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摘要：欠发达地区土地流转存在土地流转应遵循农民自愿原则，但当前农民流转的意愿较低，家庭、个体和社会环境都在农民土地的意愿构成影响等“普遍矛盾”，也存在欠发达地区土地流转过程当中需要突破创新的“法律困惑”，本文试图分析这些“普遍矛盾”和“法律困惑”，并简单概括欠发达地区土地流转的“云和模式”，为欠发达地区土地流转提供有益借鉴。
关键词：土地流转；普遍矛盾；法律困惑；云和模式
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-01
农村集体土地流转制度的设置与创新的根本目的和价值取向是协调各方利益，让农民获得更大实惠，也就是说农村集体土地流转制度是一个经济制度。[2]经过十年实践，云和城市化率达60%以上，高于全国平均水平15个百分点。随着农民转移到城市越来越普遍及招商引资需要大量土地的背景下，集体土地私自流转、政府主导的强制性流转等现象成为不争的事实。云和土地流转出现的普遍矛盾、流转困惑能得到适时的破局，有利于实现土地的规模化效益，农业集约化经营，破除城乡发展的二元结构，让云和的土地流转长久持续，城市发展更健康。
一、欠发达地区土地流转的“普遍矛盾”
土地流转是系统工程，需要处理财政需求增长与可持续发展，经济发展与耕地保护，农民自愿流转土地与土地集约经营等方面的矛盾。农民世代耕种在土地上，对土地的感情深厚，多数农民把土地视为养老保障，不愿流转，还有农民对土地政策缺乏了解，不敢流转，不明朗的政策为土地流转增加不确定因素，影响土地流转进度，政府在土地流转过程中存在越位或者说缺位情况减缓了土地流转进程。
具体而言欠发达地区土地流转存在几对矛盾。1.土地流转应遵循农民自愿原则，但当前农民流转的意愿较低，家庭、个体和社会环境都在农民土地的意愿构成影响。欠发达地区农民特别是年龄大的农民，对土地的依赖性强，流出意愿偏弱，外出打工是农民土地愿意流出的主因。2.土地可持续发展与地方政府的土地财政之间的矛盾。在很多地方，土地作为第二财政的比重已经超过第一财政，虽然土地财政为政府积累了大量建设资金，刺激了地方经济发展，但地区差距和城乡差距被拉大。3.以地生财成为财政收入主要手段，耕地流逝严重。补充耕地难度大，后备资源略显不足，耕地保护的动态监测系统失灵，土地用途的管制落实不到位等也造成耕地的无形流失。
为此，首先我们要提高集体土地流转的主体的积极性。坚持依法、有偿的原则，加强政策引导、提供优质的政府五福，服务，规范确权、登记等工作，依法保护流转双方权益。同时，加大财政支持力度，鼓励规模化经营，支持专业合作社的抱团发展，建立特色农民、生态农业示范基地等。其次，遏制地方政府冲动，创造经济发展新环境，转变对领导干部的考核方式。这需要限制政府权力，特别是土地财政权力，防止地方政府增加税负；需要适度放利与地方政府，减少地方政府对土地财政的依赖，合理的财政分权不会增加土地财政比重等。
二、欠发达地区土地流转的“法律困惑”
建立在完整财产权基础上的土地流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键之一，而合法转让权则是财产权的核心。[1]但是耕地资源保护的有关法律存在缺陷，造成了土地流转的“法律困惑”。首先，目前国内对耕地保护的法律庞杂，分布也较为散乱，没能形成逻辑缜密、内容合理的法律体系，并且没有《集体土地流转法》等专门法律，制度或相关协调机制也多为缺乏。其次，法律要强化政府管理职责。不管是土地流转还是耕地资源保护，法律都在强调政府的权力，出现问题，也在强调政府有权力怎样做。法律的“权本位觀”在目前的法律体系中明显。再次，政策导向影响，一切为了发展是立法的价值取向定位，尤其是经济为中心的发展观深入各级领导干部的内心的当下，土地流转和耕地资源保护两者应该结合起来规范，土地流转为经济发展助力，规范土地流转是为了帮助经济发展有序，保护耕地资源则为了耕地的持续利用。最后，好些法律操作性不强，如《土地管理法》42条“用地单位和个人应该按照国家有关规定负责复垦”，这就出现一定的土地总量被全部开发，又能如何去复垦？此外，征地补偿标准偏低，与实际收益和市场价值形成了巨大的反差，也急需法律上进行建制与规范。
破解这些土地流转的“法律困惑”，笔者认为要以“义务本位”等原则为指导，从以下几方面着手努力，建立健全集体土地流转机制。1.制定多部门参与的《集体土地流转法》，制定协调资源与发展，注重耕地的合理有效利用与保护、保障可持续发展的一个基本的综合性的法律。2.完善修订现有法律。取消不明确具体、合理、易操作的规定，增加使用权人、耕地所有人的监督审核义务及耕地使用人的合理保护使用义务。完善税收制度和征地制度，提高耕地占用税和征地补偿标准，维持耕地数量、质量，减少耕地占用浪费，实现经济效益、社会效益、生态效益的三赢。3.此外，要加强对政府行为及其工作人员行为的约束、监督与管理，保证他们监督职责的实施等。
三、欠发达地区土地流转的“云和模式”
针对云和“小县大城”的实际情况，愿意进行土地流转的主要是大批进城务工农民。为此，云和以创新驱动，激发土地流转主动的积极性。云和党委政府力求做到让转移出去的老百姓认为政府的服务一直在身边，他们走到那里，服务就跟到那里。人口转移到县城，党委政府就要帮助协调城市人居环境、就业、子女上学等实际问题，这让群众有理由相信他们在城市能生活的更加美好，触动着群众的观念思维向城市转换。同时，通过银乡合作，金融助力。充分利用辖区内的信用社等优质金融机构，为老百姓买房争取到了优惠的信贷支持，解决群众购房款不足的困难。重要的是，相对于城市原著居民，转移农民在农村拥有更多有形资产。这些无形资产有一大部分就是农村的土地，云和牵手金融、民间资本，挖掘农民在农村的土地等潜在资源优势的承诺和行动让农民相信他们农村的资产将得到增值，提升着农民在城市的竞争力。
参考文献：
[1]冯振强.农村集体土地流转中耕地资源保护的法制建构[J].社会视点，2012（1）.
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究[J]. 国际经济评论，2012（2）.
关键词：土地流转；普遍矛盾；法律困惑；云和模式
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）06-0-01
农村集体土地流转制度的设置与创新的根本目的和价值取向是协调各方利益，让农民获得更大实惠，也就是说农村集体土地流转制度是一个经济制度。[2]经过十年实践，云和城市化率达60%以上，高于全国平均水平15个百分点。随着农民转移到城市越来越普遍及招商引资需要大量土地的背景下，集体土地私自流转、政府主导的强制性流转等现象成为不争的事实。云和土地流转出现的普遍矛盾、流转困惑能得到适时的破局，有利于实现土地的规模化效益，农业集约化经营，破除城乡发展的二元结构，让云和的土地流转长久持续，城市发展更健康。
一、欠发达地区土地流转的“普遍矛盾”
土地流转是系统工程，需要处理财政需求增长与可持续发展，经济发展与耕地保护，农民自愿流转土地与土地集约经营等方面的矛盾。农民世代耕种在土地上，对土地的感情深厚，多数农民把土地视为养老保障，不愿流转，还有农民对土地政策缺乏了解，不敢流转，不明朗的政策为土地流转增加不确定因素，影响土地流转进度，政府在土地流转过程中存在越位或者说缺位情况减缓了土地流转进程。
具体而言欠发达地区土地流转存在几对矛盾。1.土地流转应遵循农民自愿原则，但当前农民流转的意愿较低，家庭、个体和社会环境都在农民土地的意愿构成影响。欠发达地区农民特别是年龄大的农民，对土地的依赖性强，流出意愿偏弱，外出打工是农民土地愿意流出的主因。2.土地可持续发展与地方政府的土地财政之间的矛盾。在很多地方，土地作为第二财政的比重已经超过第一财政，虽然土地财政为政府积累了大量建设资金，刺激了地方经济发展，但地区差距和城乡差距被拉大。3.以地生财成为财政收入主要手段，耕地流逝严重。补充耕地难度大，后备资源略显不足，耕地保护的动态监测系统失灵，土地用途的管制落实不到位等也造成耕地的无形流失。
为此，首先我们要提高集体土地流转的主体的积极性。坚持依法、有偿的原则，加强政策引导、提供优质的政府五福，服务，规范确权、登记等工作，依法保护流转双方权益。同时，加大财政支持力度，鼓励规模化经营，支持专业合作社的抱团发展，建立特色农民、生态农业示范基地等。其次，遏制地方政府冲动，创造经济发展新环境，转变对领导干部的考核方式。这需要限制政府权力，特别是土地财政权力，防止地方政府增加税负；需要适度放利与地方政府，减少地方政府对土地财政的依赖，合理的财政分权不会增加土地财政比重等。
二、欠发达地区土地流转的“法律困惑”
建立在完整财产权基础上的土地流转是提高农民收入、统筹城乡发展的关键之一，而合法转让权则是财产权的核心。[1]但是耕地资源保护的有关法律存在缺陷，造成了土地流转的“法律困惑”。首先，目前国内对耕地保护的法律庞杂，分布也较为散乱，没能形成逻辑缜密、内容合理的法律体系，并且没有《集体土地流转法》等专门法律，制度或相关协调机制也多为缺乏。其次，法律要强化政府管理职责。不管是土地流转还是耕地资源保护，法律都在强调政府的权力，出现问题，也在强调政府有权力怎样做。法律的“权本位觀”在目前的法律体系中明显。再次，政策导向影响，一切为了发展是立法的价值取向定位，尤其是经济为中心的发展观深入各级领导干部的内心的当下，土地流转和耕地资源保护两者应该结合起来规范，土地流转为经济发展助力，规范土地流转是为了帮助经济发展有序，保护耕地资源则为了耕地的持续利用。最后，好些法律操作性不强，如《土地管理法》42条“用地单位和个人应该按照国家有关规定负责复垦”，这就出现一定的土地总量被全部开发，又能如何去复垦？此外，征地补偿标准偏低，与实际收益和市场价值形成了巨大的反差，也急需法律上进行建制与规范。
破解这些土地流转的“法律困惑”，笔者认为要以“义务本位”等原则为指导，从以下几方面着手努力，建立健全集体土地流转机制。1.制定多部门参与的《集体土地流转法》，制定协调资源与发展，注重耕地的合理有效利用与保护、保障可持续发展的一个基本的综合性的法律。2.完善修订现有法律。取消不明确具体、合理、易操作的规定，增加使用权人、耕地所有人的监督审核义务及耕地使用人的合理保护使用义务。完善税收制度和征地制度，提高耕地占用税和征地补偿标准，维持耕地数量、质量，减少耕地占用浪费，实现经济效益、社会效益、生态效益的三赢。3.此外，要加强对政府行为及其工作人员行为的约束、监督与管理，保证他们监督职责的实施等。
三、欠发达地区土地流转的“云和模式”
针对云和“小县大城”的实际情况，愿意进行土地流转的主要是大批进城务工农民。为此，云和以创新驱动，激发土地流转主动的积极性。云和党委政府力求做到让转移出去的老百姓认为政府的服务一直在身边，他们走到那里，服务就跟到那里。人口转移到县城，党委政府就要帮助协调城市人居环境、就业、子女上学等实际问题，这让群众有理由相信他们在城市能生活的更加美好，触动着群众的观念思维向城市转换。同时，通过银乡合作，金融助力。充分利用辖区内的信用社等优质金融机构，为老百姓买房争取到了优惠的信贷支持，解决群众购房款不足的困难。重要的是，相对于城市原著居民，转移农民在农村拥有更多有形资产。这些无形资产有一大部分就是农村的土地，云和牵手金融、民间资本，挖掘农民在农村的土地等潜在资源优势的承诺和行动让农民相信他们农村的资产将得到增值，提升着农民在城市的竞争力。
参考文献：
[1]冯振强.农村集体土地流转中耕地资源保护的法制建构[J].社会视点，2012（1）.
[2]北京大学国家发展研究院综合课题组.合法转让权是农民财产性收入的基础——成都市农村集体土地流转的调查研究[J]. 国际经济评论，2012（2）.