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摘 要 承德市处于京津上风上水的位置，总面积3.95万km2，占京津冀总面积的18%，具有为京津保水源、堵沙源、送清风的生态功能，是京津重要的生态屏障，在京津冀区域生态建设中发挥着举足轻重的作用。因此，深入研究承德地区在生态建设中存在的问题，合理制定支持政策，不仅是对承德地区加强生态环境保护的支持，更是对京津冀区域生态安全的有力保障。
关键词 生态环境建设；支持政策；京津冀
中图分类号：X321 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.14.057
習近平总书记在2014年2月26日京津冀协同发展专题调度时指出：“要把河北张家口、承德地区定位于京津冀水源涵养功能区，当然要同步解决京津周边的贫困问题。”承德市是总书记在讲话中，明确定位的地市之一。而承德市处在京津上风上水的位置，总面积3.95万km2，占京津冀总面积的18%，具有为京津保水源、堵沙源、送清风的生态功能，是京津重要的生态屏障，在京津冀区域生态建设中发挥着举足轻重的作用。因此深入研究承德地区在生态建设中存在的问题，合理制定支持政策，不仅是对承德地区加强生态环境保护的支持，更是对京津冀区域生态安全的有力保障。
1 承德生态资源现状分析
1.1 生态资源基本情况
从相关数据看，承德市水资源总量较为丰富，境内有滦河、潮白蓟运河、辽河、大凌河四大水系，多年平均水资源总量达37.6亿m3，人均水资源量1 102.7 m3，高于河北省人均平均水平[1]。现有林地面积234.7万hm2，占河北省44.7%；森林覆盖率55.8%，为河北省最高；森林蓄积量6 800万m3，且每年增加0.7%，林地面积和活立木蓄积分别占河北省的50%。草场总面积190.87万hm2，占国土总面积的48.8%；其中可利用面积179.98万hm2，占全市国土总面积的45.5%，占河北省可利用草场总面积的43.7%；人均草地面积6 226 m2，居河北省首位。截止到2012年，承德市湿地面积已达5.79万hm2，占河北省湿地面积的6.15%，其中河流3.71万hm2，人工湿地（库塘渠）3 473.79 hm2，湖泊141.56 hm2，沼泽1.73万hm2。省级以上湿地公园2个，总面积为2 410.39 hm2。
1.2 承德生态环境效应
无论从地理位置或是生态功能上看，承德均是京津北部重要的“卫戍区”。多年来，承德不断加大生态环境保护力度，投入了大量物力、人力和财力，有效地保障了京津冀区域生态安全。
1.2.1 森林生态建设，打造“京津冀绿肺”
承德地区筹划、实施“再造三个塞罕坝”行动、21世纪首水工程、京津风沙源综合治理、封山禁牧、千万亩林果和工矿废弃地复垦复绿等一系列工程，初步建成沿边沿坝防风固沙林、滦潮河上游水源涵养林、低山丘陵水保经济林、川地河岸防护林和环城沿路窗口地带绿化美化风景林五大防护林体系。森林覆盖率由建国初的5.8%，提高到55.8%（2012年数据），筑起了内蒙古科尔沁沙漠和浑善达克流动沙地两大沙源与京津之间
200多km宽的沙尘吸附、沉降带。丰富的森林资源，大量吸收二氧化碳、二氧化硫等有害气体，释放氧气，在京津上风区域，形成了大范围优质气团，向京津地区输送大量清新空气，对冲淡京津地区雾霾、改善空气质量，发挥了重要作用。
1.2.2 水源生态保护，打造京津水源涵养功能区
承德地区持续加强水源、湿地等生态保护，连续10年实施退耕还林，滦潮河流域林地面积持续增加，涵养水源能力比建国初提高了18.5倍，水资源总量居河北省首位。从环境保护部门的统计数字看，通过实施武烈河、滦潮河流域治理等一系列的水资源生态保护措施。截至2016年底，承德地表水国、省控考核断面水质达标率为95%；7个城市集中式饮用水水源地中水质达到或优于Ⅲ类比例为100%；地下水质量保持稳定，整体水环境质量排在全省第一位。作为京津重要水源地，承德年平均年向北京密云水库供水4.7亿m3，占水库来水量的56.7%，向天津潘家口水库供水17亿m3，占水库来水量的95%。
1.2.3 草原生态建设，打造京津生态屏障
承德地区加大对草原生态的修复与治理力度，连续实施了京津风沙源治理工程，以及坝上“三化”草地治理、牧区开发示范等草地工程项目，开展了禁牧舍饲圈舍建设、青贮窖建设畜牧养殖基础设施建设，加强林草植被保护和建设，推动重点区域沙化土地治理，稳步推进易地搬迁，降低区域生态压力。截至2016年底，累计治理草地44.2万余hm2，占全市退化草地面积的57%，总体上遏制了沙化土地扩展趋势，草原生态环境得到初步改善，构建起京津及华北北部地区的绿色生态屏障。
2 在加强区域生态环境建设中的困局
承德地区为构筑京津冀生态屏障、保障京津水源，在经济发展、民生改善上作出了巨大让步，造成了财政增收难、农民脱贫难和生态建设支出保障难的困局。
2.1 经济发展受制约
为保证京津供水安全，承德地区在不断加大水源地生态保护投入力度，提高水源涵养能力的同时，禁止流域内建设有污染的工业项目，丰富的矿产资源不能充分开发利用，甚至关停大量污染企业，经济发展受到了严重制约，老百姓守着绿水青山过苦日子的问题日益突显。2007—2014年间，承德市主动禁上耗能较高、污染较大的各类项目2 014个，放弃取缔“五小”污染企业1 410家，每年减少利税39亿元以上，减少就业人口约30万人次，给经济发展、产业壮大、人口就业造成了较大的影响[2]。至今，承德所辖的8个县中，仍有7个县未脱贫。
2.2 贫困问题难解决
为加强生态环境建设，保障京津水源安全，承德地区的农牧业发展也受到了一定的限制，如舍饲禁牧、退耕还林还草、“稻改旱”、禁止使用化肥农药以及逐步取缔水库投饵养殖等一系列措施，造成农民收入大幅下降。从统计数据看，2016年承德地区农民人均可支配收入仅为北京的39%，是天津困难村农民人均可支配收入的44%。农民致富难、甚至富而返贫已成为不可回避的现实问题。 2.3 生态环境建设投入不足
近年来，京津冀地区环境持续恶化，雾霾围城不断、水资源供应紧张等问题突显，承德作为京津重要的生态屏障和水源地，环境保护压力不断加大。但受经济发展滞后、财政增收难等因素制约，生态环境建设投入严重不足，导致部分生态功能出现退化。
3 支持京津冀区域生态环境建设政策建议
从机会成本的角度对承德地区与相关因素相似地区生态环境保护影响财政收入情况进行比对分析，承德地区仅2013年因生态环境保护间接影响财政减收达40亿元以上。加之没有一套长效合理的财政支持政策，才使得承德地区生态环境建设陷入困局。
3.1 强化中央财政对承德地区生态建设的支持
多年来，承德地区既要履行生态保障职能，又要保持正常运转，提高民生保障。同时，地方的经济建设又受到生态保护限制，从而制约了承德财政和经济社会发展，导致地区经济发展落后和财政收支的矛盾十分尖锐。针对于此，国家应充分考虑承德地区加强生态环境保护及京津冀水源涵养功能区建设等因素，加大对该地区的一般性转移支付支持，增加地方可用财力，确保该地区在不断加大生态环境保护力度的同時，合理促进地方经济发展和民生改善。
3.2 建立京津冀横向生态补偿机制
承德地区持续开展的森林、草原、水源等生态环境保护，生态的外部效益显著，为京津保障了水源、防范了沙源、送去了清风，有效缓解了京津水资源匮乏、风沙和雾霾重等问题，但也给承德地区带来了沉重的负担。京津两市作为承德生态环境保护的受益者，应本着“生态环境效益共享，建设保护成本共担，经济实现协调发展”和可持续发展的原则制定合理、长效的支持政策。通过建立和完善京津冀区域内、上下游之间的生态补偿机制，在生态效益实现共享的同时，共同承担生态保护责任。
3.3 推动优势产业转移，支持承德经济社会发展
通过舒解北京非首都功能，建议京津鼓励本地区高科技、现代农业以及节能环保等优势、绿色产业、企业向承德地区转移，为承德地区经济发展注入活力，为承德地区农民、贫困人口提供更多就业机会，支持承德地区经济社会发展，帮助承德地区贫困人口顺利实现脱贫致富。
参考文献
[1]罗琼，王坤岩.京津冀协同发展下的生态环境承载力研究[J].天津经济，2014（11）：13-16.
[2]王玫，王立源.京津冀水源生态涵养区建设面临的困境及应对措施[J].环境保护，2015，43（16）：40-43.
（责任编辑：赵中正）
关键词 生态环境建设；支持政策；京津冀
中图分类号：X321 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.14.057
習近平总书记在2014年2月26日京津冀协同发展专题调度时指出：“要把河北张家口、承德地区定位于京津冀水源涵养功能区，当然要同步解决京津周边的贫困问题。”承德市是总书记在讲话中，明确定位的地市之一。而承德市处在京津上风上水的位置，总面积3.95万km2，占京津冀总面积的18%，具有为京津保水源、堵沙源、送清风的生态功能，是京津重要的生态屏障，在京津冀区域生态建设中发挥着举足轻重的作用。因此深入研究承德地区在生态建设中存在的问题，合理制定支持政策，不仅是对承德地区加强生态环境保护的支持，更是对京津冀区域生态安全的有力保障。
1 承德生态资源现状分析
1.1 生态资源基本情况
从相关数据看，承德市水资源总量较为丰富，境内有滦河、潮白蓟运河、辽河、大凌河四大水系，多年平均水资源总量达37.6亿m3，人均水资源量1 102.7 m3，高于河北省人均平均水平[1]。现有林地面积234.7万hm2，占河北省44.7%；森林覆盖率55.8%，为河北省最高；森林蓄积量6 800万m3，且每年增加0.7%，林地面积和活立木蓄积分别占河北省的50%。草场总面积190.87万hm2，占国土总面积的48.8%；其中可利用面积179.98万hm2，占全市国土总面积的45.5%，占河北省可利用草场总面积的43.7%；人均草地面积6 226 m2，居河北省首位。截止到2012年，承德市湿地面积已达5.79万hm2，占河北省湿地面积的6.15%，其中河流3.71万hm2，人工湿地（库塘渠）3 473.79 hm2，湖泊141.56 hm2，沼泽1.73万hm2。省级以上湿地公园2个，总面积为2 410.39 hm2。
1.2 承德生态环境效应
无论从地理位置或是生态功能上看，承德均是京津北部重要的“卫戍区”。多年来，承德不断加大生态环境保护力度，投入了大量物力、人力和财力，有效地保障了京津冀区域生态安全。
1.2.1 森林生态建设，打造“京津冀绿肺”
承德地区筹划、实施“再造三个塞罕坝”行动、21世纪首水工程、京津风沙源综合治理、封山禁牧、千万亩林果和工矿废弃地复垦复绿等一系列工程，初步建成沿边沿坝防风固沙林、滦潮河上游水源涵养林、低山丘陵水保经济林、川地河岸防护林和环城沿路窗口地带绿化美化风景林五大防护林体系。森林覆盖率由建国初的5.8%，提高到55.8%（2012年数据），筑起了内蒙古科尔沁沙漠和浑善达克流动沙地两大沙源与京津之间
200多km宽的沙尘吸附、沉降带。丰富的森林资源，大量吸收二氧化碳、二氧化硫等有害气体，释放氧气，在京津上风区域，形成了大范围优质气团，向京津地区输送大量清新空气，对冲淡京津地区雾霾、改善空气质量，发挥了重要作用。
1.2.2 水源生态保护，打造京津水源涵养功能区
承德地区持续加强水源、湿地等生态保护，连续10年实施退耕还林，滦潮河流域林地面积持续增加，涵养水源能力比建国初提高了18.5倍，水资源总量居河北省首位。从环境保护部门的统计数字看，通过实施武烈河、滦潮河流域治理等一系列的水资源生态保护措施。截至2016年底，承德地表水国、省控考核断面水质达标率为95%；7个城市集中式饮用水水源地中水质达到或优于Ⅲ类比例为100%；地下水质量保持稳定，整体水环境质量排在全省第一位。作为京津重要水源地，承德年平均年向北京密云水库供水4.7亿m3，占水库来水量的56.7%，向天津潘家口水库供水17亿m3，占水库来水量的95%。
1.2.3 草原生态建设，打造京津生态屏障
承德地区加大对草原生态的修复与治理力度，连续实施了京津风沙源治理工程，以及坝上“三化”草地治理、牧区开发示范等草地工程项目，开展了禁牧舍饲圈舍建设、青贮窖建设畜牧养殖基础设施建设，加强林草植被保护和建设，推动重点区域沙化土地治理，稳步推进易地搬迁，降低区域生态压力。截至2016年底，累计治理草地44.2万余hm2，占全市退化草地面积的57%，总体上遏制了沙化土地扩展趋势，草原生态环境得到初步改善，构建起京津及华北北部地区的绿色生态屏障。
2 在加强区域生态环境建设中的困局
承德地区为构筑京津冀生态屏障、保障京津水源，在经济发展、民生改善上作出了巨大让步，造成了财政增收难、农民脱贫难和生态建设支出保障难的困局。
2.1 经济发展受制约
为保证京津供水安全，承德地区在不断加大水源地生态保护投入力度，提高水源涵养能力的同时，禁止流域内建设有污染的工业项目，丰富的矿产资源不能充分开发利用，甚至关停大量污染企业，经济发展受到了严重制约，老百姓守着绿水青山过苦日子的问题日益突显。2007—2014年间，承德市主动禁上耗能较高、污染较大的各类项目2 014个，放弃取缔“五小”污染企业1 410家，每年减少利税39亿元以上，减少就业人口约30万人次，给经济发展、产业壮大、人口就业造成了较大的影响[2]。至今，承德所辖的8个县中，仍有7个县未脱贫。
2.2 贫困问题难解决
为加强生态环境建设，保障京津水源安全，承德地区的农牧业发展也受到了一定的限制，如舍饲禁牧、退耕还林还草、“稻改旱”、禁止使用化肥农药以及逐步取缔水库投饵养殖等一系列措施，造成农民收入大幅下降。从统计数据看，2016年承德地区农民人均可支配收入仅为北京的39%，是天津困难村农民人均可支配收入的44%。农民致富难、甚至富而返贫已成为不可回避的现实问题。 2.3 生态环境建设投入不足
近年来，京津冀地区环境持续恶化，雾霾围城不断、水资源供应紧张等问题突显，承德作为京津重要的生态屏障和水源地，环境保护压力不断加大。但受经济发展滞后、财政增收难等因素制约，生态环境建设投入严重不足，导致部分生态功能出现退化。
3 支持京津冀区域生态环境建设政策建议
从机会成本的角度对承德地区与相关因素相似地区生态环境保护影响财政收入情况进行比对分析，承德地区仅2013年因生态环境保护间接影响财政减收达40亿元以上。加之没有一套长效合理的财政支持政策，才使得承德地区生态环境建设陷入困局。
3.1 强化中央财政对承德地区生态建设的支持
多年来，承德地区既要履行生态保障职能，又要保持正常运转，提高民生保障。同时，地方的经济建设又受到生态保护限制，从而制约了承德财政和经济社会发展，导致地区经济发展落后和财政收支的矛盾十分尖锐。针对于此，国家应充分考虑承德地区加强生态环境保护及京津冀水源涵养功能区建设等因素，加大对该地区的一般性转移支付支持，增加地方可用财力，确保该地区在不断加大生态环境保护力度的同時，合理促进地方经济发展和民生改善。
3.2 建立京津冀横向生态补偿机制
承德地区持续开展的森林、草原、水源等生态环境保护，生态的外部效益显著，为京津保障了水源、防范了沙源、送去了清风，有效缓解了京津水资源匮乏、风沙和雾霾重等问题，但也给承德地区带来了沉重的负担。京津两市作为承德生态环境保护的受益者，应本着“生态环境效益共享，建设保护成本共担，经济实现协调发展”和可持续发展的原则制定合理、长效的支持政策。通过建立和完善京津冀区域内、上下游之间的生态补偿机制，在生态效益实现共享的同时，共同承担生态保护责任。
3.3 推动优势产业转移，支持承德经济社会发展
通过舒解北京非首都功能，建议京津鼓励本地区高科技、现代农业以及节能环保等优势、绿色产业、企业向承德地区转移，为承德地区经济发展注入活力，为承德地区农民、贫困人口提供更多就业机会，支持承德地区经济社会发展，帮助承德地区贫困人口顺利实现脱贫致富。
参考文献
[1]罗琼，王坤岩.京津冀协同发展下的生态环境承载力研究[J].天津经济，2014（11）：13-16.
[2]王玫，王立源.京津冀水源生态涵养区建设面临的困境及应对措施[J].环境保护，2015，43（16）：40-43.
（责任编辑：赵中正）