行政事业单位作为代理投资者享有对“非转经”资产的具体监督管理权和收益权。资产经营单位对“非转经”要实行保值增值的原则,定期按规定上缴经营利润。二是建立行政事业单位“非转经”的申报审批制度。对于国家财政拨付的行政事业费、上级专项补助以及其他用于维持事业正常发展、保证完成行政事业任务的资产不能转让;“非转经”的资产要突出保值增值的目标,应以投资回报作为审批是否准予的重要标准;规范资产经营者与所有者之间的权责利关系,以书面形式保证各自的职能到位。三是建立健全“非转经”资产的监督管理责任。要加强“非转经”资产的财务监督管理体制,建立起保值增值的考核指标及绩效评价体系;加强对资产经营管理人员的考核,根据经营业绩决定对经营管理人员的奖惩,用制度保证“非转经”资产在运营中不断增值。
6. 增强行政事业单位国有资产管理意识。资产是行政事业单位占有或使用的经济资源,是执行行政事业职能的基本保证。如果一个单位家底不清,资产流失,就容易滋长腐败。对此,行政事业单位领导要充分认识国有资产管理的重要性和必要性,处理好管钱与管物的关系,转变重钱轻物,重购轻管的错误思想。
7. 资产管理和财务管理相结合,建账建制。一是建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账,认真进行固定资产卡片的记录与登记,严密核算;二是建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度,做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制,并确定具体资产管理人员,把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围,明确职责,落实责任。
8. 强化固定资产定期盘点制度。建议每年定期对固定资产进行一次彻底盘点,由专职人员与财务科人员对总账、明细账、卡片进行核对,再分别到各业务科室逐一核对、清点,对盘盈要积极寻找原因,如查找不出原因要及时补登上账,对盘亏的固定资产要及时查找原因,追查责任人,如果是主观原因造成的,要进行赔偿。
9. 加强对固定资产报废的统一管理。事业单位处置资产包括调拨、转让、报废、报损等,资产处置要严格按照“先报批后处置”的程序办理,由资产占用单位对需处置的固定资产的使用状况、损耗程度、处置原因等方面作书面说明报单位领导,领导会同使用部门、专职负责人、财务部门对资产评估作出处置意见并签署书面意见后,向主管部门、财政部门、国有资产管理部门提出申请报告,并按有关规定履行审批手续,未经批准不得擅自处置国有资产,否则应追究有关责任人的责任。
总之,行政事业单位国有资产是保障国家机器正常运转、国家政权建设顺利实施、社会各项事业快速发展的重要物质基础。适应社会主义市场经济体制和预算管理体制改革的需要,加强行政事业单位国有资产管理,对于强化政府管理职能、推动各项事业快速发展具有十分重要的现实意义。