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1 背景
1.1 新型城镇化是未来发展的最大潜力所在。十八大指出城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，将城镇化确定为我国经济增长的重要引擎。今年中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。新型城镇化是以城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，其核心是将农村人口转移到城镇，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，完成农民到市民的转变。中央一再强调要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”目的就是要在城镇化建设中，通过盘活农民宅基地、土地经营权等资源，以货币、入股、流转、就业、培训、纳入城市社会保障体系等多种安置方式，让农民解除后顾之忧“带资进城”，参与增值收益分配，提高进入城镇后自身发展的后劲和活力。
1.2 全省推进转型综改赋予新型城镇化建设先行先试的权力。自我省转型综改试验区获批以来，全省各级各部门各领域突出产业转型、生态修复、城乡统筹和民生改善四大任务，先行先试，积极作为，做了大量富有成效的工作，取得了重要进展。运用转型综改的强大动力，用足用好用活国家赋予制定新政策、开创新模式、取得新突破的先行先试改革授权，以思想观念的解放、立说立行的实践、借鉴创新的互动，为我们围绕新型城镇化建设放胆加速推进城乡一体发展提供了重大机遇。
1.3 各地推进城镇化建设的成功经验值得借鉴。从各地推进城镇化建设的成功经验看，主要是通过发展产业吸引投资、促进消费、引导农民有序转移入城，从而利用腾出的农村土地发展规模化生产和集约化经营，推进空间集约、人口集中和产业集聚，解决基础设施的一体化和公共服务的均等化。但不论是产业发展，还是城镇建设，都面临着发展空间的制约。从目前可利用的空间来看，主要有城市闲置土地存量和农村宅基地存量两种，而后者是目前最佳的选择。在新型城镇化建设中，很多地方以土地产权制度改革为突破，积累了不少经验，如重庆的地票式交易、成都的土地流转、广东佛山的股权分红、天津的宅基地换房等做法，都值得我们学习借鉴。
1.4 阳曲县处于推进新型城镇化建设的最佳黄金期。阳曲县紧邻太原市区，生态优美，交通便利，拥有全市近三分之一的土地资源。近年来，该县以工业强县、农业富民、城镇化提高幸福感为发展方针，构建起城镇化建设和县域经济良性互动的产城融合发展框架。在城市土地存量有限的情况下，即将承担起承接全市产业转型的重任，处于加速产业发展和城镇建设的黄金期。特别是县委、县政府一班人立足做大产业、做优城镇、做强农村、做实民生，真抓实干，放胆作为，改革创新，进位争先，形成运用综改先行政策、励志“弯道超车”、加快城乡统筹的发展共识。
为此，本课题坚持“土地集约节约有增量、农民安居乐业有保障、资金收支平衡有规章”的思路，以阳曲县农村产权制度改革为突破口，着眼于挖掘城镇建设和产业发展的空间潜力，促进城乡投资和消费，深入研究和大胆探索促进城乡人口自由迁徙、城乡要素市场配置、城乡经济社会统筹发展、以城镇化提高幸福感的有效途径，提出体制机制创新的先行先试建议，抢占制高点，突出增长点，抓住闪光点，形成以人为本、产业主导、和谐统筹的全新城乡一体化新格局，力争将该县打造成为全国城乡一体试点县、全省综改试验示范县、全市产城融合先进县，为进一步在全市、全省乃至全国推广树立样板。
2 科学推进城乡一体化发展的路径选择
2.1 加快农村建设用地综合整治
2.1.1 农村集体建设用地综合整治的总体思路
新型城镇化启动农村土地新一轮改革是大势所趋。通过人口集中实现土地集约，将结余的农村建设用地用于城镇化建设，是扩展城镇发展空间、促进农村土地增值、改变农民生活方式、推动农业规模经营的有效途径。基于目前建设用地指标严重不足、农村集体建设用地土地闲置严重、农村村庄规划混乱等现状，以耕地占补平衡为原则，以城乡建设用地增减挂钩为前提条件，充分运用先行先试政策，在阳曲县全域内，在尊重农民意愿并保障农民切身利益的前提下，根据土地利用总体规划、城镇建设总体规划等，通过建新拆旧、土地复垦、等量置换和作价交换等办法，将农村宅基地等若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，对农村集体和农民提供多种补偿方式，使原来分散、空置、杂乱、闲散的农村居民点实现集中布局安置，并将置换集约出来的农村宅基地转用于城镇建设等其他用途，确保耕地总量不减少、质量不降低、城镇建设用地总量大幅提高。项目实施的核心是以农村宅基地置换为重点，通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，盘活农村土地资源，推动土地现有功能和潜在功能的再开发，从而优化用地配置，实现城镇建设和经济发展的空间拓展。
2.1.2 农村集体建设用地集约利用设计
以宅基地换钱、换房、换地方，推进农民集中居住，转换生活方式是推进新型城镇化建设的重要形式。宅基地交易品种分实物和指标两大类。实物交易指农村集体土地使用权交易，称之为“实盘”；指标交易指建设用地指标交易，称之为“虚盘”，即“地票”交易，这是农村土地交易的创新所在。吸收借鉴国内成功经验，提出阳曲县农村宅基地置换可供选择的五种主要模式：
（1）房产置换模式
是指农户以农房换取城镇房产的宅基地置换模式。农房包括农村住房、农村非住宅房屋和附属物，城镇房产是指在城镇建成区内具有国有土地使用证和房屋所有权证的标准住宅。这种模式适合于城中村、园中村和城郊农村的改造拆迁，以及愿意到中心镇集中居住的农户。置换城镇房产的运作模式分为两类：一类是集中置换，即由政府在城镇范围内统一征得国有土地，统一规划建设城镇社区，集中安置被征地农户，原农村集体经济组织成员可转为城镇居民，享有城镇居民的各项福利和社会保障。另一类是非集中置换，即农户在自愿退出农村宅基地的前提下，可在城镇地域的一定备选范围内选择城镇房产，或者享有城镇住房保障政策，以优惠价格优先购买城镇保障用房。 （2）货币置换模式
是指农民通过获取货币补偿而放弃农村宅基地使用权的一种有偿退出模式。这种模式适合于已在城镇就业并有稳定收入来源，农村宅基地及住房处于闲置状态的群体，包括农业人口和非农业人口。前者是指户籍仍在农村的进城务工经商人员，后者是指拥有城镇户籍甚至已享受城镇住房福利政策，通过继承、赠予等途径获得农村住房的城市居民。这一模式，既能增加农民进城落户资本，也可增加财产性收入，还有助于解决一些历史遗留问题。货币补偿一般由原住房的评估价、置换补助和奖励等构成。
（3）股份置换模式
是指农户以宅基地使用权入股，通过联建联营并按股分红的置换模式。农户可将宅基地使用权转租给村集体经济组织获取租金，也可以把宅基地折算入股，通过参股经营来取得回报。在实际操作中，可将宅基地的使用功能分成两类，即保障性功能和经营性功能。即在保障农户住房需求的前提下，将节约集约出来的部分宅基地，以村集体或集体改制后成立的股份公司进行联建联营，用作对外招租或产业引进的空间载体，并将宅基地使用权转化为股权，变分散的建设用地资源为联合的投资股本，通过直接经营、参股经营、租赁经营等方式进行公司化运作，按股分红获取收益，增加农户的财产性收入。
（4）异地置换模式
是由分散的自然村落置换到中心村或集镇，其实质是宅基地的一种空间置换。异地置换模式没有改变集体土地的性质，其置换动力在于土地的集约高效利用，并能促进农民生产生活条件的改善，加快社会主义新农村建设步伐。异地置换模式也有集中置换和分散置换之分。集中置换就是整村搬迁置换到中心村或中心镇，一般有项目背景和政策支持；分散置换即农户自发地、零星地搬迁到异地。宅基地异地置换后，统一规划、统筹建设农村新社区，房屋的集体土地使用证和房屋所有权证发放到户。结余出的集体建设用地或复垦为耕地，或用于批租等经营活动，增强集体经济组织的综合实力。
（5）用地指标公开交易模式
建设用地有实物和指标两种形态。作为一种特殊的自然资源，土地实物无法进行空间移动，难以从区位差的区域转移到区位好的区域，但用地指标则可以进行跨区域移动。所谓“公开交易”，就是依法成立土地交易机构，通过增减挂钩、占补平衡等项目运作产生建设用地指标后，在严格的用途管制下，将农村宅基地的指标形态与实物形态进行分离，在农村宅基地复垦的前提下，将农村建设用地指标（亦称作“地票”）纳入土地交易平台，允许将指标以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式上市交易，实现远距离、大范围、跨行政区域的市场化配置。这种用地模式以“先补后占”替代“先征后补”，显现出更好的耕地保护效果。这样既能盘活区位较差区域的建设用地存量，凭借建设用地指标获取级差地租收入，又能保持建设用地总量不变，有效解决区位较好区域的发展空间问题，还能促进农村土地市场的培育和建立，推动城乡统一的土地市场形成。
其运行的主要流程是：在农民自愿的基础上，通过增减挂钩、占补平衡等项目运作产生建设用地指标（即地票）。将待交易的地票纳入土地交易平台信息库，及时向社会发布。申购者从公布的土地交易地票里公开竞购，交易成功后在土地交易所进行确认，并到土地行政主管部门登记备案。交易完成的地票纳入新增建设用地计划，拍得地票的主体可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议。地票持有人申请地票落地（征用）经批准，征用完毕后才进行招牌挂出让。在征用土地时可冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。可采取货币方式或折价入股方式实现地票的价值。
2.1.3 集约用地后的结余收入分配
为保护农民权益，县政府要在价格确定环节，在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全县统一的建设用地指标交易基准价格，供交易双方参考。农民宅基地指标结余的“地票”交易收益，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的结余土地收益，主要用于农民社会保障、新农村新社区建设和集体资产再运作等。
在农村宅基地集约后形成的溢价分配上主要分为三块，一是支付复垦成本，对宅基地上房屋给予补偿，对农民购买新房给予补贴；二是付予土地所有权人（农村集体组织）类似于土地出让金的价款，用于农民社会保障和新农村新社区建设；三是在上述分配基础上的结余，由县政府建立耕地保护基金。
2.1.4 规范有序推进宅基地置换
宅基地置换是以包括土地“易主”、“易位”、“易权”、“易用”的综合性土地制度改革，需要积极稳妥地推进和有序展开。一是要完善规范运作程序。区域内宅基地上的房屋及其附属物以及村集体经济组织集体资产的评估，由村集体经济组织委托有资质的评估公司组织实施。坚持补偿安置的法律文书、政策口径、被安置人的基本情况、评估结果、置换房源、房源使用情况、特殊困难群体认定条件、安置结果等“全程公开”，做到公开政策与实际操作相符。二是妥善处理补偿安置。要做深做细农民工作，在农民自愿的前提下，寻找政府支持、农民得利的平衡点，确保农民利益不缩水，工作不留后遗症。农民进入新的居住点，应当按照有关规定办理房地产登记。可在农民集中居住区规划一定比例的商业配套用房（最高不超过小区总建筑面积的10%），由集体经济组织进行经营管理，在完成村级产权制度改革前，只登记不发证。三是高度重视规划引导。应坚持“统一规划、合理布局”的原则，既要合理安置又要保护耕地，提高土地利用水平，控制新建居住区用地规模。农民集中居住区的用地选址要立足地段好、环境优、产业兴、基础设施和公共服务设施完善。四是拓宽建设融资渠道。坚持农民宅基地置换公益性，县政府或委托乡镇政府作为农民宅基地置换试点工作的责任主体，鼓励社会资本参与成为开发主体，实行封闭运作、独立核算，建立利益平衡机制，寻求各方共赢的局面。五是建立工作长效机制。坚持合理分工、科学管理，建立政府推动、集体经济组织申报、市场化运作的操作机制，形成县、乡镇、村三级联动的格局，对置换工作全程监管，实现宅基地置换与城乡统筹发展的有效结合。 2.2 提高农村耕地集约利用效率
农民进入城镇或集中安置后，出现“人地分离”，将空置出大量的耕地，这为推进规模生产、实现连片经营、发展园区农业创造了极为有利的条件。为提高耕地的高效集约利用，需要加快土地流转发展适度规模经营，保证农民在原有土地上继续享有既得利益。
2.2.1 创新农民组织经营机制。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作。坚持土地集体所有，将农民土地承包经营权量化折股，明确股权，以村为单元成立土地股份合作社，实现统一经营，规模生产。农民拥有土地资产的股权，在价值形态上对土地享有可以辩认和流转的份额，但不需要明确到具体地块，形成“确权不确地”；集体经济组织（土地股份合作社）掌握土地经营权，对全村土地进行统一经营和管理，分年度对享有股权的农民按股分红；土地租赁者享有土地使用权，按照协商租价支付土地使用费，实现土地股份制与土地经营租赁制的结合，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。土地股份合作社在确保入股农民基本收益的前提下，可以自主经营进行规模生产，也可统一流转给农业龙头企业或经营大户实现集约经营。
2.2.2 开展农村土地银行业务。健全完善县级土地流转服务中心，在此基础上成立农业投资经营公司，建立土地储备库，借鉴银行运作模式，开展农村“土地银行”业务。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以土地股份合作社为主体，将农民入股土地存入“土地银行”，收取存入“利息”。在确保不改变土地农业用途、确保不降低耕地复耕能力的前提下，“土地银行”将土地划块后贷给愿意经营的农业龙头企业、专业大户和其他经济组织，收取贷出“利息”。差额利息用于土地银行自身发展和建立风险资金等，县财政要安排土地流转储备周转资金启动该项工作。
土地银行根据地理位置、交通状况和肥沃程度对存入土地进行鉴证、评估，按照基准价格、浮动价格和自然增长率折算，确定存地“利息”。一旦存地手续办完后，不管土地能否及时流转出去，土地银行都要按年支付一定数额的存地储备“利息”。土地流转成交前，农民可在土地银行指导下进行耕种，流转成交后及时退出。土地银行将拟成片流转的土地纳入信息库，发布流转公告，组织公开竟租，竟租成交后，签订流转协议，收取贷出“利息”（土地流转金）。流转成交后，农民只收取存地“利息”，停止享受存地储备“利息”。开展土地“信贷”目的是通过土地存贷调剂土地余缺，推进适度规模经营，促进农民集中居住后生产方式的转变。亦可探索利用土地进行抵押融资贷款，解决农业发展资金不足等问题。
2.2.3 有序引导开发性农业建设。在“确保所有权、稳定承包权、放活经营权”的基础上，通过大户流转经营、集体承包经营、统一流转经营三种模式，解决农民离地后的土地经营问题。通过流转土地实现规模经营后，部分农民可转为产业工人投身农业生产获取薪金，也可利用规模生产的设施设备进行承包经营获取利润。要针对全县“四荒”地资源丰富、开发利用潜力较大的优势，采取承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等方式，取得“四荒”开发经营权，允许发展设施农业、规模养殖、经济林，建设现代农业园区。治理范围内的“四荒”地可拿出一定比例按照建设用地进行开发，形成开发性农业新格局。在大盂、高村、泥屯、东黄水、凌井店等地，鼓励将土地集中流转给龙头企业、合作社、种植大户，连片发展设施蔬菜、设施水果、设施食用菌等现代农业，实现生产的规模化、专业化、标准化。北小店、西凌井、杨兴等地，除个别种植大户或合作社联户经营外，集中连片流转给有经营能力的大型龙头企业，以种植干果经济作物、开发农业休闲旅游、发展标准化生态养殖为主要方向，重点培育绿色优质农副产品，开发沟域经济，打造生态庄园，发展旅游度假。
2.3 推进产城一体发展
产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体，城镇和产业相生相伴，共同发展。随着太原市的城市改造升级，许多企业将重新选址搬迁，阳曲县必将成为首选之地，吸纳一大批企业落户。为此，要按照不同的产业布局、不同的城镇类型，协调推进产城一体发展。
2.3.1 在发展原则上。要坚持“依托优势、分类定位、全盘谋划、错位发展、产城融合、综合配套”，实现产业发展与城镇建设的同步推进。一是注重产业市场化。尊重市场规律，进一步明确鼓励类、限制类和禁止类产业领域，激发竞争优势和后发优势。二是注重产业新型化。大力发展规模种养、现代庄园、龙头加工等都市现代农业；大力发展高新技术、装备制造、节能环保、电子信息、新能源、新材料等新兴工业产业；大力发展商贸物流、文化创意、经济总部、休闲旅游等现代服务业，提升产业质量和竞争力。三是注重产业集群化。有序引导和强制推进相关产业进入集中发展区，形成集约集群效应，避免重复建设、盲目发展和无序竞争。
2.3.2 在发展布局上。着力做优一产、做强二产、做大三产，走特色产业发展道路。一产要依托宝迪、蒙牛、汉波、太后香（可将杂粮加工整合形成一个主打品牌）等龙头企业，统筹规划，合理布局，避免地区之间产业的过度雷同，连片建设初级农产品生产基地。要采取“大园区 龙头企业 家庭农场”、“龙头企业 合作社 家庭农场”、“市场 合作社 家庭农场”的发展模式，形成风险共担、利益均沾的共同体，以订单形式优化产品结构，通过标准化生产提高品质质量，统一品牌包装提高市场竞争力；二产要按照分类入园的思路实现产业集聚，在已有转型工业园区、食品工业园区的基础上，结合城镇发展定位，再布局一批新能源产业园、新材料产业园、新装备产业园、新技术研发园；三产要以城东新区、大西铁路商业服务区、泥屯生态度假区、城晋驿服务区为核心，引导发展现代物流、商贸批零、行政服务、总部经济、职业教育等劳动密集型产业，吸纳更多的农村劳动力就业。通过产业发展，打造一批农业强镇、工业重镇、商贸大镇、旅游新镇。
2.3.3 在发展模式上。整理置换后集约节约的土地资源集中用于产业发展时，首先鼓励有条件的农村集体经济组织发展各类产业，也鼓励其以集体产权作为资产，以入股、合作、租赁等形式对外开展联合与合作经营，参与各类产业园区建设，扩大集体资产，增加农民收入。同时，继续以乡镇为单位，完善乡镇土地利用规划的编制和修编，集成农业产业发展、农田水利基本建设、农村环境保护、农业科技、农村土地综合治理方面的政策、项目、资金，改善农业基础设施现状，提高项目承载能力，引进大集团、大项目、大企业投资发展相关产业。在此基础上，充分运用好领导干部住村增收、国有大型企业包村增收等扶贫政策，吸引更多的资本投向阳曲产城开发，形成“引一个、带一串、连一片”的集群招商效应。 2.4 分类推进城镇集中建设
围绕县域规划和产业布局，按照撤并自然村、小山村，拆迁空心村、破旧村，建设新城镇、新社区，形成中心镇、一般镇、中心村、特色自然村的村庄布局思路，通过宅基地置换，科学布局，梯次推进，实现集中式居住、社区式管理、股权化经营，让农民在新型城镇化建设的发展中创造财富、改善环境、提高地位、稳步增收。发展的类型和模式包括：
2.4.1 城镇安置类型。结合县城总体规划、土地利用规划，在县城东部新区，规划2-3个集中安置点，完善基础设施和公共服务配套设施，除集中安置规划区内村庄农民实现就地“城市化”以外，对在县城已有固定收入的本县农民等条件适宜人群纳入安置范围。安置点的规划建设统一纳入城镇控制性详细规划，结合农民居住习惯选择低层复式结构建筑，统一规划，分步实施，并适当超前，留有一定的发展余地。利用部分集约土地指标建设商业开发楼宇，每户分配15平米的商铺作为农民失地后的经营收入保障（规划区外村民不享受）。其余集约土地指标由村集体以农民股份形式统筹管理，通过市场运作实现资产增值，增值部分首先保障缴纳失地农民的社会保障金，然后进行股权分红。
2.4.2 整村迁移类型。对于经济落后、交通不便、水、电、路等基础设施条件很差，房屋布局分散、破旧不堪，且大部分年轻人已经迁移到其他地方的农村居民点。结合扶贫开发移民搬迁政策，考虑采取“整村搬迁、梯度转移”的办法进行整村迁移。迁移要按照农户的经济条件和自身愿望，优先考虑向中心集镇和中心村安置，充分利用原有学校、医院、商业、服务、文化广场等资源，结合中心集镇和中心村的村庄整理，合理规划和建设住宅小区以供迁入。整村迁移后集约的土地指标可以原村集体统筹管理，亦可融入中心集镇和中心村以股份合作形式实现资产增值。此种模式适用于北小店、西凌井、杨兴等人口规模较小的边远乡村。
2.4.3 建设移民村镇。在纳入全县整体规划的产业园区周边，规划布局园区生活服务区，有序开发新建移民村镇，融入产城一体建设布局。该村镇主要承接产业园区的生活服务和解决入园就业农民的集中安置。农民用宅基地置换住宅，住宅应分为两个区，土地性质均为国有划拨，一个区供转移农户自住，一个区供农户出租给产业园区，解决外来工人居住，也可补足土地差价后进入市场交易。同时，有条件的村集体组织还可有序建设工厂厂房，供进入园区的企业使用收取租金。通过移民新镇建设，扩大市场消费，形成二三产业联动发展，转移农民在服务业领域实现创业增收。以城晋驿服务区为试点，逐步在产业园区布点，梯次有序推进。
2.4.4 整治盘活类型。主要适用于聚居面积较大、区位较好、“空心村”“路边村”等特征明显的农村居民点。要结合小村并大村建设中心村来开展，先梳理出大村的空宅、闲置地、危房地，在统计分析的基础上，做出相应的改造规划，梯次置换，集中安置，提高农村居民点集约利用程度。结合新农村建设，配套完善旧村基础设施和公共服务，将尚能居住的房子政府集中收购后予以改造，以适当的价格提供给迁移中比较贫困、没有能力新建住房的农户，或者集中安置五保户、孤寡户等，也可统一规划改建或新建成家庭作坊式场所加以利用。通过整理结余的宅基地指标，继续通过市场化运作模式经营升值，盘活资源。
2.4.5 特色农庄类型。对于拆旧区内部分水、电、路等基础设施良好、自然环境与风貌条件优越、体现民俗风情的传统院落聚集地，经有关部门认定，农民异地置换后应予以保留，作为集体经济组织的资产，运用生态工程技术，修缮后发展规模农业生产和旅游资源保护开发等相关产业，提高土地资源利用效率，实现自然资源和农业资源的可持续利用，建设集居住、生产、生态、旅游、休闲为一体的生态型居民点和田园型观光农业区。
总之，要结合区位、传统、资源等优势，准确定位大型集镇和中心村的发展方向，力争通过集中整治和改造，盘活农村集体资源，推进农民增收致富，将杨兴、北小店、西凌井打造成为生态旅游集镇，将大盂、高村打造成为工农业强镇，将东黄水、凌井店打造成为农业大镇，将泥屯打造成为宜居新镇，将侯村打造成为流通重镇，将黄寨打造成为商贸要镇。
2.5 农民进城的后续保障
为了让农民进城享有“进得来、留得下、有尊严”的均等化待遇，要通过政策激励和市场引导，做好失地农民补偿安置的基础性工作，增加土地的增值收益，鼓励和扶持多种经济共同发展，为失地农民提供更多的就业发展空间，使农民可以“带资进城”，加快城镇化建设。
2.5.1 货币安置。农民从土地上解放出来，在政策补偿和市场调控下，实现离土不离乡，就地市民化，同时配以宅基地补偿金、土地经营权流转金、转化成产业工人获取的薪金、资产入股的股金以及社会保障金“五金”收入，具有长期稳定生活的资本，享有同城镇居民同等的待遇，实现真正意义上的城镇化转移。特别是农民在转移安置中，自住房屋拥有上市交易的产权，实现财产性收入的增加。以宅基地结余指标、土地经营权、农村集体资产等生产要素量化入股，转身成为股民，通过村集体经济组织的市场运作和经营管理，实现资产升值，获得股权分红，利用资本所得进行自主创业，增加经营性收入。
2.5.2 充分就业。为使农民失地不失业、失地不失利。应整合资源，改进方式，成立农民职业技能培训中心和劳务中介市场，加强失地农民的技能培训和就业服务，提高农民自我发展能力。要协同各产业园区建立优先使用本地劳动力制度。投资商在与政府签订投资协议时，还应签订优先使用本地农民工协议，县财政从缴税留成中给予企业奖励，引导各类企业吸收安置一定比例的失地农民。要充分尊重农民意愿，让农民自主择业。愿意继续从事农业的，可以联户经营发展家庭农场，也可转身成为产业工人投身农业产业园区，还可反租倒包进行统一经营；要建立失地农民与城镇下岗失业人员享有同等优惠政策制度，希望在二三产业中发展的农民，政府通过对口、定向、专业培养，指导其平稳有序向外转移输出和就地就近就业；愿意进入城镇经商创业的，政府要给予优惠政策，加大扶持力度，鼓励自主创业，使农民失地不失业，人人安居乐业。 2.5.3 充分保障。着力研究农民转为产业工人的工资待遇、工作环境和劳动合同等，重点解决其子女上学、统筹就医、社会保障等突出问题。将进入城镇的农民纳入城市管理范畴，享有与城镇居民相同的社会福利待遇。引导适龄的农村居民参加城乡养老保险，实施城乡居民基本医疗保险一体化制度，探索农村大病医疗互助补充保险办法，试行低保“救助渐退”制度、低保边缘困难群众救助制度和临时救助制度。逐步开展农村敬老院规范化建设和服务管理。
3 改革创新
综改先行是认识与实践的互动过程，是发展与改革的互促过程，是探索与政策的循环过程，是上级支持推动与下级积极作为的配合过程，更是赢得主动、赢得优势、赢得未来的关键所在。为此，一定要甩掉包袱，放下枷锁，先行先试，放胆前行，凸显阳曲县综改配套的“招牌效应”，成为争取国家政策的平台、招商引资的载体、产业集聚的磁场、农民致富的沃土。
3.1 深化农村产权制度改革。一是全面完成确权登记颁证。以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，全面完成集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权（宅基地）、农村房屋产权和林权的确权颁证。同时，开展农村自留地、农村未利用土地、公益设施、集体企业占用地、“四荒地“等土地使用权的确权工作。二是搭建农村产权交易平台。依托国土部门组建农村建设用地使用权市场交易中心，其法律地位是非营利性事业法人或企业法人，负责对交易双方资质条件的验证、相关法律的指导、市场交易的中介等。交易方式，可采用挂牌、协议、竞价、拍卖、招投标等形式，在不同主体之间进行自由交易，并在竞价中最大限度地实现土地的级差地租。三是加快农村产权要素流转市场体系建设。统筹制定和完善区域土地综合整治实施规划，在严格维护产权制度的基础上，编制申报一批成片连线的土地综合整治项目，培育耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标、集体建设用地使用权交易市场。与此同时，建立集体建设用地基准价体系和其他农用地定价评估体系。
3.2 深化农村集体资产股份制改革。在确权的基础上，创新发展机制，充分尊重群众意愿和选择，按照“入股自愿、退股自由、利益共享、风险共担”的原则，引导和鼓励农民将整理出来的宅基地使用权作为个人股、将集体非耕地作为集体股、将土地承包经营权作为长期股，按照现代企业制度，变分散的资源为联合的投资股本，创新成立农村股份合作社，下设农民股份合作社股东大会作为议事、决策机构，选举产生合作社董事会、监事会等管理机构，完善运行机制。合作社根据自身发展需要，通过直接经营、参股经营、租赁经营等方式进行企业化运作，开展多种经营，壮大新型集体经济，保障和促进股民增收。支持合作社作为申报实施主体，参与或承担土地综合整治、扶贫开发项目、产业基地建设、农业综合开发、农业产业化建设等。亦可将小村、自然村、山区村的资源，量化为股份融入到大村，实现跨空间、跨区域的整合，共同参与城镇建设，同等享受股民权利和义务。
3.3 深化农村土地收益分配制度改革。农村土地经营权流转收益可以按地块面积支付到户，也可由村集体股份合作社运用“确权不确地”的办法，按照股份支付给农民相应的土地“利息”和租金分成。农村宅基地置换收益包括土地复垦指标费和相关补助资金以及集体建设用地的出让金、转让金、租金和红利等。研究制定集体建设用地有偿使用收益的分配办法及相关税费征缴制度，逐步建立成员共有、民主管理、共同得益的集体建设用地管理和运营机制。在收益分配上，要以产权界定、股权配置为突破口，合理分配有偿使用收益。集体股权收益，在优先保证足额缴纳农民社会保障金的前提下，保留充足的滚动发展资金，通过市场运营增强集体经济实力，分年度确定基础设施和公共服务投入比例。在此基础上，给股权农民发放红利，增加财产性收入。
3.4 完善农村金融服务体系。拓宽农村金融服务形式。协调农业银行、农村信用社、村镇银行等金融机构，制定专门服务城镇建设、土地整理、农村土地股份合作社的金融产品。扩大农村有效担保信贷范围，支持农村集体股份合作社（公司）、龙头企业、合作组织开展联保互保、资金互助、信用合作，全面发展农业担保、农业保险和农村小额贷款。发展农村产权抵押融资。运用农村产权制度改革成果，县政府出面协调农村金融机构，允许农民以农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权、集体经济组织股权等农村产权作为担保，向金融机构抵（质）押融资，县司法部门根据权属关系予以裁决保障，为家庭适度规模经营户、土地股份合作社和其他规模经营业主争取金融贷款。
3.5 改进和提升招商引资机制。要开展理性招商，在走出去广泛联络、结识客商、了解投资企业的基础上，围绕重点产业集群，确定重点招商区域，制定招商激励制度，优化招商投资环境，开展组团式、专业化招商。组建政府招商团队，统一拟定招商政策、编制重大招商项目、发布招商信息、宣传策划重大招商活动，进行全能化招商；聘请专业招商公司，组织一批熟知招商项目、通晓招商规则、掌握招商政策、精通经济法律等专业知识的社会化、职业化招商公司，开展职业化招商；扶持和培育一支复合型、高素质的专业招商队伍，进行有针对性的定点招商、专业招商；充分利用各类商会、行业协会的资源，以最少的投入、用最短的时间建立有效的投资促进网络，采取“商会搭桥、以商招商”的方式，开展行业化招商。通过吸引和落地一批具有示范引领带动的大项目，把资源优势转化为产业优势，把产业优势转化为经济优势，推进产城联动发展。
4 对策建议
4.1 编制统筹协调的规划体系
重视并运用规划对用地规模、产业发展、空间布局和开发时序的调控指导作用，制定经济社会发展规划、城镇建设规划、土地利用总体规划、产业发展规划、生态建设和环境保护规划等“多规融合”的城乡全域规划，合理布局城乡空间，优化配置资源要素，建立从区域到城市、从城镇到农村、从总体到专项的层次分明、互相衔接、完善配套的城乡规划体系，为推进综改先行创造条件。 4.2 建立土地统筹配置市场
以农村土地整理为契机，推进农村宅基地使用权的空间置换，将边远地区分散居住的农村宅基地，按照规定的使用标准，置换到中心村、中心镇等农民集中居住区，集约节约出一定数量的农村建设用地，支持服务于新型城镇化建设和二三产业发展。同时，尽快成立土地市场交易中心，加快推进城乡建设用地增减挂钩试点，坚持依法、自愿、有偿原则，将结余出的原有宅基地指标进行价值显化，允许这些指标跨城乡、跨区域流动，进行土地资源远距离、大范围的统筹配置，提升农村特别是偏远地区的土地价值。交易的区域范围拟申请扩大到整个太原市。
4.3 成立农业投资经营公司
由县政府注资成立阳曲县现代农业发展投资有限公司，建立健全农业农村资源的市场化配置机制，搭建农业发展投融资平台，引导社会和金融资金向产城融合发展集聚，多渠道增加对“三农”的投入，解决项目和融资难题。政府要对农业投资经营公司授权相关职能，通过股份公司的组织形式进行市场运作，主要开展农村土地银行业务，促进土地规模经营以及农业和农业相关项目投资；投资促进现代农业发展的重大项目；引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化；促进各类金融机构开展为农业和农村经济发展的金融服务；提供政策性农业保险；参与农村土地整理等。
4.4 深化户籍和社保配套跟进
探索有差别、有条件、有步骤的户籍制度改革，让有稳定职业或生活来源的农业转移人口转化为城镇居民，在医疗、社保、教育等方面享受与城镇居民同等的待遇。根据城镇承载能力，降低入户门槛，县城可试行有条件自愿入户制度，探索建立城乡统一的户口登记制度和流动人口居住证管理制度，为农业人口落户城镇开辟通道。在此基础上，深化社会保障制度改革，将农村宅基地置换的农民纳入城镇居民社保体系，并逐步提高保障标准。同时，允许转移农民自主决定是否及何时退出农村的土地承包经营权，从根本上实现“以土地换保障”。
4.5 尽快实施百企千村扶贫开发工程
省委、省政府即将出台《关于实施百企千村产业扶贫开发工程的指导意见》，将有一大批省市国有企业对口支援贫困地区的区域化、规模化产业开发。要及早谋划，抢先一步，主动对接，统筹协调，发挥企业“地下”反哺“地上”、“黑色”反哺“绿色”的资本、管理、技术、市场优势，采取市场化理念、项目化运作的方式，鼓励符合条件的企业发起设立产业扶贫开发融资性担保公司、参股村镇银行，发起设立小额贷款公司，为农村经营组织和农户实施产城融合发展提供融资服务。同时，建立企业参与产城开发项目审批“绿色通道”，重大项目实行联席审批制度，落实各类优惠政策，着力形成企业和农村、工业和农业共生共长、协调促进的农企合作格局。
4.6 争取省市先行先试的政策授权
要争取省市政府将阳曲县列为综改先行的试点县、百企千村产业扶贫试点县，在土地整理、宅基地置换、城乡建设用地增减挂钩、土地银行、金融信贷、建设用地指标调控、产业开发、扶贫开发等方面拥有适当的自主权，在确保耕地面积不减少、耕地质量不降低的前提下，通过市场运作，实现“政府不投资、农民不负债、企业不亏本”，为加速推进产城融合发展搭建政策平台。
1.1 新型城镇化是未来发展的最大潜力所在。十八大指出城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，将城镇化确定为我国经济增长的重要引擎。今年中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。新型城镇化是以城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，其核心是将农村人口转移到城镇，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，完成农民到市民的转变。中央一再强调要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”目的就是要在城镇化建设中，通过盘活农民宅基地、土地经营权等资源，以货币、入股、流转、就业、培训、纳入城市社会保障体系等多种安置方式，让农民解除后顾之忧“带资进城”，参与增值收益分配，提高进入城镇后自身发展的后劲和活力。
1.2 全省推进转型综改赋予新型城镇化建设先行先试的权力。自我省转型综改试验区获批以来，全省各级各部门各领域突出产业转型、生态修复、城乡统筹和民生改善四大任务，先行先试，积极作为，做了大量富有成效的工作，取得了重要进展。运用转型综改的强大动力，用足用好用活国家赋予制定新政策、开创新模式、取得新突破的先行先试改革授权，以思想观念的解放、立说立行的实践、借鉴创新的互动，为我们围绕新型城镇化建设放胆加速推进城乡一体发展提供了重大机遇。
1.3 各地推进城镇化建设的成功经验值得借鉴。从各地推进城镇化建设的成功经验看，主要是通过发展产业吸引投资、促进消费、引导农民有序转移入城，从而利用腾出的农村土地发展规模化生产和集约化经营，推进空间集约、人口集中和产业集聚，解决基础设施的一体化和公共服务的均等化。但不论是产业发展，还是城镇建设，都面临着发展空间的制约。从目前可利用的空间来看，主要有城市闲置土地存量和农村宅基地存量两种，而后者是目前最佳的选择。在新型城镇化建设中，很多地方以土地产权制度改革为突破，积累了不少经验，如重庆的地票式交易、成都的土地流转、广东佛山的股权分红、天津的宅基地换房等做法，都值得我们学习借鉴。
1.4 阳曲县处于推进新型城镇化建设的最佳黄金期。阳曲县紧邻太原市区，生态优美，交通便利，拥有全市近三分之一的土地资源。近年来，该县以工业强县、农业富民、城镇化提高幸福感为发展方针，构建起城镇化建设和县域经济良性互动的产城融合发展框架。在城市土地存量有限的情况下，即将承担起承接全市产业转型的重任，处于加速产业发展和城镇建设的黄金期。特别是县委、县政府一班人立足做大产业、做优城镇、做强农村、做实民生，真抓实干，放胆作为，改革创新，进位争先，形成运用综改先行政策、励志“弯道超车”、加快城乡统筹的发展共识。
为此，本课题坚持“土地集约节约有增量、农民安居乐业有保障、资金收支平衡有规章”的思路，以阳曲县农村产权制度改革为突破口，着眼于挖掘城镇建设和产业发展的空间潜力，促进城乡投资和消费，深入研究和大胆探索促进城乡人口自由迁徙、城乡要素市场配置、城乡经济社会统筹发展、以城镇化提高幸福感的有效途径，提出体制机制创新的先行先试建议，抢占制高点，突出增长点，抓住闪光点，形成以人为本、产业主导、和谐统筹的全新城乡一体化新格局，力争将该县打造成为全国城乡一体试点县、全省综改试验示范县、全市产城融合先进县，为进一步在全市、全省乃至全国推广树立样板。
2 科学推进城乡一体化发展的路径选择
2.1 加快农村建设用地综合整治
2.1.1 农村集体建设用地综合整治的总体思路
新型城镇化启动农村土地新一轮改革是大势所趋。通过人口集中实现土地集约，将结余的农村建设用地用于城镇化建设，是扩展城镇发展空间、促进农村土地增值、改变农民生活方式、推动农业规模经营的有效途径。基于目前建设用地指标严重不足、农村集体建设用地土地闲置严重、农村村庄规划混乱等现状，以耕地占补平衡为原则，以城乡建设用地增减挂钩为前提条件，充分运用先行先试政策，在阳曲县全域内，在尊重农民意愿并保障农民切身利益的前提下，根据土地利用总体规划、城镇建设总体规划等，通过建新拆旧、土地复垦、等量置换和作价交换等办法，将农村宅基地等若干拆旧地块和建新地块共同组成项目区，对农村集体和农民提供多种补偿方式，使原来分散、空置、杂乱、闲散的农村居民点实现集中布局安置，并将置换集约出来的农村宅基地转用于城镇建设等其他用途，确保耕地总量不减少、质量不降低、城镇建设用地总量大幅提高。项目实施的核心是以农村宅基地置换为重点，通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，盘活农村土地资源，推动土地现有功能和潜在功能的再开发，从而优化用地配置，实现城镇建设和经济发展的空间拓展。
2.1.2 农村集体建设用地集约利用设计
以宅基地换钱、换房、换地方，推进农民集中居住，转换生活方式是推进新型城镇化建设的重要形式。宅基地交易品种分实物和指标两大类。实物交易指农村集体土地使用权交易，称之为“实盘”；指标交易指建设用地指标交易，称之为“虚盘”，即“地票”交易，这是农村土地交易的创新所在。吸收借鉴国内成功经验，提出阳曲县农村宅基地置换可供选择的五种主要模式：
（1）房产置换模式
是指农户以农房换取城镇房产的宅基地置换模式。农房包括农村住房、农村非住宅房屋和附属物，城镇房产是指在城镇建成区内具有国有土地使用证和房屋所有权证的标准住宅。这种模式适合于城中村、园中村和城郊农村的改造拆迁，以及愿意到中心镇集中居住的农户。置换城镇房产的运作模式分为两类：一类是集中置换，即由政府在城镇范围内统一征得国有土地，统一规划建设城镇社区，集中安置被征地农户，原农村集体经济组织成员可转为城镇居民，享有城镇居民的各项福利和社会保障。另一类是非集中置换，即农户在自愿退出农村宅基地的前提下，可在城镇地域的一定备选范围内选择城镇房产，或者享有城镇住房保障政策，以优惠价格优先购买城镇保障用房。 （2）货币置换模式
是指农民通过获取货币补偿而放弃农村宅基地使用权的一种有偿退出模式。这种模式适合于已在城镇就业并有稳定收入来源，农村宅基地及住房处于闲置状态的群体，包括农业人口和非农业人口。前者是指户籍仍在农村的进城务工经商人员，后者是指拥有城镇户籍甚至已享受城镇住房福利政策，通过继承、赠予等途径获得农村住房的城市居民。这一模式，既能增加农民进城落户资本，也可增加财产性收入，还有助于解决一些历史遗留问题。货币补偿一般由原住房的评估价、置换补助和奖励等构成。
（3）股份置换模式
是指农户以宅基地使用权入股，通过联建联营并按股分红的置换模式。农户可将宅基地使用权转租给村集体经济组织获取租金，也可以把宅基地折算入股，通过参股经营来取得回报。在实际操作中，可将宅基地的使用功能分成两类，即保障性功能和经营性功能。即在保障农户住房需求的前提下，将节约集约出来的部分宅基地，以村集体或集体改制后成立的股份公司进行联建联营，用作对外招租或产业引进的空间载体，并将宅基地使用权转化为股权，变分散的建设用地资源为联合的投资股本，通过直接经营、参股经营、租赁经营等方式进行公司化运作，按股分红获取收益，增加农户的财产性收入。
（4）异地置换模式
是由分散的自然村落置换到中心村或集镇，其实质是宅基地的一种空间置换。异地置换模式没有改变集体土地的性质，其置换动力在于土地的集约高效利用，并能促进农民生产生活条件的改善，加快社会主义新农村建设步伐。异地置换模式也有集中置换和分散置换之分。集中置换就是整村搬迁置换到中心村或中心镇，一般有项目背景和政策支持；分散置换即农户自发地、零星地搬迁到异地。宅基地异地置换后，统一规划、统筹建设农村新社区，房屋的集体土地使用证和房屋所有权证发放到户。结余出的集体建设用地或复垦为耕地，或用于批租等经营活动，增强集体经济组织的综合实力。
（5）用地指标公开交易模式
建设用地有实物和指标两种形态。作为一种特殊的自然资源，土地实物无法进行空间移动，难以从区位差的区域转移到区位好的区域，但用地指标则可以进行跨区域移动。所谓“公开交易”，就是依法成立土地交易机构，通过增减挂钩、占补平衡等项目运作产生建设用地指标后，在严格的用途管制下，将农村宅基地的指标形态与实物形态进行分离，在农村宅基地复垦的前提下，将农村建设用地指标（亦称作“地票”）纳入土地交易平台，允许将指标以公开招标、拍卖、挂牌、网上竞价等方式上市交易，实现远距离、大范围、跨行政区域的市场化配置。这种用地模式以“先补后占”替代“先征后补”，显现出更好的耕地保护效果。这样既能盘活区位较差区域的建设用地存量，凭借建设用地指标获取级差地租收入，又能保持建设用地总量不变，有效解决区位较好区域的发展空间问题，还能促进农村土地市场的培育和建立，推动城乡统一的土地市场形成。
其运行的主要流程是：在农民自愿的基础上，通过增减挂钩、占补平衡等项目运作产生建设用地指标（即地票）。将待交易的地票纳入土地交易平台信息库，及时向社会发布。申购者从公布的土地交易地票里公开竞购，交易成功后在土地交易所进行确认，并到土地行政主管部门登记备案。交易完成的地票纳入新增建设用地计划，拍得地票的主体可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议。地票持有人申请地票落地（征用）经批准，征用完毕后才进行招牌挂出让。在征用土地时可冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。可采取货币方式或折价入股方式实现地票的价值。
2.1.3 集约用地后的结余收入分配
为保护农民权益，县政府要在价格确定环节，在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全县统一的建设用地指标交易基准价格，供交易双方参考。农民宅基地指标结余的“地票”交易收益，除缴纳少量税费外，绝大部分归农民家庭所有。农村集体经济组织获得的结余土地收益，主要用于农民社会保障、新农村新社区建设和集体资产再运作等。
在农村宅基地集约后形成的溢价分配上主要分为三块，一是支付复垦成本，对宅基地上房屋给予补偿，对农民购买新房给予补贴；二是付予土地所有权人（农村集体组织）类似于土地出让金的价款，用于农民社会保障和新农村新社区建设；三是在上述分配基础上的结余，由县政府建立耕地保护基金。
2.1.4 规范有序推进宅基地置换
宅基地置换是以包括土地“易主”、“易位”、“易权”、“易用”的综合性土地制度改革，需要积极稳妥地推进和有序展开。一是要完善规范运作程序。区域内宅基地上的房屋及其附属物以及村集体经济组织集体资产的评估，由村集体经济组织委托有资质的评估公司组织实施。坚持补偿安置的法律文书、政策口径、被安置人的基本情况、评估结果、置换房源、房源使用情况、特殊困难群体认定条件、安置结果等“全程公开”，做到公开政策与实际操作相符。二是妥善处理补偿安置。要做深做细农民工作，在农民自愿的前提下，寻找政府支持、农民得利的平衡点，确保农民利益不缩水，工作不留后遗症。农民进入新的居住点，应当按照有关规定办理房地产登记。可在农民集中居住区规划一定比例的商业配套用房（最高不超过小区总建筑面积的10%），由集体经济组织进行经营管理，在完成村级产权制度改革前，只登记不发证。三是高度重视规划引导。应坚持“统一规划、合理布局”的原则，既要合理安置又要保护耕地，提高土地利用水平，控制新建居住区用地规模。农民集中居住区的用地选址要立足地段好、环境优、产业兴、基础设施和公共服务设施完善。四是拓宽建设融资渠道。坚持农民宅基地置换公益性，县政府或委托乡镇政府作为农民宅基地置换试点工作的责任主体，鼓励社会资本参与成为开发主体，实行封闭运作、独立核算，建立利益平衡机制，寻求各方共赢的局面。五是建立工作长效机制。坚持合理分工、科学管理，建立政府推动、集体经济组织申报、市场化运作的操作机制，形成县、乡镇、村三级联动的格局，对置换工作全程监管，实现宅基地置换与城乡统筹发展的有效结合。 2.2 提高农村耕地集约利用效率
农民进入城镇或集中安置后，出现“人地分离”，将空置出大量的耕地，这为推进规模生产、实现连片经营、发展园区农业创造了极为有利的条件。为提高耕地的高效集约利用，需要加快土地流转发展适度规模经营，保证农民在原有土地上继续享有既得利益。
2.2.1 创新农民组织经营机制。在稳定家庭联产承包责任制的基础上，搞好土地承包经营权确权登记颁证工作。坚持土地集体所有，将农民土地承包经营权量化折股，明确股权，以村为单元成立土地股份合作社，实现统一经营，规模生产。农民拥有土地资产的股权，在价值形态上对土地享有可以辩认和流转的份额，但不需要明确到具体地块，形成“确权不确地”；集体经济组织（土地股份合作社）掌握土地经营权，对全村土地进行统一经营和管理，分年度对享有股权的农民按股分红；土地租赁者享有土地使用权，按照协商租价支付土地使用费，实现土地股份制与土地经营租赁制的结合，加快农地流转，推动农业产业化和规模化形成。土地股份合作社在确保入股农民基本收益的前提下，可以自主经营进行规模生产，也可统一流转给农业龙头企业或经营大户实现集约经营。
2.2.2 开展农村土地银行业务。健全完善县级土地流转服务中心，在此基础上成立农业投资经营公司，建立土地储备库，借鉴银行运作模式，开展农村“土地银行”业务。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，以土地股份合作社为主体，将农民入股土地存入“土地银行”，收取存入“利息”。在确保不改变土地农业用途、确保不降低耕地复耕能力的前提下，“土地银行”将土地划块后贷给愿意经营的农业龙头企业、专业大户和其他经济组织，收取贷出“利息”。差额利息用于土地银行自身发展和建立风险资金等，县财政要安排土地流转储备周转资金启动该项工作。
土地银行根据地理位置、交通状况和肥沃程度对存入土地进行鉴证、评估，按照基准价格、浮动价格和自然增长率折算，确定存地“利息”。一旦存地手续办完后，不管土地能否及时流转出去，土地银行都要按年支付一定数额的存地储备“利息”。土地流转成交前，农民可在土地银行指导下进行耕种，流转成交后及时退出。土地银行将拟成片流转的土地纳入信息库，发布流转公告，组织公开竟租，竟租成交后，签订流转协议，收取贷出“利息”（土地流转金）。流转成交后，农民只收取存地“利息”，停止享受存地储备“利息”。开展土地“信贷”目的是通过土地存贷调剂土地余缺，推进适度规模经营，促进农民集中居住后生产方式的转变。亦可探索利用土地进行抵押融资贷款，解决农业发展资金不足等问题。
2.2.3 有序引导开发性农业建设。在“确保所有权、稳定承包权、放活经营权”的基础上，通过大户流转经营、集体承包经营、统一流转经营三种模式，解决农民离地后的土地经营问题。通过流转土地实现规模经营后，部分农民可转为产业工人投身农业生产获取薪金，也可利用规模生产的设施设备进行承包经营获取利润。要针对全县“四荒”地资源丰富、开发利用潜力较大的优势，采取承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等方式，取得“四荒”开发经营权，允许发展设施农业、规模养殖、经济林，建设现代农业园区。治理范围内的“四荒”地可拿出一定比例按照建设用地进行开发，形成开发性农业新格局。在大盂、高村、泥屯、东黄水、凌井店等地，鼓励将土地集中流转给龙头企业、合作社、种植大户，连片发展设施蔬菜、设施水果、设施食用菌等现代农业，实现生产的规模化、专业化、标准化。北小店、西凌井、杨兴等地，除个别种植大户或合作社联户经营外，集中连片流转给有经营能力的大型龙头企业，以种植干果经济作物、开发农业休闲旅游、发展标准化生态养殖为主要方向，重点培育绿色优质农副产品，开发沟域经济，打造生态庄园，发展旅游度假。
2.3 推进产城一体发展
产业是城镇发展的基础，城镇是产业发展的载体，城镇和产业相生相伴，共同发展。随着太原市的城市改造升级，许多企业将重新选址搬迁，阳曲县必将成为首选之地，吸纳一大批企业落户。为此，要按照不同的产业布局、不同的城镇类型，协调推进产城一体发展。
2.3.1 在发展原则上。要坚持“依托优势、分类定位、全盘谋划、错位发展、产城融合、综合配套”，实现产业发展与城镇建设的同步推进。一是注重产业市场化。尊重市场规律，进一步明确鼓励类、限制类和禁止类产业领域，激发竞争优势和后发优势。二是注重产业新型化。大力发展规模种养、现代庄园、龙头加工等都市现代农业；大力发展高新技术、装备制造、节能环保、电子信息、新能源、新材料等新兴工业产业；大力发展商贸物流、文化创意、经济总部、休闲旅游等现代服务业，提升产业质量和竞争力。三是注重产业集群化。有序引导和强制推进相关产业进入集中发展区，形成集约集群效应，避免重复建设、盲目发展和无序竞争。
2.3.2 在发展布局上。着力做优一产、做强二产、做大三产，走特色产业发展道路。一产要依托宝迪、蒙牛、汉波、太后香（可将杂粮加工整合形成一个主打品牌）等龙头企业，统筹规划，合理布局，避免地区之间产业的过度雷同，连片建设初级农产品生产基地。要采取“大园区 龙头企业 家庭农场”、“龙头企业 合作社 家庭农场”、“市场 合作社 家庭农场”的发展模式，形成风险共担、利益均沾的共同体，以订单形式优化产品结构，通过标准化生产提高品质质量，统一品牌包装提高市场竞争力；二产要按照分类入园的思路实现产业集聚，在已有转型工业园区、食品工业园区的基础上，结合城镇发展定位，再布局一批新能源产业园、新材料产业园、新装备产业园、新技术研发园；三产要以城东新区、大西铁路商业服务区、泥屯生态度假区、城晋驿服务区为核心，引导发展现代物流、商贸批零、行政服务、总部经济、职业教育等劳动密集型产业，吸纳更多的农村劳动力就业。通过产业发展，打造一批农业强镇、工业重镇、商贸大镇、旅游新镇。
2.3.3 在发展模式上。整理置换后集约节约的土地资源集中用于产业发展时，首先鼓励有条件的农村集体经济组织发展各类产业，也鼓励其以集体产权作为资产，以入股、合作、租赁等形式对外开展联合与合作经营，参与各类产业园区建设，扩大集体资产，增加农民收入。同时，继续以乡镇为单位，完善乡镇土地利用规划的编制和修编，集成农业产业发展、农田水利基本建设、农村环境保护、农业科技、农村土地综合治理方面的政策、项目、资金，改善农业基础设施现状，提高项目承载能力，引进大集团、大项目、大企业投资发展相关产业。在此基础上，充分运用好领导干部住村增收、国有大型企业包村增收等扶贫政策，吸引更多的资本投向阳曲产城开发，形成“引一个、带一串、连一片”的集群招商效应。 2.4 分类推进城镇集中建设
围绕县域规划和产业布局，按照撤并自然村、小山村，拆迁空心村、破旧村，建设新城镇、新社区，形成中心镇、一般镇、中心村、特色自然村的村庄布局思路，通过宅基地置换，科学布局，梯次推进，实现集中式居住、社区式管理、股权化经营，让农民在新型城镇化建设的发展中创造财富、改善环境、提高地位、稳步增收。发展的类型和模式包括：
2.4.1 城镇安置类型。结合县城总体规划、土地利用规划，在县城东部新区，规划2-3个集中安置点，完善基础设施和公共服务配套设施，除集中安置规划区内村庄农民实现就地“城市化”以外，对在县城已有固定收入的本县农民等条件适宜人群纳入安置范围。安置点的规划建设统一纳入城镇控制性详细规划，结合农民居住习惯选择低层复式结构建筑，统一规划，分步实施，并适当超前，留有一定的发展余地。利用部分集约土地指标建设商业开发楼宇，每户分配15平米的商铺作为农民失地后的经营收入保障（规划区外村民不享受）。其余集约土地指标由村集体以农民股份形式统筹管理，通过市场运作实现资产增值，增值部分首先保障缴纳失地农民的社会保障金，然后进行股权分红。
2.4.2 整村迁移类型。对于经济落后、交通不便、水、电、路等基础设施条件很差，房屋布局分散、破旧不堪，且大部分年轻人已经迁移到其他地方的农村居民点。结合扶贫开发移民搬迁政策，考虑采取“整村搬迁、梯度转移”的办法进行整村迁移。迁移要按照农户的经济条件和自身愿望，优先考虑向中心集镇和中心村安置，充分利用原有学校、医院、商业、服务、文化广场等资源，结合中心集镇和中心村的村庄整理，合理规划和建设住宅小区以供迁入。整村迁移后集约的土地指标可以原村集体统筹管理，亦可融入中心集镇和中心村以股份合作形式实现资产增值。此种模式适用于北小店、西凌井、杨兴等人口规模较小的边远乡村。
2.4.3 建设移民村镇。在纳入全县整体规划的产业园区周边，规划布局园区生活服务区，有序开发新建移民村镇，融入产城一体建设布局。该村镇主要承接产业园区的生活服务和解决入园就业农民的集中安置。农民用宅基地置换住宅，住宅应分为两个区，土地性质均为国有划拨，一个区供转移农户自住，一个区供农户出租给产业园区，解决外来工人居住，也可补足土地差价后进入市场交易。同时，有条件的村集体组织还可有序建设工厂厂房，供进入园区的企业使用收取租金。通过移民新镇建设，扩大市场消费，形成二三产业联动发展，转移农民在服务业领域实现创业增收。以城晋驿服务区为试点，逐步在产业园区布点，梯次有序推进。
2.4.4 整治盘活类型。主要适用于聚居面积较大、区位较好、“空心村”“路边村”等特征明显的农村居民点。要结合小村并大村建设中心村来开展，先梳理出大村的空宅、闲置地、危房地，在统计分析的基础上，做出相应的改造规划，梯次置换，集中安置，提高农村居民点集约利用程度。结合新农村建设，配套完善旧村基础设施和公共服务，将尚能居住的房子政府集中收购后予以改造，以适当的价格提供给迁移中比较贫困、没有能力新建住房的农户，或者集中安置五保户、孤寡户等，也可统一规划改建或新建成家庭作坊式场所加以利用。通过整理结余的宅基地指标，继续通过市场化运作模式经营升值，盘活资源。
2.4.5 特色农庄类型。对于拆旧区内部分水、电、路等基础设施良好、自然环境与风貌条件优越、体现民俗风情的传统院落聚集地，经有关部门认定，农民异地置换后应予以保留，作为集体经济组织的资产，运用生态工程技术，修缮后发展规模农业生产和旅游资源保护开发等相关产业，提高土地资源利用效率，实现自然资源和农业资源的可持续利用，建设集居住、生产、生态、旅游、休闲为一体的生态型居民点和田园型观光农业区。
总之，要结合区位、传统、资源等优势，准确定位大型集镇和中心村的发展方向，力争通过集中整治和改造，盘活农村集体资源，推进农民增收致富，将杨兴、北小店、西凌井打造成为生态旅游集镇，将大盂、高村打造成为工农业强镇，将东黄水、凌井店打造成为农业大镇，将泥屯打造成为宜居新镇，将侯村打造成为流通重镇，将黄寨打造成为商贸要镇。
2.5 农民进城的后续保障
为了让农民进城享有“进得来、留得下、有尊严”的均等化待遇，要通过政策激励和市场引导，做好失地农民补偿安置的基础性工作，增加土地的增值收益，鼓励和扶持多种经济共同发展，为失地农民提供更多的就业发展空间，使农民可以“带资进城”，加快城镇化建设。
2.5.1 货币安置。农民从土地上解放出来，在政策补偿和市场调控下，实现离土不离乡，就地市民化，同时配以宅基地补偿金、土地经营权流转金、转化成产业工人获取的薪金、资产入股的股金以及社会保障金“五金”收入，具有长期稳定生活的资本，享有同城镇居民同等的待遇，实现真正意义上的城镇化转移。特别是农民在转移安置中，自住房屋拥有上市交易的产权，实现财产性收入的增加。以宅基地结余指标、土地经营权、农村集体资产等生产要素量化入股，转身成为股民，通过村集体经济组织的市场运作和经营管理，实现资产升值，获得股权分红，利用资本所得进行自主创业，增加经营性收入。
2.5.2 充分就业。为使农民失地不失业、失地不失利。应整合资源，改进方式，成立农民职业技能培训中心和劳务中介市场，加强失地农民的技能培训和就业服务，提高农民自我发展能力。要协同各产业园区建立优先使用本地劳动力制度。投资商在与政府签订投资协议时，还应签订优先使用本地农民工协议，县财政从缴税留成中给予企业奖励，引导各类企业吸收安置一定比例的失地农民。要充分尊重农民意愿，让农民自主择业。愿意继续从事农业的，可以联户经营发展家庭农场，也可转身成为产业工人投身农业产业园区，还可反租倒包进行统一经营；要建立失地农民与城镇下岗失业人员享有同等优惠政策制度，希望在二三产业中发展的农民，政府通过对口、定向、专业培养，指导其平稳有序向外转移输出和就地就近就业；愿意进入城镇经商创业的，政府要给予优惠政策，加大扶持力度，鼓励自主创业，使农民失地不失业，人人安居乐业。 2.5.3 充分保障。着力研究农民转为产业工人的工资待遇、工作环境和劳动合同等，重点解决其子女上学、统筹就医、社会保障等突出问题。将进入城镇的农民纳入城市管理范畴，享有与城镇居民相同的社会福利待遇。引导适龄的农村居民参加城乡养老保险，实施城乡居民基本医疗保险一体化制度，探索农村大病医疗互助补充保险办法，试行低保“救助渐退”制度、低保边缘困难群众救助制度和临时救助制度。逐步开展农村敬老院规范化建设和服务管理。
3 改革创新
综改先行是认识与实践的互动过程，是发展与改革的互促过程，是探索与政策的循环过程，是上级支持推动与下级积极作为的配合过程，更是赢得主动、赢得优势、赢得未来的关键所在。为此，一定要甩掉包袱，放下枷锁，先行先试，放胆前行，凸显阳曲县综改配套的“招牌效应”，成为争取国家政策的平台、招商引资的载体、产业集聚的磁场、农民致富的沃土。
3.1 深化农村产权制度改革。一是全面完成确权登记颁证。以建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，全面完成集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权（宅基地）、农村房屋产权和林权的确权颁证。同时，开展农村自留地、农村未利用土地、公益设施、集体企业占用地、“四荒地“等土地使用权的确权工作。二是搭建农村产权交易平台。依托国土部门组建农村建设用地使用权市场交易中心，其法律地位是非营利性事业法人或企业法人，负责对交易双方资质条件的验证、相关法律的指导、市场交易的中介等。交易方式，可采用挂牌、协议、竞价、拍卖、招投标等形式，在不同主体之间进行自由交易，并在竞价中最大限度地实现土地的级差地租。三是加快农村产权要素流转市场体系建设。统筹制定和完善区域土地综合整治实施规划，在严格维护产权制度的基础上，编制申报一批成片连线的土地综合整治项目，培育耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标、集体建设用地使用权交易市场。与此同时，建立集体建设用地基准价体系和其他农用地定价评估体系。
3.2 深化农村集体资产股份制改革。在确权的基础上，创新发展机制，充分尊重群众意愿和选择，按照“入股自愿、退股自由、利益共享、风险共担”的原则，引导和鼓励农民将整理出来的宅基地使用权作为个人股、将集体非耕地作为集体股、将土地承包经营权作为长期股，按照现代企业制度，变分散的资源为联合的投资股本，创新成立农村股份合作社，下设农民股份合作社股东大会作为议事、决策机构，选举产生合作社董事会、监事会等管理机构，完善运行机制。合作社根据自身发展需要，通过直接经营、参股经营、租赁经营等方式进行企业化运作，开展多种经营，壮大新型集体经济，保障和促进股民增收。支持合作社作为申报实施主体，参与或承担土地综合整治、扶贫开发项目、产业基地建设、农业综合开发、农业产业化建设等。亦可将小村、自然村、山区村的资源，量化为股份融入到大村，实现跨空间、跨区域的整合，共同参与城镇建设，同等享受股民权利和义务。
3.3 深化农村土地收益分配制度改革。农村土地经营权流转收益可以按地块面积支付到户，也可由村集体股份合作社运用“确权不确地”的办法，按照股份支付给农民相应的土地“利息”和租金分成。农村宅基地置换收益包括土地复垦指标费和相关补助资金以及集体建设用地的出让金、转让金、租金和红利等。研究制定集体建设用地有偿使用收益的分配办法及相关税费征缴制度，逐步建立成员共有、民主管理、共同得益的集体建设用地管理和运营机制。在收益分配上，要以产权界定、股权配置为突破口，合理分配有偿使用收益。集体股权收益，在优先保证足额缴纳农民社会保障金的前提下，保留充足的滚动发展资金，通过市场运营增强集体经济实力，分年度确定基础设施和公共服务投入比例。在此基础上，给股权农民发放红利，增加财产性收入。
3.4 完善农村金融服务体系。拓宽农村金融服务形式。协调农业银行、农村信用社、村镇银行等金融机构，制定专门服务城镇建设、土地整理、农村土地股份合作社的金融产品。扩大农村有效担保信贷范围，支持农村集体股份合作社（公司）、龙头企业、合作组织开展联保互保、资金互助、信用合作，全面发展农业担保、农业保险和农村小额贷款。发展农村产权抵押融资。运用农村产权制度改革成果，县政府出面协调农村金融机构，允许农民以农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权、集体经济组织股权等农村产权作为担保，向金融机构抵（质）押融资，县司法部门根据权属关系予以裁决保障，为家庭适度规模经营户、土地股份合作社和其他规模经营业主争取金融贷款。
3.5 改进和提升招商引资机制。要开展理性招商，在走出去广泛联络、结识客商、了解投资企业的基础上，围绕重点产业集群，确定重点招商区域，制定招商激励制度，优化招商投资环境，开展组团式、专业化招商。组建政府招商团队，统一拟定招商政策、编制重大招商项目、发布招商信息、宣传策划重大招商活动，进行全能化招商；聘请专业招商公司，组织一批熟知招商项目、通晓招商规则、掌握招商政策、精通经济法律等专业知识的社会化、职业化招商公司，开展职业化招商；扶持和培育一支复合型、高素质的专业招商队伍，进行有针对性的定点招商、专业招商；充分利用各类商会、行业协会的资源，以最少的投入、用最短的时间建立有效的投资促进网络，采取“商会搭桥、以商招商”的方式，开展行业化招商。通过吸引和落地一批具有示范引领带动的大项目，把资源优势转化为产业优势，把产业优势转化为经济优势，推进产城联动发展。
4 对策建议
4.1 编制统筹协调的规划体系
重视并运用规划对用地规模、产业发展、空间布局和开发时序的调控指导作用，制定经济社会发展规划、城镇建设规划、土地利用总体规划、产业发展规划、生态建设和环境保护规划等“多规融合”的城乡全域规划，合理布局城乡空间，优化配置资源要素，建立从区域到城市、从城镇到农村、从总体到专项的层次分明、互相衔接、完善配套的城乡规划体系，为推进综改先行创造条件。 4.2 建立土地统筹配置市场
以农村土地整理为契机，推进农村宅基地使用权的空间置换，将边远地区分散居住的农村宅基地，按照规定的使用标准，置换到中心村、中心镇等农民集中居住区，集约节约出一定数量的农村建设用地，支持服务于新型城镇化建设和二三产业发展。同时，尽快成立土地市场交易中心，加快推进城乡建设用地增减挂钩试点，坚持依法、自愿、有偿原则，将结余出的原有宅基地指标进行价值显化，允许这些指标跨城乡、跨区域流动，进行土地资源远距离、大范围的统筹配置，提升农村特别是偏远地区的土地价值。交易的区域范围拟申请扩大到整个太原市。
4.3 成立农业投资经营公司
由县政府注资成立阳曲县现代农业发展投资有限公司，建立健全农业农村资源的市场化配置机制，搭建农业发展投融资平台，引导社会和金融资金向产城融合发展集聚，多渠道增加对“三农”的投入，解决项目和融资难题。政府要对农业投资经营公司授权相关职能，通过股份公司的组织形式进行市场运作，主要开展农村土地银行业务，促进土地规模经营以及农业和农业相关项目投资；投资促进现代农业发展的重大项目；引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化；促进各类金融机构开展为农业和农村经济发展的金融服务；提供政策性农业保险；参与农村土地整理等。
4.4 深化户籍和社保配套跟进
探索有差别、有条件、有步骤的户籍制度改革，让有稳定职业或生活来源的农业转移人口转化为城镇居民，在医疗、社保、教育等方面享受与城镇居民同等的待遇。根据城镇承载能力，降低入户门槛，县城可试行有条件自愿入户制度，探索建立城乡统一的户口登记制度和流动人口居住证管理制度，为农业人口落户城镇开辟通道。在此基础上，深化社会保障制度改革，将农村宅基地置换的农民纳入城镇居民社保体系，并逐步提高保障标准。同时，允许转移农民自主决定是否及何时退出农村的土地承包经营权，从根本上实现“以土地换保障”。
4.5 尽快实施百企千村扶贫开发工程
省委、省政府即将出台《关于实施百企千村产业扶贫开发工程的指导意见》，将有一大批省市国有企业对口支援贫困地区的区域化、规模化产业开发。要及早谋划，抢先一步，主动对接，统筹协调，发挥企业“地下”反哺“地上”、“黑色”反哺“绿色”的资本、管理、技术、市场优势，采取市场化理念、项目化运作的方式，鼓励符合条件的企业发起设立产业扶贫开发融资性担保公司、参股村镇银行，发起设立小额贷款公司，为农村经营组织和农户实施产城融合发展提供融资服务。同时，建立企业参与产城开发项目审批“绿色通道”，重大项目实行联席审批制度，落实各类优惠政策，着力形成企业和农村、工业和农业共生共长、协调促进的农企合作格局。
4.6 争取省市先行先试的政策授权
要争取省市政府将阳曲县列为综改先行的试点县、百企千村产业扶贫试点县，在土地整理、宅基地置换、城乡建设用地增减挂钩、土地银行、金融信贷、建设用地指标调控、产业开发、扶贫开发等方面拥有适当的自主权，在确保耕地面积不减少、耕地质量不降低的前提下，通过市场运作，实现“政府不投资、农民不负债、企业不亏本”，为加速推进产城融合发展搭建政策平台。