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摘要: “保护的责任”这一概念的提出有着其历史的必然性,2001年12月加拿大政府主张建立的“干预和国家主权委员会”提出了一份名为《保护的责任》的报告。该报告的中心议题保护的责任:即主张主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难--免遭大规模屠杀和强奸,免遭饥饿,但是当它们不愿或者无力这样做的时候,必须由更广泛的国际社会来承担这一责任。这一概念的提出有着其深刻的历史背景。
关键词:保护的责任 主权 国际社会
一、人道主义干涉在国际社会中面临的困境
在保护的责任这一概念提出以前,国际社会上的一国或国际组织一直是打着“人道主义干涉”的旗帜对灾难国及其国民实施援助。然而,“人道主义干涉”打产生以来就颇具争议,他没有形成有效的国际法规制也不是国际习惯法,由谁进行干涉、何时可以干涉以及如何进行干涉都没有明确的规定,这就极易使得人道主义干涉被滥用以至于可能加重被干涉国的灾难。如对卢旺达大屠杀的放任和对科索沃战争的过度干涉都加重了灾害国的灾难。
发生于1994年的卢旺达种族大屠杀被认为是20世纪最悲惨的事件之一。1994年4月6日载着卢旺达总统和布隆迪总统的飞机在卢旺达首都基加利附近被击落,两位总统同时罹难。该事件立即在卢旺达全国范围内引发了胡图族人针对图西族人的血腥报复,大范围有组织、有系统的种族大屠杀延续数周。先后约有80万至100万人惨死于这场大屠杀中,其中绝大多数受害者是图西族人,也包括一些同情图西族的胡图族人,卢旺达全国1/8的人口消失,另外还有25万至50万卢旺达妇女和女孩遭到强奸。然而正当人道主义的大灾难在卢旺达发生时,联合国此时对大屠杀表现出来的态度却异常消极。大屠杀发生的第四天,联合国安理会通过投票,决定象征性地在卢旺达保留260名维和人员,职责仅仅是调停停火和提供人道主义援助。联合国也曾试图对大屠杀采取行动,但由于美国的阻挠和其它原因始终没能实现。美国阻挠的原因之一是其对1992年索马里内战所造成的人道主义危机进行干涉时,不但没有阻止灾难的继续发生反而加剧了以美国为首的“联合特遣队”及后来接替它的联合国维和部队与当地军阀之间的冲突,造成了更大规模的伤亡。美国在索马里行动上遭受的重大挫折使其不愿再对卢旺达大屠杀进行干涉,这也进一步的影响了国际社会上其他大国参与解决卢旺达事件的决心,国际社会也几乎没有采取任何强力的措施。实际上,根据卢旺达当时的军事将领达莱尔的述说:发生在卢旺达的屠杀其实只需要5000名装备精良、授权明确的联合国部队就能够制止或至少是大大的减轻随之而来的大屠杀。相反的结果是,联合国安理会某些大国的拒绝介入导致了卢旺达重大的人道主义灾难。
时代在前行,然而历史给人们留下的深刻教训却不易忘怀。卢旺达大屠杀留给后人的深刻教训是:当一国发生大规模的人道主义灾难时,国际社会尤其是一些大国袖手旁观拒绝给在政府失控下的人民以关注和保护,甚至不给以最起码的、少量的援助部队以支持,那么后果是非常严重和可怕的。所以,“失败属于卢旺达维和部队……失败属于几个西方大国……失败属于联合国,它未能给身处困境的少量援助部队以支持。”1
然而,对科索沃战争的干涉却使事情走向了另一个极端。科索沃是前南斯拉夫联盟塞尔维亚共和国的一个自治省,人口200余万,其中90%以上是阿尔巴尼亚族,作为一个自治省,科索沃地区始终存在着要求更高程度民族自治的潮流。1980年铁托逝世后,以独立为目标的科索沃民族主义运动逐步兴起,并得到阿尔巴尼亚的支持。正是在这一背景下,阿族与塞族的矛盾日益尖锐,冲突时有发生,1989年2月27日,当时担任塞尔维亚共产党领导人的米洛舍维奇为了压制阿族的民族主义运动,宣布取消科索沃的自治省地位,由此更激发了阿族的对抗情绪,阿族与塞族的冲突趋向激烈,塞尔维亚当局对阿族的镇压也随之升级。进入90年代后,阿族的民族主义运动进一步高涨,1992年,在前南斯拉夫解体过程中,阿族人宣布成立“科索沃共和国”,运用暴力手段谋求独立,这引起了以米洛舍维奇为首的南联盟和塞尔维亚当局的强烈反对,他们不断的采取强制手段以遏制。科索沃的民族矛盾正好被以美国为首的北约所利用,他符合美国和北约的利益和目的需要,故支持科索沃的独立。1999年1月,美国以武力强迫科索沃冲突双方依美国的方案到法国的朗布依埃进行谈判,但由于南联盟不接受北约军队进驻科索沃这一涉及南领土主权的条款而最终使谈判破裂,北约于是迫不及待地对南联盟动武。在没有得到联合国授权的情况下,美国擅自发动对南联盟的空中打击,科索沃战争爆发。以美国为首的北约凭借其绝对的军事优势,对南联盟的军事目标和基础设施进行了为期78天的连续轰炸,给南联盟造成了巨大的人员伤亡和财产损失,人道主义灾难在这一地区再次惨烈的发生。科索沃战争是美国绕过联合国,打着“防止科索沃人道主义危机”的旗号进行的,它实际上是打着人道主义的借口去制造的一场非常不人道主义的灾难。
以上一桩桩人道主义灾难的发生,凸显出了传统人道主义干涉的严重弊端,若只简单的把人道主义干涉认为是当一国发生严重的灾难危及人们的生存生活,而当地政府不愿或无力制止灾难时,他国可以根据人道主义的目的对灾难国进行干涉。那么类似卢旺达和科索沃等国的悲剧将会不断的发生,当某国国内出现大规模的践踏人权的事件时,他国是否可以进行干涉,由哪个国家实施干涉,干涉应当如何进行以及干涉程度等等都没有法律的明确规定。这就极易发生一国假借人道干涉的行为以达到本国自己所欲达到的私利目的,以致于严重的破坏了国际法中的主权原则和不干涉内政原则,对国际法律秩序也提出了严重的挑战。在传统的人道主义干涉受到国际社会所病诟和摒弃时,联合国秘书长科菲.安南紧急呼吁国际社会,要求他们设法一劳永逸地就如处理这些问题达成共识,围绕基本的原则问题和涉及到的过程实现“统一步调”。他毫不掩饰地、直截了当地提出了核心问题:……如果人道主义的干预真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯,那我们应该怎样对卢旺达,对斯雷布雷尼察作出反应呢?对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯,我们又该怎样作出反应呢?2为了应对这个挑战,2001年在联合国大会上干预和国家主权委员会真是提出了一份名为“保护的责任”的报告。保护的责任这一新的国际制度的提出将取代传统的人道主义干涉,它对国际法的基本原则和国际法律秩序产生了一系列深远的影响。
二、国家责任制度对国家主权原则的新发展
16世纪法国著名的政治思想家、法学家让.博丹(Jean Bodin)是第一个明确使用“主权”概念并赋予其近代意义的人,他系统地论证了国家主权,因而被誉为“近代主权理论之父”。在他的《国家论第六卷集》一书中给主权下的定义是:主权是君主“不受法律限制的对臣民的最高权力”。3在1648年的《威斯特伐利亚合约》中,“国家主权原则”在国际关系上得到确立,此后,《联合国宪章》也将“国家主权平等”的原则确立为《联合国宪章》的首要原则。虽然,主权原则在国际关系中得到确立,但是有关“主权”概念的争议却仍然十分激烈。近代国际法的奠基人格老秀斯认为:“凡行为不从属其他人的法律控制,从而不致因其他人意志的行使而使之无效的权力,称为主权”。4瑞士国际法学家瓦特尔指出:“每个国家不管采取何种统治形式,只要自主,而不依赖任何外部势力,就是一个主权国家”。5也有学者认为,“主权主要是国内宪法的权力和权威问题,这种权力和权威被认为是国内最高的、原始的权力,具有国家内的排他性职权。”6另有学者认为,“主权是指一国最高、绝对和不受控制的统治权。它是具体政治权力的渊源;表现为一国在国内对其政府建制的最高管理权,在国际上的独立权和自主管理国内事务不受外国支配的权力,诸如在国内制定法律并适用,征纳捐税,同国外宣战和媾和、缔结同盟条约或进行商业交往等。”7
从以上对主权比较权威的定义,我们不难看出虽然各定义的表述不同,但是有个共同点就是把“主权”定义为一种对外的独立自主的权力和对国内人民的最高“权力”。他国不得以任何形式干涉一国内政,在国内一国对其臣民享有最高的支配权和控制权,人民必须处于这种“权力”之下。在这一时期的主权主要是强调它对人民所享有的种种“权利”,而不突出其负担的任何义务,主权无论是在法律上还是事实上都是不可侵犯的、绝对的权力。然而,随着时代的变迁,国际法的规则处于不断的发展变化中,对于主权这一重要的国际法概念,它的含义也有所变化。正如前联合国秘书长加利所说:“绝对主权的时代已经过去了,主权理论从来与现实都不匹配。”8特别是在发生卢旺达,索马里、波斯尼亚等地的屠杀事件后,国际社会要求对传统的主权理论进行反思并对其重新诠释。1999年联合国秘书长科菲.安南在《经济学家》杂志上提出了新的主权观,他认为:“主权的概念并不是变得无关紧要,它仍是国际事务的基本原则,然而,它是人民的主权而不是主权的主权”。9在主权理论被人们重新诠释后,人们再也不强调主权对其人民的绝对“权力性”,开始认为主权不是绝对的而是应该受到限制的,它对人民除了“权利”外还有“责任”。以上这种作为责任的主权思想正得到国际社会越来越多的承认,并逐步向习惯国际法方向发展。它表明国家主权正在经历一个变化的过程,即在内部功能和外部责任上从作为控制手段的主权到作为责任的主权。
三、国际社会对传统安全观的重新阐释
保护的责任的提出另一理据是对传统国家安全观的重新阐释,传统的国家安全观强调的是以国家为主体的个体安全,具有浓厚的军事色彩,国家安全的最重要目标是保障国家主权、领土完整等有形安全,其安全防范的主要是外敌入侵,侧重于对外防御,主要是通过武力来维护其安全。然而,传统的国家安全观严重的忽视了国家中的个人安全,认为他国对一国的战争威胁和军事侵略才是危害一国安全的因素。随着国际社会的发展,人权保护观念的突出,传统的国家安全观已经开始向非传统安全观转变,这种新型的安全观认为安全意味着人民与社会自由,和平与安全的生活,充分参与治理他们的国家,享受基本权利的保护,能够得到资源与基本生活需要,居住在一个对他们无害的环境中……个人的安全与国家的安全相互强化等。10所以,和传统国家安全观相比新型国家安全观除了国家安全之外,更加强调个人的安全。
在干预和国家主权委员会的《保护的责任》报告中也提出:“人类安全的概念……日益成为国际法和国际关系中的一个重要组成部分,……不管是否受到人们普遍的欢迎,全世界已有越来越多的人承认,保护人类安全,包括人权和人的尊严,必须是现代国际机构的最基本的目标之一。”11因此,倡导建立以联合国为主导的新型集体安全观念,可以为所有人提供“更有效力、更有效率、更为公平的国家安全”。12
参考文献:
⑴参见“干预和国家主权委员会”的报告:《保护的责任》(2001年12月),中文本.
⑵参见联合国大会第59届会议议程项目55:《一个更安全的世界:我们的共同责任》(2004年12月),中文本.
⑶OECD发展援助委员会(DAC)指南:《帮助阻止暴力冲突》,巴黎(2000年).
⑷Kofi Annan,Tow Concepts of Sovereignty,the Economist 352(September 18,1999),pp.49-50.
关键词:保护的责任 主权 国际社会
一、人道主义干涉在国际社会中面临的困境
在保护的责任这一概念提出以前,国际社会上的一国或国际组织一直是打着“人道主义干涉”的旗帜对灾难国及其国民实施援助。然而,“人道主义干涉”打产生以来就颇具争议,他没有形成有效的国际法规制也不是国际习惯法,由谁进行干涉、何时可以干涉以及如何进行干涉都没有明确的规定,这就极易使得人道主义干涉被滥用以至于可能加重被干涉国的灾难。如对卢旺达大屠杀的放任和对科索沃战争的过度干涉都加重了灾害国的灾难。
发生于1994年的卢旺达种族大屠杀被认为是20世纪最悲惨的事件之一。1994年4月6日载着卢旺达总统和布隆迪总统的飞机在卢旺达首都基加利附近被击落,两位总统同时罹难。该事件立即在卢旺达全国范围内引发了胡图族人针对图西族人的血腥报复,大范围有组织、有系统的种族大屠杀延续数周。先后约有80万至100万人惨死于这场大屠杀中,其中绝大多数受害者是图西族人,也包括一些同情图西族的胡图族人,卢旺达全国1/8的人口消失,另外还有25万至50万卢旺达妇女和女孩遭到强奸。然而正当人道主义的大灾难在卢旺达发生时,联合国此时对大屠杀表现出来的态度却异常消极。大屠杀发生的第四天,联合国安理会通过投票,决定象征性地在卢旺达保留260名维和人员,职责仅仅是调停停火和提供人道主义援助。联合国也曾试图对大屠杀采取行动,但由于美国的阻挠和其它原因始终没能实现。美国阻挠的原因之一是其对1992年索马里内战所造成的人道主义危机进行干涉时,不但没有阻止灾难的继续发生反而加剧了以美国为首的“联合特遣队”及后来接替它的联合国维和部队与当地军阀之间的冲突,造成了更大规模的伤亡。美国在索马里行动上遭受的重大挫折使其不愿再对卢旺达大屠杀进行干涉,这也进一步的影响了国际社会上其他大国参与解决卢旺达事件的决心,国际社会也几乎没有采取任何强力的措施。实际上,根据卢旺达当时的军事将领达莱尔的述说:发生在卢旺达的屠杀其实只需要5000名装备精良、授权明确的联合国部队就能够制止或至少是大大的减轻随之而来的大屠杀。相反的结果是,联合国安理会某些大国的拒绝介入导致了卢旺达重大的人道主义灾难。
时代在前行,然而历史给人们留下的深刻教训却不易忘怀。卢旺达大屠杀留给后人的深刻教训是:当一国发生大规模的人道主义灾难时,国际社会尤其是一些大国袖手旁观拒绝给在政府失控下的人民以关注和保护,甚至不给以最起码的、少量的援助部队以支持,那么后果是非常严重和可怕的。所以,“失败属于卢旺达维和部队……失败属于几个西方大国……失败属于联合国,它未能给身处困境的少量援助部队以支持。”1
然而,对科索沃战争的干涉却使事情走向了另一个极端。科索沃是前南斯拉夫联盟塞尔维亚共和国的一个自治省,人口200余万,其中90%以上是阿尔巴尼亚族,作为一个自治省,科索沃地区始终存在着要求更高程度民族自治的潮流。1980年铁托逝世后,以独立为目标的科索沃民族主义运动逐步兴起,并得到阿尔巴尼亚的支持。正是在这一背景下,阿族与塞族的矛盾日益尖锐,冲突时有发生,1989年2月27日,当时担任塞尔维亚共产党领导人的米洛舍维奇为了压制阿族的民族主义运动,宣布取消科索沃的自治省地位,由此更激发了阿族的对抗情绪,阿族与塞族的冲突趋向激烈,塞尔维亚当局对阿族的镇压也随之升级。进入90年代后,阿族的民族主义运动进一步高涨,1992年,在前南斯拉夫解体过程中,阿族人宣布成立“科索沃共和国”,运用暴力手段谋求独立,这引起了以米洛舍维奇为首的南联盟和塞尔维亚当局的强烈反对,他们不断的采取强制手段以遏制。科索沃的民族矛盾正好被以美国为首的北约所利用,他符合美国和北约的利益和目的需要,故支持科索沃的独立。1999年1月,美国以武力强迫科索沃冲突双方依美国的方案到法国的朗布依埃进行谈判,但由于南联盟不接受北约军队进驻科索沃这一涉及南领土主权的条款而最终使谈判破裂,北约于是迫不及待地对南联盟动武。在没有得到联合国授权的情况下,美国擅自发动对南联盟的空中打击,科索沃战争爆发。以美国为首的北约凭借其绝对的军事优势,对南联盟的军事目标和基础设施进行了为期78天的连续轰炸,给南联盟造成了巨大的人员伤亡和财产损失,人道主义灾难在这一地区再次惨烈的发生。科索沃战争是美国绕过联合国,打着“防止科索沃人道主义危机”的旗号进行的,它实际上是打着人道主义的借口去制造的一场非常不人道主义的灾难。
以上一桩桩人道主义灾难的发生,凸显出了传统人道主义干涉的严重弊端,若只简单的把人道主义干涉认为是当一国发生严重的灾难危及人们的生存生活,而当地政府不愿或无力制止灾难时,他国可以根据人道主义的目的对灾难国进行干涉。那么类似卢旺达和科索沃等国的悲剧将会不断的发生,当某国国内出现大规模的践踏人权的事件时,他国是否可以进行干涉,由哪个国家实施干涉,干涉应当如何进行以及干涉程度等等都没有法律的明确规定。这就极易发生一国假借人道干涉的行为以达到本国自己所欲达到的私利目的,以致于严重的破坏了国际法中的主权原则和不干涉内政原则,对国际法律秩序也提出了严重的挑战。在传统的人道主义干涉受到国际社会所病诟和摒弃时,联合国秘书长科菲.安南紧急呼吁国际社会,要求他们设法一劳永逸地就如处理这些问题达成共识,围绕基本的原则问题和涉及到的过程实现“统一步调”。他毫不掩饰地、直截了当地提出了核心问题:……如果人道主义的干预真的是对主权的一种令人无法接受的侵犯,那我们应该怎样对卢旺达,对斯雷布雷尼察作出反应呢?对影响我们共同人性的各项规则的人权的粗暴和系统的侵犯,我们又该怎样作出反应呢?2为了应对这个挑战,2001年在联合国大会上干预和国家主权委员会真是提出了一份名为“保护的责任”的报告。保护的责任这一新的国际制度的提出将取代传统的人道主义干涉,它对国际法的基本原则和国际法律秩序产生了一系列深远的影响。
二、国家责任制度对国家主权原则的新发展
16世纪法国著名的政治思想家、法学家让.博丹(Jean Bodin)是第一个明确使用“主权”概念并赋予其近代意义的人,他系统地论证了国家主权,因而被誉为“近代主权理论之父”。在他的《国家论第六卷集》一书中给主权下的定义是:主权是君主“不受法律限制的对臣民的最高权力”。3在1648年的《威斯特伐利亚合约》中,“国家主权原则”在国际关系上得到确立,此后,《联合国宪章》也将“国家主权平等”的原则确立为《联合国宪章》的首要原则。虽然,主权原则在国际关系中得到确立,但是有关“主权”概念的争议却仍然十分激烈。近代国际法的奠基人格老秀斯认为:“凡行为不从属其他人的法律控制,从而不致因其他人意志的行使而使之无效的权力,称为主权”。4瑞士国际法学家瓦特尔指出:“每个国家不管采取何种统治形式,只要自主,而不依赖任何外部势力,就是一个主权国家”。5也有学者认为,“主权主要是国内宪法的权力和权威问题,这种权力和权威被认为是国内最高的、原始的权力,具有国家内的排他性职权。”6另有学者认为,“主权是指一国最高、绝对和不受控制的统治权。它是具体政治权力的渊源;表现为一国在国内对其政府建制的最高管理权,在国际上的独立权和自主管理国内事务不受外国支配的权力,诸如在国内制定法律并适用,征纳捐税,同国外宣战和媾和、缔结同盟条约或进行商业交往等。”7
从以上对主权比较权威的定义,我们不难看出虽然各定义的表述不同,但是有个共同点就是把“主权”定义为一种对外的独立自主的权力和对国内人民的最高“权力”。他国不得以任何形式干涉一国内政,在国内一国对其臣民享有最高的支配权和控制权,人民必须处于这种“权力”之下。在这一时期的主权主要是强调它对人民所享有的种种“权利”,而不突出其负担的任何义务,主权无论是在法律上还是事实上都是不可侵犯的、绝对的权力。然而,随着时代的变迁,国际法的规则处于不断的发展变化中,对于主权这一重要的国际法概念,它的含义也有所变化。正如前联合国秘书长加利所说:“绝对主权的时代已经过去了,主权理论从来与现实都不匹配。”8特别是在发生卢旺达,索马里、波斯尼亚等地的屠杀事件后,国际社会要求对传统的主权理论进行反思并对其重新诠释。1999年联合国秘书长科菲.安南在《经济学家》杂志上提出了新的主权观,他认为:“主权的概念并不是变得无关紧要,它仍是国际事务的基本原则,然而,它是人民的主权而不是主权的主权”。9在主权理论被人们重新诠释后,人们再也不强调主权对其人民的绝对“权力性”,开始认为主权不是绝对的而是应该受到限制的,它对人民除了“权利”外还有“责任”。以上这种作为责任的主权思想正得到国际社会越来越多的承认,并逐步向习惯国际法方向发展。它表明国家主权正在经历一个变化的过程,即在内部功能和外部责任上从作为控制手段的主权到作为责任的主权。
三、国际社会对传统安全观的重新阐释
保护的责任的提出另一理据是对传统国家安全观的重新阐释,传统的国家安全观强调的是以国家为主体的个体安全,具有浓厚的军事色彩,国家安全的最重要目标是保障国家主权、领土完整等有形安全,其安全防范的主要是外敌入侵,侧重于对外防御,主要是通过武力来维护其安全。然而,传统的国家安全观严重的忽视了国家中的个人安全,认为他国对一国的战争威胁和军事侵略才是危害一国安全的因素。随着国际社会的发展,人权保护观念的突出,传统的国家安全观已经开始向非传统安全观转变,这种新型的安全观认为安全意味着人民与社会自由,和平与安全的生活,充分参与治理他们的国家,享受基本权利的保护,能够得到资源与基本生活需要,居住在一个对他们无害的环境中……个人的安全与国家的安全相互强化等。10所以,和传统国家安全观相比新型国家安全观除了国家安全之外,更加强调个人的安全。
在干预和国家主权委员会的《保护的责任》报告中也提出:“人类安全的概念……日益成为国际法和国际关系中的一个重要组成部分,……不管是否受到人们普遍的欢迎,全世界已有越来越多的人承认,保护人类安全,包括人权和人的尊严,必须是现代国际机构的最基本的目标之一。”11因此,倡导建立以联合国为主导的新型集体安全观念,可以为所有人提供“更有效力、更有效率、更为公平的国家安全”。12
参考文献:
⑴参见“干预和国家主权委员会”的报告:《保护的责任》(2001年12月),中文本.
⑵参见联合国大会第59届会议议程项目55:《一个更安全的世界:我们的共同责任》(2004年12月),中文本.
⑶OECD发展援助委员会(DAC)指南:《帮助阻止暴力冲突》,巴黎(2000年).
⑷Kofi Annan,Tow Concepts of Sovereignty,the Economist 352(September 18,1999),pp.49-50.