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由于体制转轨和社会转型等原因，广大农村弱势群体仍无法享有与城市居民同等的现代金融服务。如何紧密结合我国农村弱势群体的金融服务需求，有的放矢地加强对农村弱势群体的金融服务，助推社会主义新农村建设，对于有效解决城乡“二元”结构问题、构建和谐社会有着至关重要的意义。
一、农村弱势群体金融服务存在问题的原因
（一）经济的“二元化”导致金融的“二元化”，削弱了针对农村弱势群体的金融服务力度
改革开放以来，我国国民经济持续快速增长，人民生活水平显著提升，然而一个不容回避的事实是，尽管农村弱势群体可以分享经济增长的好处，但是由于积累很少，其收入普遍落后于平均增长水平，结果是收入差距进一步拉大。农业属于典型的弱质产业，“三农”经济的发展离不开包括金融在内的资金支撑。但从现实情况看，经济的“二元化”导致金融的“二元化”，目前农村金融服务存在诸多不适应之处，尤其是对农村弱势社会群体的金融服务不足，使农村居民享受的金融服务机构萎缩、金融产品单一，且支农资金非农化现象严重。据人民银行统计资料显示，全国有60多万个行政村，300多万个自然村，目前每个乡镇仅有2.13个金融服务网点，每50多个行政村仅有1个网点，金融服务的覆盖面相当低下；从服务品种看，目前农村金融服务基本上局限于传统的存款、贷款和人寿保险业务，以及农民工信用卡、代收电费等少量中间业务；信贷资金支农方面，近年来我国农业贷款额趋于下降，有关资料显示，1994年全国农业贷款还占全部金融机构贷款比重的20.13%，到2005年只占5.92%。
（二）农村金融改革的“完全市场化陷阱”给农村弱势群体金融服务带来“短缺”效应
我国从1994年开始的金融改革，对原国家专业银行以市场化为原则，以利润最大化作为改革取向，向商业银行转轨。但改革没有充分考虑到“三农”经济金融服务问题，县域各金融机构在风险防范和利益驱使下，一方面将撤并农村机构网点作为防范和化解风险的重要手段，另一方面又大幅度上收信贷权限。目前工商银行、中国银行、建设银行在乡镇一级的网点几乎全部撤并，农业银行也大规模收缩在乡镇的营业网点。金融机构的趋利性使其改革陷入所谓的“完全市场化陷阱”，使广大农村金融服务趋于弱化，特别是对农村弱势群体金融服务带来“短缺”效应。事实上，美国等发达市场经济国家在农村弱势金融方面也不是实行完全市场化，政府通过采取的有税收优惠、利差补贴、提供低息和无息贷款资金、债务担保和差别准备金等方式对农村金融提供支持。1980-1999年，美国联邦政府给农作物保险的财政补贴总额合计约150億美元。法国对农业的补贴主要通过向农业信贷互助银行提供贴息贷款，农业信贷互助银行直接向农业经营者发放贴息贷款的方式实现。德国由国家财政每年拿出一定数量的资金用于农业贷款的贴息，农民可以获得低息贷款或直接的利息补贴，其中布兰登堡州1997年支农支出中利息补贴为1.94亿马克，约占总支出的15%。
（三）现行单一化的农村融资渠道限制了农村金融服务功能的拓展
如前所述，当前我国农村金融服务呈现“单一化”和“短缺化”趋势。特别是农村弱势群体的贷款机构基本上只有农村信用社一家；贷款几乎成为获取融资服务（从正规金融机构）的唯一方式。而发达国家在完备的农村金融法律规范下，实现农村融资渠道多元化。如美国除《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》等政策性金融法律外，还于1977年10月颁布了《社区再投资法案》，明确规定参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助支持其吸存业务所在社区的信贷和服务便利。2000年，受《社区再投资法》管辖的银行将其全部贷款的36%投放所属社区中低收入水平的家庭和借款人，而同期不受《社区再投资法》管辖的银行这一比例仅为29%。除商业金融和合作金融外，美国农村政策性金融包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局和农村电气化管理局等，服务对象明确，各自有明确的融资渠道，在资金运用方面趋向专业化。为防止运营上的道德风险，发达国家农业政策性金融在采取商业化运作的方式的同时，实行完备的监督制约，而且一些国家的政策性金融机构具有相当大的独立自主权，在某些特殊情况下由政府承担不良债券或独立风险，如德国的复兴银行不同意贷款的项目，若政府坚持发放，则贷款风险由德国政府承担。
（四）现有农村金融审慎监管一定程度上形成农村弱势群体金融服务的“瓶颈”
在现有农村金融审慎监管框架下，一方面形成农村金融市场上各银行机构纷纷撤离，另一方面，一些机构欲拓展农村金融市场（如民营银行等）的冲动被严重约束。当前虽然在小额农贷、下岗失业人员贷款、助学贷款、扶贫贷款等方面进行了尝试，但覆盖面仍然狭窄。政策准入上，虽然银监会在2007年初已经颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》等六项针对农村金融的制度规定，并且在村镇银行的设立上已经“破冰”，但离农村金融市场的真正开放还有一段很长的路要走。仍然较为严格的农村金融市场准入机制使一些农民只有通过民间借贷来缓解资金短缺问题。据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的4倍。
二、解决农村弱势群体金融服务问题的策略
（一）培育和完善农村金融体系，为农村弱势群体金融服务提供市场主体
要在加强和完善农村弱势群体法律规范的前提下，积极构建以合作金融为主体，政策性金融、商业金融和非正规金融有机结合的功能完善、分工合理、产权明晰、适应农业和农村经济发展需要的农村金融服务体系，形成有效支持农村弱势群体的金融合力。一是农村信用社改革要走出目前市场定位始终不清晰的状态，解决其“商业性”和“政策性”多元目标冲突的问题，坚持为“三农”服务的发展方向，因地制宜、因时制宜，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的金融企业。可考虑将经济较发达县市的农村信用社进行股份制改造，有条件的地方可成立农村合作银行，其性质也采取股份合作制，从体制上为农村金融机构更广泛地吸收社会资本金、增强服务功能创造条件，更好地发挥其支持农村弱势群体的主力军作用。二是农业银行改革要明确恢复“以支持三农经济发展为己任”的市场定位，按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的原则进行股份制改造，县支行及以下机构网点，要突出支持农业产业化经营龙头企业的发展，推进农业和农村经济结构的战略性调整，推动以“公司+基地+农户”为主要形式的农业产业化进程，提高农业生产的水利化、社会化、机械化和信息化水平。三是农业发展银行要调整其县支行的业务范围，从目前的单纯的粮棉油收购贷款业务扩大到全方位地支持农业和农村基本建设、生态环境和生态农业、农业综合开发、农业产业化经营、农业经济结构调整以及小城镇建设等方面，并注重发挥在对农业和农村经济进行金融支持的领头作用和示范效应。四是新成立的邮政储蓄银行县级机构吸收的存款也要全额用于支持农业经济发展。五是扩大小额贷款组织和村镇银行的试点范围，激活广大的农村金融市场，同时吸引民间资金，使其从“地下”转向阳光运作。
（二）建立完善农村金融投入风险分担与补偿机制，实现农村金融与弱势群体持续共同成长
一是在坚持金融机构贷款资金商业化运作的前提下，明确政府公共财政在农村金融市场上的定位，承担起金融支农的支撑者和推动者的责任，通过财税政策建立合理的金融机构支持弱势群体的利益补偿机制，使投向农业项目的资金回报率能够基本达到全社会平均利润率水平，通过财政杠杆撬动金融机构的持续投入。二是有政府财政主导、带动社会各界出资兴办“农村弱势群体担保基金”，对投向农村弱势群体的信贷资金给予风险担保，合理分担信贷资金风险。三是建立和完善农业保险制度。一方面，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立和完善农业商业性保险体系。另一方面，建立农业政策性保险制度，对重大自然灾害、突发事件等对“三农”经济的损害进行政策性保险理赔，各级财政对其给予一定比例的保费补贴。另外，对农村保险机构和农业保险业务进行再保险，其中对于涉农政策性保险、商业性保险及合作互助保险实行有区别的再保险政策，完善农业巨大灾害损失分担机制。通过公共财政对弱势金融的风险分担与损失补偿，实现农村金融与弱势群体持续共同成长。
（三）鼓励和引导农村金融服务创新，不断拓展农村弱势群体金融服务功能
一是实施农村金融创新鼓励政策。要从创新监管理念上形成鼓励创新的政策环境，鼓励金融机构在不违反现有法律的前提下大胆创新，给整个农村金融市场持续创新以持之以恒的推动力。二是实施农村金融市场结构创新。在加强和完善农村银行类机构服务的同时，大力培育农村资本市场、保险市场和农产品期货市场，改变目前农业融资结构的过度单一性，以多样化的农村金融市场，促进农业生产和农产品提高投资价值和收益期望，支持农业生产从传统农业向以“高积累→高投入→高产出”为特征的现代农业转变，实现农村弱势群体向非弱势转化。三是实施农村金融产品和金融服务创新。结合“农村弱势群体担保基金”的运作，积极探索和完善适合农业生产发展特点的如动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。四是实施金融工具创新。充分利用现代网络信息技术，大力推广信用卡的使用，并不断推出网上交易、“一柜通”等新的金融服务。五是实施金融支持手段创新。中央银行可以通过差别的存款准备金率政策和灵活的再贷款、再贴现政策，对农村弱势金融进行扶持，增强其服务农村弱势群体的实力和后劲。还要帮助农村信用社系统尽快接入大额支付系统和小额支付系统，使广大农村居民得到多层次、低成本的现代化支付清算服务。
（四）改善农村金融生态环境，建立农村弱势群体金融服务长效机制
一是结合企业和个人信用信息基础数据库的完善，进一步总结完善农户小额信用贷款和创建信用村、镇工作机制，把农业企业和农户信用信息纳入征信系统，同时加大征信系统在农村的宣传力度，使信用信息的重要性在农村逐步得到重视。二是加强农村道德规范建设，以贯彻落实《公民道德建设实施纲要》为契机，着力培育文明守信的乡风。三是动员社会各方面的力量主动支持和积极参与农村社会信用建设，并充分发挥广播、电视、报纸等大众传媒的主阵地作用，大力宣传新农村建设中诚实守信、勤劳致富的新典型，发挥其典型示范带动作用，使“信用经济”的观念深入人心，诚实守信成为广大农村居民所认同与遵循的行为准则，从而逐步建立起农村弱势群体金融服务的长效机制。
（作者单位：赣榆县农村信用联社）
一、农村弱势群体金融服务存在问题的原因
（一）经济的“二元化”导致金融的“二元化”，削弱了针对农村弱势群体的金融服务力度
改革开放以来，我国国民经济持续快速增长，人民生活水平显著提升，然而一个不容回避的事实是，尽管农村弱势群体可以分享经济增长的好处，但是由于积累很少，其收入普遍落后于平均增长水平，结果是收入差距进一步拉大。农业属于典型的弱质产业，“三农”经济的发展离不开包括金融在内的资金支撑。但从现实情况看，经济的“二元化”导致金融的“二元化”，目前农村金融服务存在诸多不适应之处，尤其是对农村弱势社会群体的金融服务不足，使农村居民享受的金融服务机构萎缩、金融产品单一，且支农资金非农化现象严重。据人民银行统计资料显示，全国有60多万个行政村，300多万个自然村，目前每个乡镇仅有2.13个金融服务网点，每50多个行政村仅有1个网点，金融服务的覆盖面相当低下；从服务品种看，目前农村金融服务基本上局限于传统的存款、贷款和人寿保险业务，以及农民工信用卡、代收电费等少量中间业务；信贷资金支农方面，近年来我国农业贷款额趋于下降，有关资料显示，1994年全国农业贷款还占全部金融机构贷款比重的20.13%，到2005年只占5.92%。
（二）农村金融改革的“完全市场化陷阱”给农村弱势群体金融服务带来“短缺”效应
我国从1994年开始的金融改革，对原国家专业银行以市场化为原则，以利润最大化作为改革取向，向商业银行转轨。但改革没有充分考虑到“三农”经济金融服务问题，县域各金融机构在风险防范和利益驱使下，一方面将撤并农村机构网点作为防范和化解风险的重要手段，另一方面又大幅度上收信贷权限。目前工商银行、中国银行、建设银行在乡镇一级的网点几乎全部撤并，农业银行也大规模收缩在乡镇的营业网点。金融机构的趋利性使其改革陷入所谓的“完全市场化陷阱”，使广大农村金融服务趋于弱化，特别是对农村弱势群体金融服务带来“短缺”效应。事实上，美国等发达市场经济国家在农村弱势金融方面也不是实行完全市场化，政府通过采取的有税收优惠、利差补贴、提供低息和无息贷款资金、债务担保和差别准备金等方式对农村金融提供支持。1980-1999年，美国联邦政府给农作物保险的财政补贴总额合计约150億美元。法国对农业的补贴主要通过向农业信贷互助银行提供贴息贷款，农业信贷互助银行直接向农业经营者发放贴息贷款的方式实现。德国由国家财政每年拿出一定数量的资金用于农业贷款的贴息，农民可以获得低息贷款或直接的利息补贴，其中布兰登堡州1997年支农支出中利息补贴为1.94亿马克，约占总支出的15%。
（三）现行单一化的农村融资渠道限制了农村金融服务功能的拓展
如前所述，当前我国农村金融服务呈现“单一化”和“短缺化”趋势。特别是农村弱势群体的贷款机构基本上只有农村信用社一家；贷款几乎成为获取融资服务（从正规金融机构）的唯一方式。而发达国家在完备的农村金融法律规范下，实现农村融资渠道多元化。如美国除《农业信贷法》、《农产品信贷公司特许法》等政策性金融法律外，还于1977年10月颁布了《社区再投资法案》，明确规定参加保险的联邦银行和存款机构有义务帮助支持其吸存业务所在社区的信贷和服务便利。2000年，受《社区再投资法》管辖的银行将其全部贷款的36%投放所属社区中低收入水平的家庭和借款人，而同期不受《社区再投资法》管辖的银行这一比例仅为29%。除商业金融和合作金融外，美国农村政策性金融包括农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局和农村电气化管理局等，服务对象明确，各自有明确的融资渠道，在资金运用方面趋向专业化。为防止运营上的道德风险，发达国家农业政策性金融在采取商业化运作的方式的同时，实行完备的监督制约，而且一些国家的政策性金融机构具有相当大的独立自主权，在某些特殊情况下由政府承担不良债券或独立风险，如德国的复兴银行不同意贷款的项目，若政府坚持发放，则贷款风险由德国政府承担。
（四）现有农村金融审慎监管一定程度上形成农村弱势群体金融服务的“瓶颈”
在现有农村金融审慎监管框架下，一方面形成农村金融市场上各银行机构纷纷撤离，另一方面，一些机构欲拓展农村金融市场（如民营银行等）的冲动被严重约束。当前虽然在小额农贷、下岗失业人员贷款、助学贷款、扶贫贷款等方面进行了尝试，但覆盖面仍然狭窄。政策准入上，虽然银监会在2007年初已经颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》等六项针对农村金融的制度规定，并且在村镇银行的设立上已经“破冰”，但离农村金融市场的真正开放还有一段很长的路要走。仍然较为严格的农村金融市场准入机制使一些农民只有通过民间借贷来缓解资金短缺问题。据国际农业发展基金的研究报告，中国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的4倍。
二、解决农村弱势群体金融服务问题的策略
（一）培育和完善农村金融体系，为农村弱势群体金融服务提供市场主体
要在加强和完善农村弱势群体法律规范的前提下，积极构建以合作金融为主体，政策性金融、商业金融和非正规金融有机结合的功能完善、分工合理、产权明晰、适应农业和农村经济发展需要的农村金融服务体系，形成有效支持农村弱势群体的金融合力。一是农村信用社改革要走出目前市场定位始终不清晰的状态，解决其“商业性”和“政策性”多元目标冲突的问题，坚持为“三农”服务的发展方向，因地制宜、因时制宜，逐步把农村信用社改造成为农村社区服务的金融企业。可考虑将经济较发达县市的农村信用社进行股份制改造，有条件的地方可成立农村合作银行，其性质也采取股份合作制，从体制上为农村金融机构更广泛地吸收社会资本金、增强服务功能创造条件，更好地发挥其支持农村弱势群体的主力军作用。二是农业银行改革要明确恢复“以支持三农经济发展为己任”的市场定位，按照“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的原则进行股份制改造，县支行及以下机构网点，要突出支持农业产业化经营龙头企业的发展，推进农业和农村经济结构的战略性调整，推动以“公司+基地+农户”为主要形式的农业产业化进程，提高农业生产的水利化、社会化、机械化和信息化水平。三是农业发展银行要调整其县支行的业务范围，从目前的单纯的粮棉油收购贷款业务扩大到全方位地支持农业和农村基本建设、生态环境和生态农业、农业综合开发、农业产业化经营、农业经济结构调整以及小城镇建设等方面，并注重发挥在对农业和农村经济进行金融支持的领头作用和示范效应。四是新成立的邮政储蓄银行县级机构吸收的存款也要全额用于支持农业经济发展。五是扩大小额贷款组织和村镇银行的试点范围，激活广大的农村金融市场，同时吸引民间资金，使其从“地下”转向阳光运作。
（二）建立完善农村金融投入风险分担与补偿机制，实现农村金融与弱势群体持续共同成长
一是在坚持金融机构贷款资金商业化运作的前提下，明确政府公共财政在农村金融市场上的定位，承担起金融支农的支撑者和推动者的责任，通过财税政策建立合理的金融机构支持弱势群体的利益补偿机制，使投向农业项目的资金回报率能够基本达到全社会平均利润率水平，通过财政杠杆撬动金融机构的持续投入。二是有政府财政主导、带动社会各界出资兴办“农村弱势群体担保基金”，对投向农村弱势群体的信贷资金给予风险担保，合理分担信贷资金风险。三是建立和完善农业保险制度。一方面，按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立和完善农业商业性保险体系。另一方面，建立农业政策性保险制度，对重大自然灾害、突发事件等对“三农”经济的损害进行政策性保险理赔，各级财政对其给予一定比例的保费补贴。另外，对农村保险机构和农业保险业务进行再保险，其中对于涉农政策性保险、商业性保险及合作互助保险实行有区别的再保险政策，完善农业巨大灾害损失分担机制。通过公共财政对弱势金融的风险分担与损失补偿，实现农村金融与弱势群体持续共同成长。
（三）鼓励和引导农村金融服务创新，不断拓展农村弱势群体金融服务功能
一是实施农村金融创新鼓励政策。要从创新监管理念上形成鼓励创新的政策环境，鼓励金融机构在不违反现有法律的前提下大胆创新，给整个农村金融市场持续创新以持之以恒的推动力。二是实施农村金融市场结构创新。在加强和完善农村银行类机构服务的同时，大力培育农村资本市场、保险市场和农产品期货市场，改变目前农业融资结构的过度单一性，以多样化的农村金融市场，促进农业生产和农产品提高投资价值和收益期望，支持农业生产从传统农业向以“高积累→高投入→高产出”为特征的现代农业转变，实现农村弱势群体向非弱势转化。三是实施农村金融产品和金融服务创新。结合“农村弱势群体担保基金”的运作，积极探索和完善适合农业生产发展特点的如动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式。四是实施金融工具创新。充分利用现代网络信息技术，大力推广信用卡的使用，并不断推出网上交易、“一柜通”等新的金融服务。五是实施金融支持手段创新。中央银行可以通过差别的存款准备金率政策和灵活的再贷款、再贴现政策，对农村弱势金融进行扶持，增强其服务农村弱势群体的实力和后劲。还要帮助农村信用社系统尽快接入大额支付系统和小额支付系统，使广大农村居民得到多层次、低成本的现代化支付清算服务。
（四）改善农村金融生态环境，建立农村弱势群体金融服务长效机制
一是结合企业和个人信用信息基础数据库的完善，进一步总结完善农户小额信用贷款和创建信用村、镇工作机制，把农业企业和农户信用信息纳入征信系统，同时加大征信系统在农村的宣传力度，使信用信息的重要性在农村逐步得到重视。二是加强农村道德规范建设，以贯彻落实《公民道德建设实施纲要》为契机，着力培育文明守信的乡风。三是动员社会各方面的力量主动支持和积极参与农村社会信用建设，并充分发挥广播、电视、报纸等大众传媒的主阵地作用，大力宣传新农村建设中诚实守信、勤劳致富的新典型，发挥其典型示范带动作用，使“信用经济”的观念深入人心，诚实守信成为广大农村居民所认同与遵循的行为准则，从而逐步建立起农村弱势群体金融服务的长效机制。
（作者单位：赣榆县农村信用联社）