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摘 要：地方融资平台是地方政府为了避开国家有关法规的限制而设立的一种投融资中介。一个时期以来，这类中介在履行行政管理的职能、实现公共利益方面发挥了积极作用，但融资平台争相扩大融资规模，也导致地方债务规模迅速扩张、债务风险积累等一系列问题。为此应进一步深化财政体制改革，完善我国的预算制度，对地方政府的融资规模、融资结构、偿还状况进行有效的监控，还应创新城市经营模式，实现城市资源配置与社会金融资源配置的有机融合。
关键词：融资平台；地方债务；金融资源
在2012年“两会”的政府工作报告中，温家宝指出，要“加强地方政府性债务管理和风险防范①。可见地方债务问题已引起中央政府的高度关注。特别是在欧债危机仍在继续蔓延的国际背景下，地方债务问题更是敏感。根据前一阶段地方负债的存量及期限结构，2012年我国将面临首个偿债高峰，根据国家审计署的审计结果，2012年到期偿还的债务占债务总余额的17.17%。据此推算，本年度需要偿还的金额约在1.48万亿元。事实上，这些不过是账面的“显性数字”，如果包含未在账面直接显示的债务部分，可能实际偿还的数额会更大。尽管我国政府声称，目前我国政府性债务水平是可控的、安全的，但是整个世界依然处在债务问题困扰的大环境之中，许多问题值得反思。
一、地方债起因与融资平台的扩张
从经济人的角度分析，地方政府承担着组织引导地方经济发展、“造福一方”的重任，为此总要想方设法聚集资金，为发展地方经济积累足够动力。然而，受到《预算法》的限制，地方政府不可能与中央政府“平起平坐”地通过发行债券的方式来弥补经常性赤字和筹集建设资金。同时，基于我国的相关法规当中“金融机构不得向地方政府和各级政府部门提供贷款”、“各级地方政府也不得为贷款提供担保”之规定，地方政府为了完成肩负的责任，只有“另辟蹊径”了。
2008年以来，在投资热潮的驱动之下，地方政府为了避开法律上的障碍，组建了各种各样的、以“市场主体”面目出现的投资公司。这些“公司”，一方面掌握着一部分财政资源——预算内定向拨款以及土地、股权等等。另一方面又以自己非常特殊的身份来“运作资本”，聚集资金，融通资金，从而增加地方政府可支配的社会资金总量。这就是所谓的融资平台②。即地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、项目资金拨款等资产，经过“包装策划”的一个资产和现金流均符合融资标准的投融资主体，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各类资金为目的，进而将资金运用于市政、基础设施、公用事业项目的一类特殊金融中介群体[1]。
目前，这种平台大致有三种模式：
第一種：裙带模式。亦即政府某职能部门下设一个名义上的“公司”，作为地方政府城市基础建设的主体，同时又是这些项目投融资主体，这是地方融资平台初级阶段的形态。
第二种：混合双轨模式。直接隶属于地方政府，其“行政级别”高于第一种。这类主体，兼有管理职能和投融资主体两大职能，一方面承担重大基础设施项目建设的管理工作，另一方面又以投融资主体的身份进行融资和资本运作活动。这种模式实际上在现实制度安排下地方政府又要管理经济，同时要参与经济活动所产生的一种双轨模式，也是为了规避有关法律法规限制的一种妥协模式。
第三种：公司体制模式。形式上与政府及职能部门脱钩，成为政府控股的“投资公司”，以独立法人的资格介入投资、融资、资本运作、资产管理等多元化的金融活动，成为功能比较齐全的金融中介机构。这是属于当前比较成熟的“融资平台”模式。
各种各样的融资平台产生之后，在很大程度上避开了法律法规对于地方政府融资的限制，负债发展的“瓶颈”得以克服，于是掀起了以地方政府为中心的一轮又一轮投资热潮。来自国家审计署的有关数据显示，截至2011年，我国地方政府性债务余额10.7万亿人民币，其中银行贷款占79.0%。在债务期限方面，未来三年中需要偿还的比例高达53.0%。从债务的偿还属性看，多数贷款的本息偿还需要直接动用政府的财政收入，只有约30%的项目能够依靠自身现金流偿还债务。
二、两级政府的博弈与金融资源安排的矛盾
1949年以来的一段时间里，我国的政治体制模式基本上属于高度中央集权的类型。与这种政治制度相匹配，经济制度也是相对集权的。这种制度模式基本堵塞了地方政府可选择负债的方式来发展经济的通道。在计划经济体制下，各个地区所得到的经济利益和其创造的产值、创造的利润并不挂钩，所有资源，包括金融资源的配置权，全部在中央政府。在这种体制下，中央政府是社会上唯一的资源拥有者和资源配置者。此时，自然不会产生中央与地方政府在资源方面的矛盾。但这种体制的弊端也是显而易见的，地方只有向中央提供利润和税收的义务，而没有相应的财产处置权，这种体制规避中央和地方政府在资源配置方面的矛盾是以牺牲效率为代价的。体制改革后，地府政府的权力大了、活力也增强了，社会经济运行的效率也提高了，但随之而来的是地方政府和中央政府之间在资源配置方面的矛盾也增多了。
在经济体制改革的过程中，对于地方而言，最诱人的权利莫过于金融资源的自主配置权了，因为在货币信用经济条件下，货币资金是社会再生产过程的“第一推动力和持续的动力”[2]，得到了金融资源的配置权，就等于掌握了地方经济发展的主动权，而一旦得到这个主动权，基础设施、大型项目投资等就不在话下。特别是整个社会统一的金融市场体系基本形成了之后，通过掌握金融资源的配置权，可以通过获得“金融剩余”[3]来做成远远超出地方现有财政资金存量和流量范围的“大事”。于是，地方政府和中央政府在金融资源的博弈就此展开。
地方政府无论为了履行行政管理的职能还是为了实现公共利益，都应当有一定的权利进行投融资的安排，换言之，地方政府应当拥有和其事权相互对应的资源配置权，这里面也自然包括金融资源的配置权。从这个角度分析，地方政府通过各种各样的融资平台筹集资金、融通资金，进行资本运作，不仅具有法理上的依据，而且也是理性经济人的必然抉择。但是，“囚犯悖论”①的原理告诉我们，当经济个体进行不合作抉择时，最后的均衡结果往往是对所有经济主体都不利的。将这一原理运用于各地方政府纷纷通过融资平台争夺资源争取多上项目，便可说明我国目前经济运行中现阶段有关于债务问题的现状。 上图所表明的含义是，每个地方政府寄希望于自己优先建立融资平台、优先获得整个社会的金融资源，这样就可以多上项目，从而获得更快的地方经济发展速度、更高的地方就业水平、更好的地方福利。其前提是“别人”不这样做或者永远落在“先行者”之后，但如果大家都这样做，必会导致整个社会债务失控。一旦超出债务承受能力，发生债务危机，则所有地方经济发展的成就又会“归零”。这也就是博弈论中研究的所谓个体理性竞争导致整体结局无效率的问题。
以上讨论的是地方政府之间的博弈，实际上是为了引出中央政府和地方政府之间的博弈。对于中央政府而言，统一配置全国范围内金融资源，统一调配社会资金的流量与存量是其中不可或缺的一环。更为重要的是，中央政府还担负有稳定金融秩序、控制通货膨胀、防范金融风险、避免债务危机等一系列责无旁贷的重任。但从前面的分析可知，地方政府通过融资平台来获得一部分金融控制权同样也具有合理性，故两级政府之间必然围绕社会的金融资源展开争夺。这种争夺，从整体上讲，中央政府是占有绝对优势的。但不排除在特定的时期、特定的场合、特定的范围，地方政府对于金融的控制权会超过中央政府。特别是当某些地区被赋予较多“优惠政策”①的时候，由于制度规则存在漏洞导致“先斩后奏”情况大量出现时，中央政府和地方政府在资源配置方面的权力争夺就会进入“白热化”的阶段。在这个过程中，所面临的两难处境是，中央政府既不能把所有的權力都上收，因为那样会遏制地方创新积极性，同时又不能将权力过于下放，否则必出乱子——融资规模失控后导致金融秩序不稳定、金融风险暴露等一系列严重问题。在现行的制度安排下，博弈过程中对地方政府还有一个有利条件是：当地方因举债发展经济出现局部风险暴露时，中央政府出于“维稳”的考虑，不可能坐视不管，必然要站出来“收拾残局”，最后的结局往往是中央政府会拨出一大块资金来解决问题。自然，这是地方政府最希望得到的结果。这种情况下，中央政府的“比较优势”就演变为“劣势”了。中央政府为避免自身在资源配置方面的优势变为劣势，就会通过不断的“治理整顿”来遏制这种趋势。但“治理整顿”所采取的措施多是行政手段而非市场调控手段，这些手段反过来又会与正在进行的经济体制改革发生矛盾，这便是中国式的两难处境的特殊性。
不少学者将这一问题归结为“市场失灵”[4]，亦即社会经济生活中如果只有“看不见的手”来调节的话，最终“纳什均衡”的结果往往不是最优而是最劣的。事实上，在市场竞争尚未充分展开的时候，这种现象在人类社会活动当中就已存在。回顾一下中国历史上的割据诸侯与中央政府争权夺利的过程，不难发现这是人类历史由来已久的共性问题，只不过在不同的历史阶段其具体形式不一样，博弈的内容不一样，解决问题的思路当然也就不一样。
三、债务管理及金融资源的优化配置
在2012年初，中国银监会对因地方融资平台大量出现导致地方债务迅速攀升的问题表明了态度，并要求对各类融资平台提供大量贷款的商业银行按照“支持类、维持类、压缩类和退出类”对地方融资平台贷进行分类。银监会的表态可以看作是中央政府新一轮“治理整顿”的开始，但这次整顿与以往不同的是没搞“一刀切”，而是分门别类进行处理，特别对“支持类”的界定以及处理方式的规定是颇为“优惠”的，不仅不会予以限制，反而允许商业银行继续给予新增的信贷支持。这一态度其实已经说明中央政府认可了地方政府可拥有一定规模的金融资源配置权的现状。尽管这种配置权是从属于各商业银行“总行”的审批之下，但相对于以往较为死板的规定，已经有了大的松动。前面的分析已经说明，各级地方政府必须拥有与其承担责任相匹配的资源控制权与配置权，其责任才会落到实处，地方经济发展才能为全国经济发展提供应有的贡献。与之同时，全国的经济发展才能具有良好活力和较高的效率。
金融资源配置不同于实物资源的配置，实物资源在任何情况下都不会出现所谓“超量”配置的问题，金融资源不但可能出现超量配置，而且超量配置的后果往往是在灾难性的。在地方与中央两级政府都对社会金融资源拥有配置权的情况下，地方政府是没有积极性和自觉性来控制融资规模的，这就要求要对地方债务进行有效管理，并在此基础上来优化整个社会的金融资源配置。
根据博弈论的有关原理，个体理性的非合作博弈结果往往是低效的，而团体理性的合作博弈则有可能带来“合作剩余”，最后实现有效率的均衡结局。基于这一思路，给以后的财政、金融体制改革以及社会资源的有效配置提供了一个视角，也即中央政府和地方政府在争取金融资源配置权的过程中，如果能从“不合作”走向“合作”，则有可能导致一个效率更高的配置社会金融资源的局面。在这个过程中，中央政府自当是合作的“主动方”，从近期中国银监会对各类融资平台通过区别对待的方式来处理，已经显现出中央政府与地方政府合作的端倪，是一个令人欣慰的征兆，表明中央政府更加尊重客观规律，更加侧重通过市场手段来解决经济发展中的问题。为此，今后的一个时期，无论是整体的经济体制改革还是财政与金融的关系、金融市场建设乃至整个金融发展与经济发展的关系调整，凡牵涉到两级政府之间经济权利制衡的问题，都应遵循“团体理性的合作博弈”的思路来安排设计路径，才能既做到最大限度地调动各方的积极性，又保持经济高效的发展。就目前治理整顿地方投融资平台的现状而言，需要关注的具体问题还应包含以下几个方面：
首先，应当进一步深化财政体制改革，使地方的事权与财权进一步匹配。目前，很多地方争想通过银行信贷或资本市场的途径来融资，实际上反映了本级财政的事权与财权脱节：要做的事情很多，需要的钱没有着落，于是只好通过财政挤信贷的很老套，换上一顶“地方融资平台”的新帽子来筹集资金。为此，应当进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收支，进一步完善财政转移支付制度，特别是我国对于贫困县的转移支付制度到了需要好好改革的地步了，许多名义上的贫困县而实际上早已脱贫，依然可以获得国家财政的大量转移支付，不仅是一种很大的社会不公，而且会造成一种逆向引导效应。不是通过努力发展经济来获得更多的财政收入，而是通过与中央政府讨价还价来保住既得利益。一旦地府的事权与财权更加匹配，所承担责任与所拥有的财力能够大致对称，这在很大程度上可以遏制地方政府大规模融资内在冲动。 第二，完善我国的预算制度，允许地方政府以地方债或市政债的方式筹集资金。在整顿整合现有融资平台的基础上，让有需求的主体进入市场直接融资，在直接融资的过程中激活市场的创新机制，创造出更多适合地方信用的新产品，改变目前地方政府融资单一倚重与银行信贷融资，潜在风险过于集中于银行信贷的格局[6]。在这一过程中，要积极完善地方政府融资“阳光化”的配套政策和制度，举债者承担偿还责任与投资者承担风险责任要相互对称，并落到实处，这样就可在很大程度上避免局部风险和非系统性风险转化为系统性风险。
第三，完善地方融资的信息披露制度。在现有大量地方融资平台依然存在，并允许其开展融资活动的情况下，要依据《政府信息公开条例》有关规定，建立和完善地方政府投融资平台的信息披露制度，明确平台公司应当披露的信息范围，包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。应通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督，增加地方投融资平台贷款使用的透明度，完善对地方投融资平台的风险控制机制。
第四，中央政府应对地方政府的融资规模、融资结构、偿还状况进行更为有效的监控。应当对融资平台的融资活动实行更为审慎的监管并通过更为有效的经济杠杆来调控地方政府的融资活动[7]。在统一的金融市场上，中央政府在控制融资总规模的同时，既要为地方政府自主融资留有一席之地，又要避免地方政府之间的无序竞争而突破偿债能力的上限。
第五，创新城市经营的模式与路径，实现城市资源配置与社会金融资源配置的有机融合。从实践层面看，通过对城市空间内的所有有形与无形资产进行企业化运作，通过城市经营与管理活动盘活城市资产，特别是充分利用城市中日益短缺的土地资源，实现土地资产的保值和增值等，这个过程实际上就是一个优化资源配置的过程，在这个过程中，如果能将追求利润与实现公益目标相结合，同时依托于城市中的资本市场和金融中介，实现城市稀缺资源与金融资源有机转换，不仅可以盘活城市的存量资产，还可以引导更多的社会资金进入城市基础设施与公共设施建设。其间，激发现有各类投资融资平台的高级金融功能，诸如在时间和空间上转移资源，分散、转移和管理风险、储备资源与分割股份等，实现城市资源与社会金融资源的良性互动，相互转换则在很大程度上就可以解决地方政府单纯扩张融资规模所导致的风险积累问题。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]马丽娟.经济发展中的金融中介[M].北京：中国金融出版社，2005：8-9.
[2]马克思恩格斯全集第二十四卷[M].北京：人民出版社，1995：393.
[3]张杰.中国国有银行资本金谜团[J].经济研究，2003（1）：15-20.
[4]盧现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2001：126-127.
[6]宋得润.地方融资平台的风险[J].当代经济，2010（5）（上）：104-105.
[7]郑蓉，张俊，干胜道.地方融资平台的风险与控制研究[J].西南民族大学学报(人文社会科学版)，2010（8）：140-144.
关键词：融资平台；地方债务；金融资源
在2012年“两会”的政府工作报告中，温家宝指出，要“加强地方政府性债务管理和风险防范①。可见地方债务问题已引起中央政府的高度关注。特别是在欧债危机仍在继续蔓延的国际背景下，地方债务问题更是敏感。根据前一阶段地方负债的存量及期限结构，2012年我国将面临首个偿债高峰，根据国家审计署的审计结果，2012年到期偿还的债务占债务总余额的17.17%。据此推算，本年度需要偿还的金额约在1.48万亿元。事实上，这些不过是账面的“显性数字”，如果包含未在账面直接显示的债务部分，可能实际偿还的数额会更大。尽管我国政府声称，目前我国政府性债务水平是可控的、安全的，但是整个世界依然处在债务问题困扰的大环境之中，许多问题值得反思。
一、地方债起因与融资平台的扩张
从经济人的角度分析，地方政府承担着组织引导地方经济发展、“造福一方”的重任，为此总要想方设法聚集资金，为发展地方经济积累足够动力。然而，受到《预算法》的限制，地方政府不可能与中央政府“平起平坐”地通过发行债券的方式来弥补经常性赤字和筹集建设资金。同时，基于我国的相关法规当中“金融机构不得向地方政府和各级政府部门提供贷款”、“各级地方政府也不得为贷款提供担保”之规定，地方政府为了完成肩负的责任，只有“另辟蹊径”了。
2008年以来，在投资热潮的驱动之下，地方政府为了避开法律上的障碍，组建了各种各样的、以“市场主体”面目出现的投资公司。这些“公司”，一方面掌握着一部分财政资源——预算内定向拨款以及土地、股权等等。另一方面又以自己非常特殊的身份来“运作资本”，聚集资金，融通资金，从而增加地方政府可支配的社会资金总量。这就是所谓的融资平台②。即地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、项目资金拨款等资产，经过“包装策划”的一个资产和现金流均符合融资标准的投融资主体，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各类资金为目的，进而将资金运用于市政、基础设施、公用事业项目的一类特殊金融中介群体[1]。
目前，这种平台大致有三种模式：
第一種：裙带模式。亦即政府某职能部门下设一个名义上的“公司”，作为地方政府城市基础建设的主体，同时又是这些项目投融资主体，这是地方融资平台初级阶段的形态。
第二种：混合双轨模式。直接隶属于地方政府，其“行政级别”高于第一种。这类主体，兼有管理职能和投融资主体两大职能，一方面承担重大基础设施项目建设的管理工作，另一方面又以投融资主体的身份进行融资和资本运作活动。这种模式实际上在现实制度安排下地方政府又要管理经济，同时要参与经济活动所产生的一种双轨模式，也是为了规避有关法律法规限制的一种妥协模式。
第三种：公司体制模式。形式上与政府及职能部门脱钩，成为政府控股的“投资公司”，以独立法人的资格介入投资、融资、资本运作、资产管理等多元化的金融活动，成为功能比较齐全的金融中介机构。这是属于当前比较成熟的“融资平台”模式。
各种各样的融资平台产生之后，在很大程度上避开了法律法规对于地方政府融资的限制，负债发展的“瓶颈”得以克服，于是掀起了以地方政府为中心的一轮又一轮投资热潮。来自国家审计署的有关数据显示，截至2011年，我国地方政府性债务余额10.7万亿人民币，其中银行贷款占79.0%。在债务期限方面，未来三年中需要偿还的比例高达53.0%。从债务的偿还属性看，多数贷款的本息偿还需要直接动用政府的财政收入，只有约30%的项目能够依靠自身现金流偿还债务。
二、两级政府的博弈与金融资源安排的矛盾
1949年以来的一段时间里，我国的政治体制模式基本上属于高度中央集权的类型。与这种政治制度相匹配，经济制度也是相对集权的。这种制度模式基本堵塞了地方政府可选择负债的方式来发展经济的通道。在计划经济体制下，各个地区所得到的经济利益和其创造的产值、创造的利润并不挂钩，所有资源，包括金融资源的配置权，全部在中央政府。在这种体制下，中央政府是社会上唯一的资源拥有者和资源配置者。此时，自然不会产生中央与地方政府在资源方面的矛盾。但这种体制的弊端也是显而易见的，地方只有向中央提供利润和税收的义务，而没有相应的财产处置权，这种体制规避中央和地方政府在资源配置方面的矛盾是以牺牲效率为代价的。体制改革后，地府政府的权力大了、活力也增强了，社会经济运行的效率也提高了，但随之而来的是地方政府和中央政府之间在资源配置方面的矛盾也增多了。
在经济体制改革的过程中，对于地方而言，最诱人的权利莫过于金融资源的自主配置权了，因为在货币信用经济条件下，货币资金是社会再生产过程的“第一推动力和持续的动力”[2]，得到了金融资源的配置权，就等于掌握了地方经济发展的主动权，而一旦得到这个主动权，基础设施、大型项目投资等就不在话下。特别是整个社会统一的金融市场体系基本形成了之后，通过掌握金融资源的配置权，可以通过获得“金融剩余”[3]来做成远远超出地方现有财政资金存量和流量范围的“大事”。于是，地方政府和中央政府在金融资源的博弈就此展开。
地方政府无论为了履行行政管理的职能还是为了实现公共利益，都应当有一定的权利进行投融资的安排，换言之，地方政府应当拥有和其事权相互对应的资源配置权，这里面也自然包括金融资源的配置权。从这个角度分析，地方政府通过各种各样的融资平台筹集资金、融通资金，进行资本运作，不仅具有法理上的依据，而且也是理性经济人的必然抉择。但是，“囚犯悖论”①的原理告诉我们，当经济个体进行不合作抉择时，最后的均衡结果往往是对所有经济主体都不利的。将这一原理运用于各地方政府纷纷通过融资平台争夺资源争取多上项目，便可说明我国目前经济运行中现阶段有关于债务问题的现状。 上图所表明的含义是，每个地方政府寄希望于自己优先建立融资平台、优先获得整个社会的金融资源，这样就可以多上项目，从而获得更快的地方经济发展速度、更高的地方就业水平、更好的地方福利。其前提是“别人”不这样做或者永远落在“先行者”之后，但如果大家都这样做，必会导致整个社会债务失控。一旦超出债务承受能力，发生债务危机，则所有地方经济发展的成就又会“归零”。这也就是博弈论中研究的所谓个体理性竞争导致整体结局无效率的问题。
以上讨论的是地方政府之间的博弈，实际上是为了引出中央政府和地方政府之间的博弈。对于中央政府而言，统一配置全国范围内金融资源，统一调配社会资金的流量与存量是其中不可或缺的一环。更为重要的是，中央政府还担负有稳定金融秩序、控制通货膨胀、防范金融风险、避免债务危机等一系列责无旁贷的重任。但从前面的分析可知，地方政府通过融资平台来获得一部分金融控制权同样也具有合理性，故两级政府之间必然围绕社会的金融资源展开争夺。这种争夺，从整体上讲，中央政府是占有绝对优势的。但不排除在特定的时期、特定的场合、特定的范围，地方政府对于金融的控制权会超过中央政府。特别是当某些地区被赋予较多“优惠政策”①的时候，由于制度规则存在漏洞导致“先斩后奏”情况大量出现时，中央政府和地方政府在资源配置方面的权力争夺就会进入“白热化”的阶段。在这个过程中，所面临的两难处境是，中央政府既不能把所有的權力都上收，因为那样会遏制地方创新积极性，同时又不能将权力过于下放，否则必出乱子——融资规模失控后导致金融秩序不稳定、金融风险暴露等一系列严重问题。在现行的制度安排下，博弈过程中对地方政府还有一个有利条件是：当地方因举债发展经济出现局部风险暴露时，中央政府出于“维稳”的考虑，不可能坐视不管，必然要站出来“收拾残局”，最后的结局往往是中央政府会拨出一大块资金来解决问题。自然，这是地方政府最希望得到的结果。这种情况下，中央政府的“比较优势”就演变为“劣势”了。中央政府为避免自身在资源配置方面的优势变为劣势，就会通过不断的“治理整顿”来遏制这种趋势。但“治理整顿”所采取的措施多是行政手段而非市场调控手段，这些手段反过来又会与正在进行的经济体制改革发生矛盾，这便是中国式的两难处境的特殊性。
不少学者将这一问题归结为“市场失灵”[4]，亦即社会经济生活中如果只有“看不见的手”来调节的话，最终“纳什均衡”的结果往往不是最优而是最劣的。事实上，在市场竞争尚未充分展开的时候，这种现象在人类社会活动当中就已存在。回顾一下中国历史上的割据诸侯与中央政府争权夺利的过程，不难发现这是人类历史由来已久的共性问题，只不过在不同的历史阶段其具体形式不一样，博弈的内容不一样，解决问题的思路当然也就不一样。
三、债务管理及金融资源的优化配置
在2012年初，中国银监会对因地方融资平台大量出现导致地方债务迅速攀升的问题表明了态度，并要求对各类融资平台提供大量贷款的商业银行按照“支持类、维持类、压缩类和退出类”对地方融资平台贷进行分类。银监会的表态可以看作是中央政府新一轮“治理整顿”的开始，但这次整顿与以往不同的是没搞“一刀切”，而是分门别类进行处理，特别对“支持类”的界定以及处理方式的规定是颇为“优惠”的，不仅不会予以限制，反而允许商业银行继续给予新增的信贷支持。这一态度其实已经说明中央政府认可了地方政府可拥有一定规模的金融资源配置权的现状。尽管这种配置权是从属于各商业银行“总行”的审批之下，但相对于以往较为死板的规定，已经有了大的松动。前面的分析已经说明，各级地方政府必须拥有与其承担责任相匹配的资源控制权与配置权，其责任才会落到实处，地方经济发展才能为全国经济发展提供应有的贡献。与之同时，全国的经济发展才能具有良好活力和较高的效率。
金融资源配置不同于实物资源的配置，实物资源在任何情况下都不会出现所谓“超量”配置的问题，金融资源不但可能出现超量配置，而且超量配置的后果往往是在灾难性的。在地方与中央两级政府都对社会金融资源拥有配置权的情况下，地方政府是没有积极性和自觉性来控制融资规模的，这就要求要对地方债务进行有效管理，并在此基础上来优化整个社会的金融资源配置。
根据博弈论的有关原理，个体理性的非合作博弈结果往往是低效的，而团体理性的合作博弈则有可能带来“合作剩余”，最后实现有效率的均衡结局。基于这一思路，给以后的财政、金融体制改革以及社会资源的有效配置提供了一个视角，也即中央政府和地方政府在争取金融资源配置权的过程中，如果能从“不合作”走向“合作”，则有可能导致一个效率更高的配置社会金融资源的局面。在这个过程中，中央政府自当是合作的“主动方”，从近期中国银监会对各类融资平台通过区别对待的方式来处理，已经显现出中央政府与地方政府合作的端倪，是一个令人欣慰的征兆，表明中央政府更加尊重客观规律，更加侧重通过市场手段来解决经济发展中的问题。为此，今后的一个时期，无论是整体的经济体制改革还是财政与金融的关系、金融市场建设乃至整个金融发展与经济发展的关系调整，凡牵涉到两级政府之间经济权利制衡的问题，都应遵循“团体理性的合作博弈”的思路来安排设计路径，才能既做到最大限度地调动各方的积极性，又保持经济高效的发展。就目前治理整顿地方投融资平台的现状而言，需要关注的具体问题还应包含以下几个方面：
首先，应当进一步深化财政体制改革，使地方的事权与财权进一步匹配。目前，很多地方争想通过银行信贷或资本市场的途径来融资，实际上反映了本级财政的事权与财权脱节：要做的事情很多，需要的钱没有着落，于是只好通过财政挤信贷的很老套，换上一顶“地方融资平台”的新帽子来筹集资金。为此，应当进一步核定中央和地方政府、地方上级和下级政府之间的财权与事权，科学划分上下级财政之间的收支，进一步完善财政转移支付制度，特别是我国对于贫困县的转移支付制度到了需要好好改革的地步了，许多名义上的贫困县而实际上早已脱贫，依然可以获得国家财政的大量转移支付，不仅是一种很大的社会不公，而且会造成一种逆向引导效应。不是通过努力发展经济来获得更多的财政收入，而是通过与中央政府讨价还价来保住既得利益。一旦地府的事权与财权更加匹配，所承担责任与所拥有的财力能够大致对称，这在很大程度上可以遏制地方政府大规模融资内在冲动。 第二，完善我国的预算制度，允许地方政府以地方债或市政债的方式筹集资金。在整顿整合现有融资平台的基础上，让有需求的主体进入市场直接融资，在直接融资的过程中激活市场的创新机制，创造出更多适合地方信用的新产品，改变目前地方政府融资单一倚重与银行信贷融资，潜在风险过于集中于银行信贷的格局[6]。在这一过程中，要积极完善地方政府融资“阳光化”的配套政策和制度，举债者承担偿还责任与投资者承担风险责任要相互对称，并落到实处，这样就可在很大程度上避免局部风险和非系统性风险转化为系统性风险。
第三，完善地方融资的信息披露制度。在现有大量地方融资平台依然存在，并允许其开展融资活动的情况下，要依据《政府信息公开条例》有关规定，建立和完善地方政府投融资平台的信息披露制度，明确平台公司应当披露的信息范围，包括平台的资本金状况、负债规模、承担建设项目的基本情况、项目贷款情况、项目担保情况以及贷款资金使用情况等。应通过信息披露来强化投资者以及放贷银行对平台的监督，增加地方投融资平台贷款使用的透明度，完善对地方投融资平台的风险控制机制。
第四，中央政府应对地方政府的融资规模、融资结构、偿还状况进行更为有效的监控。应当对融资平台的融资活动实行更为审慎的监管并通过更为有效的经济杠杆来调控地方政府的融资活动[7]。在统一的金融市场上，中央政府在控制融资总规模的同时，既要为地方政府自主融资留有一席之地，又要避免地方政府之间的无序竞争而突破偿债能力的上限。
第五，创新城市经营的模式与路径，实现城市资源配置与社会金融资源配置的有机融合。从实践层面看，通过对城市空间内的所有有形与无形资产进行企业化运作，通过城市经营与管理活动盘活城市资产，特别是充分利用城市中日益短缺的土地资源，实现土地资产的保值和增值等，这个过程实际上就是一个优化资源配置的过程，在这个过程中，如果能将追求利润与实现公益目标相结合，同时依托于城市中的资本市场和金融中介，实现城市稀缺资源与金融资源有机转换，不仅可以盘活城市的存量资产，还可以引导更多的社会资金进入城市基础设施与公共设施建设。其间，激发现有各类投资融资平台的高级金融功能，诸如在时间和空间上转移资源，分散、转移和管理风险、储备资源与分割股份等，实现城市资源与社会金融资源的良性互动，相互转换则在很大程度上就可以解决地方政府单纯扩张融资规模所导致的风险积累问题。
（责任编辑：张恩娟）
参考文献：
[1]马丽娟.经济发展中的金融中介[M].北京：中国金融出版社，2005：8-9.
[2]马克思恩格斯全集第二十四卷[M].北京：人民出版社，1995：393.
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[4]盧现祥.新制度经济学[M].武汉：武汉大学出版社，2001：126-127.
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