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目前各地在出租车管理模式上各异,整个链条中包含的相关主体有:政府部门、经营公司、车主、承包者、司机,他们的运作方式如图1所示。
可以看出,出租汽车管理模式中有三个层次即公司、车主和承包者都是依靠经营权获利的阶层,可以称之为“中间层”。中间层是较少从事或者不从事出租服务的阶层,而其经济收益一般都由司机承担。
因此,改革的关键是缩短中间的牟利环节,这样可以衍生出两种主要模式:公司化模式(压缩中间层,使其成为一个环节)和个体化模式(去掉中间层)。但由于这个长链条是在历史发展过程中逐步积累形成的,牵扯的利益关系复杂,要想在短时间内改变难度较大。
问题的表现形式
目前各地虽然在管理模式上各不相同,但经营权的有偿使用或者实施投放数量控制,人为的致使经营权成为有限的稀缺资源,成为个人和企业获取高额垄断利润的工具,带来了诸多问题——
第一,出租车经营权有偿配置方式畸形发展,成为出租车行业稳定的主要隐患。经营权管理是出租汽车行业管理的核心,也是近几年产生各种矛盾和问题的最重要的根源所在。由于缺乏有效的管理,一些城市出租汽车经营权的私下转让和二级市场交易现象较为严重,交易价格从十几万元到百万元不等,一些人已经把出租车经营权作为投资的领域,这就加大了经营风险和压力,增加了行业的不稳定性。如何实现经营权到期后的顺利过渡,已经成为目前出租汽车行业管理中最为要害和关键的问题。另外,还有不少地方仍然存在公司向司机征收高额抵押金的做法。这些都极有可能引发新的社会问题。
第二,出租汽车市场总体供给不足、高峰期打车难、服务质量差等问题较为突出。从出租汽车数量来看,总体上存在供给不足的问题。受20世纪90年代出租汽车投入增长过快和经营权有偿出让不规范等问题的影响,近年来,一些地方新增运力的决策受到81号文件的限制。同时,也有一些地方由于受到来自于在业公司和司机对新投放运力的反对,大部分城市多年没有新增运力,致使部分城市出租汽车数量明显不足,由此产生消费者打车难、等车时间长、司机挑客、拒载等现象,导致了社会福利的损失。经营权投放不足的另一个后果就是提高了行业的垄断利润和出租汽车经营权的价格,现有出租汽车经营权拥有者强烈反对进一步扩大准入。
第三,“黑车”等非法营运屡禁不止,对行业正常营运秩序造成冲击。非法营运问题在出租汽车运力不足的城市相对较为严重。近年来,各地针对非法经营的摩托车、客货两用车、残疾人专用车、伪造运营证照的小客车、驻点运营的异地出租汽车和其他社会车辆等,开展了专项整治行动,总体形势不容乐观。
第四,经营管理模式不规范导致驾驶员的社会福利得不到有效保障。目前城市出租汽车司机的收入水平基本上能够达到甚至超过当地社会平均收入水平,出租汽车司机成为一个收入比较有保障的职业。但在部分城市,由于缺乏必要的政府管制,致使公司对司机承包定额过高,司机压力较大。高额的经营权倒卖增大了实际经营人的经营成本,有的将车辆再次承包,但是由于承包、挂靠等未经过交通主管部门的审核与备案,企业对承包、挂靠的个人不能提供有效的服务,企业不能对车主驾驶员的转包行为进行限制。由于经济利益的关系,存在车主不与出租车驾驶员签订劳动用工合同,不给驾驶员办理社会保险、医疗保险等现象,真正一线运营的驾驶员的利益难以得到保障。
问题的症结分析
产生上述问题的根源是市场准入的计划性和需求的市场化,焦点在于经营权的投放控制和有偿使用。因为经营权有价值,所以有人把它作为投资、倒卖的有价商品,有些城市规定了经营权的使用年限,但到期后很难收回。稀缺的经营权经过击鼓传花式的倒卖,最后的接盘者势必死死维护既得利益,如果政府新增经营权投放,威胁到车主的利益,这些演变为二老板的车主要么雇人上访,要么跳楼要挟,跟政府血拼。
在构建和谐社会的大背景下,城市政府部门受到更高层次政府部门的压力,在车主上访后往往采取妥协和折中的处理方式,避免矛盾激化,因此一些城市十多年来都没有新投放出租车经营权。此外,由于经营权受到控制,出租车数量少、价格高、覆盖率低,导致黑车多、摩的多。政府部门通常采用集中打、抓的措施,浪费了大量的行政资源,实际上难以从根本上解决问题。
经营权的投放控制又衍生出经营权的层层转卖,政府部门对劳动关系很难监管和落实。车主不落实劳资关系,由于是挂靠等形式,公司监管不了,出了问题司机往往找公司,公司也有苦难言。一些城市虽然名义上取消个体经营,采取政府无偿审批的形式,但实际上都是个体司机在经营。有巨大的经济利益驱动,又缺乏行业管理部门的有效监管,因此经营权的买卖虽然带来短期的收入,但之后的管理却永无宁日。
产生问题的另一个原因是出租汽车行业管理体制不顺,缺乏上位法。1998年前,政府“三定方案”中明确建设部对出租汽车具有管理职能,但实际工作中,出现了建设部和交通部对出租汽车行业管理的“职能交叉”现象。1998年,在机构改革中,国家确定出租汽车管理职能由城市人民政府承担,各地根据自身情况,确定了本地区出租汽车行业的主管部门。从省和城市层面来看,一个省内不同城市乃至一个市的不同县区,也出现一部分县(区)由建设部门主管,另一部分由交通或其他部门主管的现象。这导致了多头管理、政策不统一、政令不通畅、责权不清楚、监管秩序乱等问题。尽管国务院建立了由建设部牵头,9个部门参加的出租汽车行业管理部级联席会议制度,但这种协调机制还无法有效解决体制不顺的问题。
尽管各省、市在出租汽车立法方面做了大量工作,希望通过立法来规范出租车的经营管理,理顺政府部门、公司、司机和消费者的关系,但由于出租汽车经营权问题利益涉及面广,历史遗留问题复杂,又没有上位法的依据,部门规章不能设置许可,因此只能避开出租汽车经营权这一根本问题。
如福建省2008年出台的《福建省出租汽车客运管理办法》,只是单纯从加强出租汽车服务质量监督管理入手,明确各级政府、交通主管部门管理职责,规范出租车经营行为等问题。所以说,尽快建立全国统一的出租汽车行业管理法规,是各省、市一致的呼声。
问题的解决方案
1.是否对出租车投放数量进行限制?
对数量控制有两种观点:一是限制,二是放开。坚持公司化经营的人认为应该对出租车的投放数量进行限制。主要因为:一是出租车需要占道行驶,而道路是有限的国家资源;二是防止盲目投放运力导致供求关系失衡;三是由于出租车能耗高,不宜大量发展。
坚持市场化的人认为,目前出租车市场出现的问题在于经营权的垄断和控制,因此建议放开经营权市场。上述问题的实质是对出租汽车行业的监管方式问题,是一般经营还是特许经营。目前大多数城市采取特许经营的方式。以政府特许经营方式进行监管,意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车的数量进行调控,而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监督。
政府究竟应当对出租汽车实行什么样的监管方式,从各国的经验、做法以及各种理论观点来看,迄今为止还没有一种统一的范式和解释。笔者的观点是,在现阶段国情之下,大部分城市应采取数量控制的方法。理由有二:第一,是优化城市道路资源配置,鼓励公交先行的需要。第二,是维护群体利益、维护行业和社会稳定的需要。可以鼓励部分中小城市探索市场化机制,不断积累改革经验。在具体操作上可以根据对出租车市场需求与运力供求进行监测,综合考虑有效里程利用率、企业与司机合理收益、高峰满载率、日载客次数、万人拥有率等因素,综合确定投放数量。
一旦政府对出租汽车的运价和数量进行调控,就会导致:已有的出租汽车作为一个整体,处于垄断经营者的地位,只要政府不准许投放新的运力,在营车辆就不会受到新进入者的威胁。在这种情况下,政府除了对经营者的服务质量进行监管外,还必须进行两项监管。一是行业整体盈利水平。如果由于数量和运价控制而导致公司盈利水平大大超过合理的或社会平均盈利水平,那么政府就应当征收特别税收、扩大准入数量等,降低行业垄断利润;二是要对经营权持有人和司机的收益分配关系进行调控。因为由于政府的数量控制,经营权持有人在与司机的谈判中处于绝对优势地位,如果政府不加规范,则很难保障司机的利益,从而很难保障出租汽车的服务质量。
需要强调的是,如果不引入市场机制,以后的路会越走越窄。目前有的城市中出租车公司有近百家,都执行统一的运价,市民体会不到公司间的差异,公司间也没有有效的竞争,优不胜、劣不汰。从长期看,可以慢慢放开运价,鼓励公司定价,像新西兰和泰国曼谷那样,在规范的基础上鼓励公司间的竞争。
2.出租汽车经营权转让方式是有偿还是无偿?
从长期看,笔者强烈反对出租车经营权有偿使用。原因有四:一是《物权法》颁布实施后,政府如果通过拍卖或者有偿使用等形式把出租车经营权分配给经营者,出租车经营权就具备了物权属性,应该允许在市场上流通炒作,从而削弱了政府监管和调控市场的法理基础;二是有偿使用会给经营造成较大压力,影响服务质量;三是控制总量下的有偿使用将导致投资者在市场上的炒作,容易引发市场的波动和社会的不稳定;四是有偿使用所得如果不能用在出租车行业,纳入公共财政,就变成从出租车行业“抽血”,不利于该行业的长期稳定发展。
但从各地的实际情况来看,如果马上一刀切,可能会激化矛盾。从实践来看,一些城市按照81号文件精神停止经营权的有偿使用后,也引发了其他的问题。因此,笔者建议,由于各地差异性太大、历史遗留问题太多,而经营权问题又是出租车管理中最核心和最关键的问题,因此不能下猛药,操之过急可能会适得其反。要先稳定,逐步理顺关系。
改革的路线图是:第一步,明确目标。政府部门发出清晰的导向信号,明确改革的方向就是经营权的无偿使用,降低投资者的心理预期;第二步,逐步稀释经营权。一些地方的出租车经营权价格已经炒到了几十万甚至上百万,因此从高位上回落要有一个过程。可以鼓励各城市根据本地的实际情况,采取切实可行的措施,逐步投放新的经营权,稀释高度垄断的出租车市场。厦门、合肥等地的实践证明,如果操作得当,新增运力是可能的。第三步,当经营权不再炙手可热、不能成为投资经营的手段时,全国统一取消经营权的有偿使用。取消经营权的有偿使用后,可以对出租汽车经营者进行以服务质量为核心的综合考核,进行服务招投标。
3.经营模式是鼓励个体还是引导向公司化方向发展?
从理论上来看,出租汽车独立性、流动性大,不具有规模经济优势,适合单兵作战,本身是一个适合于个体经营的行业,政府可以直接将出租汽车经营权授予个体司机,实行“政府-司机”管理模式,减少中间环节,提高司机收入水平。但这有个前提,就是必须具有健全的市场环境、制度环境。
例如,个体化经营的关键是要能保证服务质量,必须具备:(1)对服务质量的监管制度。对违法行为进行有效的处罚,吊销经营权等。(2)交通安全。要有必要的安全运营考核制度。(3)责任落实制度。如果出现重大交通事故,司机逃逸,要有必要的惩罚制度。(4)必要的保险制度。(5)必要的税收制度。
在目前市场制度环境尚不健全的情况下,如果都实行个体经营,这就意味着政府监管部门要直接面对成千上万的个体出租汽车司机,这显然将极大地增加政府部门的监管难度和监管成本,进行有效的监管显然是不现实的。
而且,从一些城市的管理经验来看,通过一线工作人员和政府多年来的共同努力,出租车行业规模不断优化、企业整合取得较好的成效,具体表现为:企业数量明显减少,出租服务质量不断提高,司机队伍较为稳定。如果放开可能更乱。
退是为了更好的进。鉴于目前国家市场化制度改革的进程和特点,在大城市实行公司化经营,用中间层作为政府和市场间的过渡不失为一种“次优选择”。但是,公司化经营应该是规范的公司化经营,在继续坚持经营权归公司所有的前提下,按照政府特许经营方式加强对公司的监管,特别要调整公司和司机之间的利益分配关系、加强对公司和司机服务质量的监管。一方面要求对新投放运力,原则上不再向个体经营者出让。另一方面,对于历史发展过程中由于各种原因已经划转给个人的,鼓励通过适当的形式、在各方自愿的基础上转为公司化经营。
4.如何保障出租车司机的合法权益?
理顺司企关系,需要兼顾两方面的利益:一是要依法保护司机的权益,二是要有利于公司对司机的管理。从出租汽车行业的特点来看,在公司缺乏技术手段对司机营运情况进行有效监督的情况下,实行承包经营是一种有效的管理方式,但随着包括计价器和GPS等信息化技术装备的使用,公司监督司机营运和收入情况已经变得较为容易。因此,从长远来看,实行“员工制”,建立司机和企业之间规范的劳动关系,实现收益共享、风险共担的工作机制是可行的。
目前的出租车企业经营模式中,公司和车主不能保证与驾驶员签订劳动用工合同,给驾驶员办理社会保险、医疗保险等,驾驶员的风险得不到有效的保障。同时由于城市规划不尽合理,设施不够完善,造成出租车司机“停车难、吃饭难、如厕难”问题,驾驶员经常因为车辆违规停靠而被有关部门处罚。
建议在公司化经营模式下,要按照《合同法》和《劳动法》的规定,制定统一规范的出租车驾驶员劳动用工合同和经济合同示范文本,明确企业对出租车承包经营合理的收费项目和标准,建立企业与驾驶员利益共享、风险共担的机制,对较大、重大交通事故的赔偿责任要做出明确的规定。对于情况特殊的,可以实行劳动关系和承包关系并行制度。
5.如何打击“黑车”和非法营运问题?
伪造运营证照的“套牌车”、“巡游”的私人轿车等,直接与合法的出租汽车形成竞争,极大地破坏运营秩序,产生严重的不公平竞争,也严重危害乘客安全和其它权益。打铁先要自身硬,管理机构首先要加强对自身的监管,公开、公正执法,保持自身队伍的廉洁。在此基础上,要严格执法,对蓄意滋事的个人,看准的要猛打,加大对恶意煽动者的打击力度,树立政府的威信。
对在居民小区提供预约服务、公交尚未开通的边缘区域提供候车点服务等类型的“黑车”进行引导,鼓励向合法化运营转变,学会用经济手段治理黑车。黑车的存在是因为便利和便宜,如果出租车管理到位,价格降低,服务便捷,黑车自然就没有市场了,也会自然消失。可以通过确定服务类型和指定运营范围,使电话预约和专用候车点出租汽车服务与“巡游”出租汽车实行差别化运营,形成巡游出租汽车、电话预约出租汽车和专用候车点出租汽车结构合理、分工互补的出租汽车体系。
可以看出,出租汽车管理模式中有三个层次即公司、车主和承包者都是依靠经营权获利的阶层,可以称之为“中间层”。中间层是较少从事或者不从事出租服务的阶层,而其经济收益一般都由司机承担。
因此,改革的关键是缩短中间的牟利环节,这样可以衍生出两种主要模式:公司化模式(压缩中间层,使其成为一个环节)和个体化模式(去掉中间层)。但由于这个长链条是在历史发展过程中逐步积累形成的,牵扯的利益关系复杂,要想在短时间内改变难度较大。
问题的表现形式
目前各地虽然在管理模式上各不相同,但经营权的有偿使用或者实施投放数量控制,人为的致使经营权成为有限的稀缺资源,成为个人和企业获取高额垄断利润的工具,带来了诸多问题——
第一,出租车经营权有偿配置方式畸形发展,成为出租车行业稳定的主要隐患。经营权管理是出租汽车行业管理的核心,也是近几年产生各种矛盾和问题的最重要的根源所在。由于缺乏有效的管理,一些城市出租汽车经营权的私下转让和二级市场交易现象较为严重,交易价格从十几万元到百万元不等,一些人已经把出租车经营权作为投资的领域,这就加大了经营风险和压力,增加了行业的不稳定性。如何实现经营权到期后的顺利过渡,已经成为目前出租汽车行业管理中最为要害和关键的问题。另外,还有不少地方仍然存在公司向司机征收高额抵押金的做法。这些都极有可能引发新的社会问题。
第二,出租汽车市场总体供给不足、高峰期打车难、服务质量差等问题较为突出。从出租汽车数量来看,总体上存在供给不足的问题。受20世纪90年代出租汽车投入增长过快和经营权有偿出让不规范等问题的影响,近年来,一些地方新增运力的决策受到81号文件的限制。同时,也有一些地方由于受到来自于在业公司和司机对新投放运力的反对,大部分城市多年没有新增运力,致使部分城市出租汽车数量明显不足,由此产生消费者打车难、等车时间长、司机挑客、拒载等现象,导致了社会福利的损失。经营权投放不足的另一个后果就是提高了行业的垄断利润和出租汽车经营权的价格,现有出租汽车经营权拥有者强烈反对进一步扩大准入。
第三,“黑车”等非法营运屡禁不止,对行业正常营运秩序造成冲击。非法营运问题在出租汽车运力不足的城市相对较为严重。近年来,各地针对非法经营的摩托车、客货两用车、残疾人专用车、伪造运营证照的小客车、驻点运营的异地出租汽车和其他社会车辆等,开展了专项整治行动,总体形势不容乐观。
第四,经营管理模式不规范导致驾驶员的社会福利得不到有效保障。目前城市出租汽车司机的收入水平基本上能够达到甚至超过当地社会平均收入水平,出租汽车司机成为一个收入比较有保障的职业。但在部分城市,由于缺乏必要的政府管制,致使公司对司机承包定额过高,司机压力较大。高额的经营权倒卖增大了实际经营人的经营成本,有的将车辆再次承包,但是由于承包、挂靠等未经过交通主管部门的审核与备案,企业对承包、挂靠的个人不能提供有效的服务,企业不能对车主驾驶员的转包行为进行限制。由于经济利益的关系,存在车主不与出租车驾驶员签订劳动用工合同,不给驾驶员办理社会保险、医疗保险等现象,真正一线运营的驾驶员的利益难以得到保障。
问题的症结分析
产生上述问题的根源是市场准入的计划性和需求的市场化,焦点在于经营权的投放控制和有偿使用。因为经营权有价值,所以有人把它作为投资、倒卖的有价商品,有些城市规定了经营权的使用年限,但到期后很难收回。稀缺的经营权经过击鼓传花式的倒卖,最后的接盘者势必死死维护既得利益,如果政府新增经营权投放,威胁到车主的利益,这些演变为二老板的车主要么雇人上访,要么跳楼要挟,跟政府血拼。
在构建和谐社会的大背景下,城市政府部门受到更高层次政府部门的压力,在车主上访后往往采取妥协和折中的处理方式,避免矛盾激化,因此一些城市十多年来都没有新投放出租车经营权。此外,由于经营权受到控制,出租车数量少、价格高、覆盖率低,导致黑车多、摩的多。政府部门通常采用集中打、抓的措施,浪费了大量的行政资源,实际上难以从根本上解决问题。
经营权的投放控制又衍生出经营权的层层转卖,政府部门对劳动关系很难监管和落实。车主不落实劳资关系,由于是挂靠等形式,公司监管不了,出了问题司机往往找公司,公司也有苦难言。一些城市虽然名义上取消个体经营,采取政府无偿审批的形式,但实际上都是个体司机在经营。有巨大的经济利益驱动,又缺乏行业管理部门的有效监管,因此经营权的买卖虽然带来短期的收入,但之后的管理却永无宁日。
产生问题的另一个原因是出租汽车行业管理体制不顺,缺乏上位法。1998年前,政府“三定方案”中明确建设部对出租汽车具有管理职能,但实际工作中,出现了建设部和交通部对出租汽车行业管理的“职能交叉”现象。1998年,在机构改革中,国家确定出租汽车管理职能由城市人民政府承担,各地根据自身情况,确定了本地区出租汽车行业的主管部门。从省和城市层面来看,一个省内不同城市乃至一个市的不同县区,也出现一部分县(区)由建设部门主管,另一部分由交通或其他部门主管的现象。这导致了多头管理、政策不统一、政令不通畅、责权不清楚、监管秩序乱等问题。尽管国务院建立了由建设部牵头,9个部门参加的出租汽车行业管理部级联席会议制度,但这种协调机制还无法有效解决体制不顺的问题。
尽管各省、市在出租汽车立法方面做了大量工作,希望通过立法来规范出租车的经营管理,理顺政府部门、公司、司机和消费者的关系,但由于出租汽车经营权问题利益涉及面广,历史遗留问题复杂,又没有上位法的依据,部门规章不能设置许可,因此只能避开出租汽车经营权这一根本问题。
如福建省2008年出台的《福建省出租汽车客运管理办法》,只是单纯从加强出租汽车服务质量监督管理入手,明确各级政府、交通主管部门管理职责,规范出租车经营行为等问题。所以说,尽快建立全国统一的出租汽车行业管理法规,是各省、市一致的呼声。
问题的解决方案
1.是否对出租车投放数量进行限制?
对数量控制有两种观点:一是限制,二是放开。坚持公司化经营的人认为应该对出租车的投放数量进行限制。主要因为:一是出租车需要占道行驶,而道路是有限的国家资源;二是防止盲目投放运力导致供求关系失衡;三是由于出租车能耗高,不宜大量发展。
坚持市场化的人认为,目前出租车市场出现的问题在于经营权的垄断和控制,因此建议放开经营权市场。上述问题的实质是对出租汽车行业的监管方式问题,是一般经营还是特许经营。目前大多数城市采取特许经营的方式。以政府特许经营方式进行监管,意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车的数量进行调控,而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监督。
政府究竟应当对出租汽车实行什么样的监管方式,从各国的经验、做法以及各种理论观点来看,迄今为止还没有一种统一的范式和解释。笔者的观点是,在现阶段国情之下,大部分城市应采取数量控制的方法。理由有二:第一,是优化城市道路资源配置,鼓励公交先行的需要。第二,是维护群体利益、维护行业和社会稳定的需要。可以鼓励部分中小城市探索市场化机制,不断积累改革经验。在具体操作上可以根据对出租车市场需求与运力供求进行监测,综合考虑有效里程利用率、企业与司机合理收益、高峰满载率、日载客次数、万人拥有率等因素,综合确定投放数量。
一旦政府对出租汽车的运价和数量进行调控,就会导致:已有的出租汽车作为一个整体,处于垄断经营者的地位,只要政府不准许投放新的运力,在营车辆就不会受到新进入者的威胁。在这种情况下,政府除了对经营者的服务质量进行监管外,还必须进行两项监管。一是行业整体盈利水平。如果由于数量和运价控制而导致公司盈利水平大大超过合理的或社会平均盈利水平,那么政府就应当征收特别税收、扩大准入数量等,降低行业垄断利润;二是要对经营权持有人和司机的收益分配关系进行调控。因为由于政府的数量控制,经营权持有人在与司机的谈判中处于绝对优势地位,如果政府不加规范,则很难保障司机的利益,从而很难保障出租汽车的服务质量。
需要强调的是,如果不引入市场机制,以后的路会越走越窄。目前有的城市中出租车公司有近百家,都执行统一的运价,市民体会不到公司间的差异,公司间也没有有效的竞争,优不胜、劣不汰。从长期看,可以慢慢放开运价,鼓励公司定价,像新西兰和泰国曼谷那样,在规范的基础上鼓励公司间的竞争。
2.出租汽车经营权转让方式是有偿还是无偿?
从长期看,笔者强烈反对出租车经营权有偿使用。原因有四:一是《物权法》颁布实施后,政府如果通过拍卖或者有偿使用等形式把出租车经营权分配给经营者,出租车经营权就具备了物权属性,应该允许在市场上流通炒作,从而削弱了政府监管和调控市场的法理基础;二是有偿使用会给经营造成较大压力,影响服务质量;三是控制总量下的有偿使用将导致投资者在市场上的炒作,容易引发市场的波动和社会的不稳定;四是有偿使用所得如果不能用在出租车行业,纳入公共财政,就变成从出租车行业“抽血”,不利于该行业的长期稳定发展。
但从各地的实际情况来看,如果马上一刀切,可能会激化矛盾。从实践来看,一些城市按照81号文件精神停止经营权的有偿使用后,也引发了其他的问题。因此,笔者建议,由于各地差异性太大、历史遗留问题太多,而经营权问题又是出租车管理中最核心和最关键的问题,因此不能下猛药,操之过急可能会适得其反。要先稳定,逐步理顺关系。
改革的路线图是:第一步,明确目标。政府部门发出清晰的导向信号,明确改革的方向就是经营权的无偿使用,降低投资者的心理预期;第二步,逐步稀释经营权。一些地方的出租车经营权价格已经炒到了几十万甚至上百万,因此从高位上回落要有一个过程。可以鼓励各城市根据本地的实际情况,采取切实可行的措施,逐步投放新的经营权,稀释高度垄断的出租车市场。厦门、合肥等地的实践证明,如果操作得当,新增运力是可能的。第三步,当经营权不再炙手可热、不能成为投资经营的手段时,全国统一取消经营权的有偿使用。取消经营权的有偿使用后,可以对出租汽车经营者进行以服务质量为核心的综合考核,进行服务招投标。
3.经营模式是鼓励个体还是引导向公司化方向发展?
从理论上来看,出租汽车独立性、流动性大,不具有规模经济优势,适合单兵作战,本身是一个适合于个体经营的行业,政府可以直接将出租汽车经营权授予个体司机,实行“政府-司机”管理模式,减少中间环节,提高司机收入水平。但这有个前提,就是必须具有健全的市场环境、制度环境。
例如,个体化经营的关键是要能保证服务质量,必须具备:(1)对服务质量的监管制度。对违法行为进行有效的处罚,吊销经营权等。(2)交通安全。要有必要的安全运营考核制度。(3)责任落实制度。如果出现重大交通事故,司机逃逸,要有必要的惩罚制度。(4)必要的保险制度。(5)必要的税收制度。
在目前市场制度环境尚不健全的情况下,如果都实行个体经营,这就意味着政府监管部门要直接面对成千上万的个体出租汽车司机,这显然将极大地增加政府部门的监管难度和监管成本,进行有效的监管显然是不现实的。
而且,从一些城市的管理经验来看,通过一线工作人员和政府多年来的共同努力,出租车行业规模不断优化、企业整合取得较好的成效,具体表现为:企业数量明显减少,出租服务质量不断提高,司机队伍较为稳定。如果放开可能更乱。
退是为了更好的进。鉴于目前国家市场化制度改革的进程和特点,在大城市实行公司化经营,用中间层作为政府和市场间的过渡不失为一种“次优选择”。但是,公司化经营应该是规范的公司化经营,在继续坚持经营权归公司所有的前提下,按照政府特许经营方式加强对公司的监管,特别要调整公司和司机之间的利益分配关系、加强对公司和司机服务质量的监管。一方面要求对新投放运力,原则上不再向个体经营者出让。另一方面,对于历史发展过程中由于各种原因已经划转给个人的,鼓励通过适当的形式、在各方自愿的基础上转为公司化经营。
4.如何保障出租车司机的合法权益?
理顺司企关系,需要兼顾两方面的利益:一是要依法保护司机的权益,二是要有利于公司对司机的管理。从出租汽车行业的特点来看,在公司缺乏技术手段对司机营运情况进行有效监督的情况下,实行承包经营是一种有效的管理方式,但随着包括计价器和GPS等信息化技术装备的使用,公司监督司机营运和收入情况已经变得较为容易。因此,从长远来看,实行“员工制”,建立司机和企业之间规范的劳动关系,实现收益共享、风险共担的工作机制是可行的。
目前的出租车企业经营模式中,公司和车主不能保证与驾驶员签订劳动用工合同,给驾驶员办理社会保险、医疗保险等,驾驶员的风险得不到有效的保障。同时由于城市规划不尽合理,设施不够完善,造成出租车司机“停车难、吃饭难、如厕难”问题,驾驶员经常因为车辆违规停靠而被有关部门处罚。
建议在公司化经营模式下,要按照《合同法》和《劳动法》的规定,制定统一规范的出租车驾驶员劳动用工合同和经济合同示范文本,明确企业对出租车承包经营合理的收费项目和标准,建立企业与驾驶员利益共享、风险共担的机制,对较大、重大交通事故的赔偿责任要做出明确的规定。对于情况特殊的,可以实行劳动关系和承包关系并行制度。
5.如何打击“黑车”和非法营运问题?
伪造运营证照的“套牌车”、“巡游”的私人轿车等,直接与合法的出租汽车形成竞争,极大地破坏运营秩序,产生严重的不公平竞争,也严重危害乘客安全和其它权益。打铁先要自身硬,管理机构首先要加强对自身的监管,公开、公正执法,保持自身队伍的廉洁。在此基础上,要严格执法,对蓄意滋事的个人,看准的要猛打,加大对恶意煽动者的打击力度,树立政府的威信。
对在居民小区提供预约服务、公交尚未开通的边缘区域提供候车点服务等类型的“黑车”进行引导,鼓励向合法化运营转变,学会用经济手段治理黑车。黑车的存在是因为便利和便宜,如果出租车管理到位,价格降低,服务便捷,黑车自然就没有市场了,也会自然消失。可以通过确定服务类型和指定运营范围,使电话预约和专用候车点出租汽车服务与“巡游”出租汽车实行差别化运营,形成巡游出租汽车、电话预约出租汽车和专用候车点出租汽车结构合理、分工互补的出租汽车体系。