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摘要：如何对农村信用社的改革绩效作出一个较为客观的评价，并为下一阶段工作的推进提供有益借鉴，一直是理论界及实践界关注的问题。随着农村信用社改革工作的逐步深化，泰安市的农信社产权制度改革也取得了一定成效。本文主要对泰安市农信社股权设置与法人治理结构状况、农信社经营管理情况和民主管理情况进行了深刻的分析，提出了农信社改革中存在的主要问题，并得出结论。
关键词：农村信用社；产权制度；绩效评价
中图分类号：F830.61
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)01-0079-05
随着农村信用社改革工作的逐步深化，泰安市农村信用社在产权制度建设、股权设置、法人治理结构调整及经营业务开展等方面已经演进到了何种局面?现实中尚存在哪些问题?今后的路将如何走?(基层)农信社主任作为信用社内部素质较高的一支集经营、管理、统筹、人事、财务等方面事务的参与、决策于一身的重要人物，其在此轮农信社改革中扮演着怎样的角色?他(她)们对新一轮农信社改革作何评价?还有什么期望及要求?实际工作中尚存在什么问题?基于此种考量，笔者于2006年针对第一批试点改革省份之一的山东省(泰安市)基层农信社主任设计并发放了调研问卷，同时结合座谈会的方式，以期能够对当前基层农信社的改革状况作出一个较为客观的反映，对其改革绩效作出一个较为公正的判断，并对下一步基层农信社改革工作的推进提出几点有益的借鉴。
一、泰安市农村信用社股权设置与法人治理结构状况
(一)泰安市农村信用社股权设置状况
1.农信社股权结构及其构成分析。据调研数据显示，自改制以来，泰安市的基层农信社均进行过增资扩股，只不过频率略有差异：44.7%的农信社进行过1次；55.3%的农信社进行过2次增股扩股工作。从新募集股份的股东结构来看，资格股募集对象及其构成为：自然人(农户社员)股占比72.94%；个体工商户持股占比10.35%；其他占比16.71%。投资股募集对象及其构成为：本社职工持股占比48.01%；种养业大户持股占比10.47%；企业法人股占比20.34%；其他占比21.18%。其中自然人入股人数虽多但人均入股资金少，平均每个自然人的资格股股金为0.25万元，投资股股金也仅为0.7万元。企业股东的人数不到总股东数的2%，但所持有的股份高达15%-20%。[1]
目前农信社的股权结构仍较为分散，监督成本过高，分散的小股东不可避免地存在“搭便车”心理，往往缺乏关心和监督农村信用社经营的激励机制。在信用社改革的实践中，解决这一问题的通常做法是通过由众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权利，增加了一层代理人成本，而实践的结果可能会出现权利过度集中和“内部人控制”等问题。
2.社员入股动机及农信社利益激励机制分析。据调研显示，资格股股东入股的自愿程度尽管高达90.4%，但其主要目的是为了获得贷款服务和获得比存款更高的利率回报。投资股的股东尽管有获取收益的迫切愿望，但是能够参与信用社日常经营决策的比重也不高，仅占75.9%。这样一来，股东很难真正关心信用社的经营管理和长远发展。此外，部分农村信用社为达到中央银行专项票据申请条件，采用分配任务、以贷入股、存款股金化等手段募集股金，在宣传上夸大入股收益，淡化风险提示，以利于完成增资扩股计划。最终导致的局面是：赢利的信用社不愿大股东加入，农户和个体工商户又不愿加入亏损的信用社，结果亏损农信社只能通过存款化股金达到人民银行专项票据兑付条件，最终强化了信用社的内部人控制，加剧“道德风险”。
3.农信社股金分红状况分析。在被调研农信社中，社员入股农信社的资金各年度都有分红的占65.2%，个别年度没有分红的情况占34.8%，这说明尽管在同一个市内，由于各地经济发展状况的差异，在分红频率上还是存在着一定差异。据调研显示，当前社员股金分红标准主要是由县联社统一规定的，占到调研对象的94.7%；由本社自己决定的仅为5.3%。分红的标准主要是参照本年度信用社的经营收益并略高于同期存款利息率。有94.8%的农信社执行“投资股5.4%、资格股2.7%”的分红标准，个别农信社执行的标准略有差异。据座谈反映，其主要原因是由于各地经营状况的差异所致。
(二)改制前后农村信用社法人治理结构状况
1.“三会”设置状况的比较分析。对于农信社法人治理结构的变化情况，认为改制后县联社“三会”职能与作用的发挥较之改制前差别很大的占到80.7%；略有差别的占19.3%。这与2001年的一组调研数据形成鲜明对比：以山东省被调查的138个农村信用社为例，94.2%的农村信用社有“三会”组织，建社率是比较高的，但是在其所在的农村信用社或部分有“三会”的137个被调查者中，占8.0%的人认为“三会”能够发挥其职能，仅有11个；占42.3%的人认为“三会”的职能只能得到“一般发挥”，有58个；占21.9%的人认为“很少发挥”，有30个；占27.7%的人认为是“没有发挥”，有38个。[2]
2.经营管理与决策机制的变化分析。改革信用社的经营、决策机制是完善其法人治理结构的重要组成部分，核心内容是实现信用社高管人员责、权、利的统一。为此，笔者设计了一系列问题：(1)“改制后，县联社理事长是怎样产生的?”结果显示：“由理事会选举产生的占27.9%；上级主管部门事先确定，后经理事会通过的占69.7%；选择‘不知道’的占2.4%”。(2)“改制后，县联社监事长是怎样产生的?”结果显示：“由监事会选举产生的占35.7%；上级主管部门事先确定，后经监事会通过的占62.4%；选择‘不知道’的有1.9%”。(3)“改制后，县联社的主任(经理)是怎样产生的?”结果显示：“理事会聘任的占57.3%；上级主管部门事先确定，后经理事会通过的占42.7%”。这与调研组座谈的结果相符合：信用社的主任和理事长大都是由省联社任命的，股权投资者的长期利益无法得到制度保证，投资股的股东只追求短期的分红。由此可见，农信社体制架构上的“完整”终究摆脱不了过程上“流于形式”的桎梏，只追求治理结构的表面完整，而不注重其实质，更无法从根本上完善农村信用社的法人治理结构。这也是今后农信社改革发展中亟待解决的问题之一。
3.未来产权体制改革及组织模式变迁的趋向分析。为进一步了解基层农信社对信用社产权改革的意愿，笔者设计了问题探询基层社主任对农信社今后的股权制度改革方向的预期，结果是：选择“集体积累股+股权私有化(资格股+投资股)结构下的股份合作制”的占24.6%；选择“股权私有化(资格股+投资股)结构下的股份制”的占73.1%；选择“合作制”的仅占2.3%。当问及“农村信用社今后的产权组织模式”时，有10.3%的基层社主任选择了“农村商业银行”；选择“农村合作银行”的占30.2%；选“县一级法人体制”的有14.6%；选择“信用合作制”的占2.2%；42.7%的基层社主任选择了“因地制宜，多种产权模式并存”的产权组织模式。
可见，不同地区的农信社主任对信用社今后的产权体制及其组织模式发展趋向持不同态度，这主要基于各地不同的经济、社会发展状况。但是选择“农村合作银行”的仍占绝对比重，原因可能有二：一是有的地区农信社发展的确能够达到合作银行的标准；二是调研中，个别信用社主任反映无论从农户的角度，还是从基层社员的角度都认为“合作银行”的称呼比“信用社”更正规、更可靠。农村合作银行的确是农信社产权制度变革中的创新，但是其真的就比农信社现行组织模式更适合于当地农村经济、社会发展的现实吗?一旦农信社改制为农村合作银行或农村商业银行，国家现在给予信用社的一系列优惠政策将可能不会再持续下去。
二、泰安市农村信用社产权改制后经营管理的情况
(一)农信社现行组织管理模式的实施效果
为了解此次农信社改革的推动是源于基层社的实际愿望还是源于上级政府的强制性推动，笔者在对基层社主任发放的问卷中，设计了一系列问题：(1)“本次取消基层农信社一级法人资格，并入县联社统一核算，是否基于基层社的自愿?”调研结果显示：选择“自愿的”占89.3%；选择“不自愿的”占到9.1%；选择“不知道”的有1.6%。(2)“目前的农信社管理体制(省联社-市办事处(市联社)-县联社一级法人制)是否符合农信社自身发展的需要?”结果显示：选择“符合”的占到50.4%；选择“基本符合”的48.3%；仍有1.3%的社主任认为“不符合”基层的实际。
由此可以得出：一方面，此次改革中以县为单位统一法人体制以及实行省联社管理的组织模式，在实际工作中的确可以发挥“集中、统一领导，节约运行成本、提高管理效率”等优势；但另一方面，据座谈结果表明，上述改革模式的推行仍旧遵循政府强制性制度变迁的“套路”，这种路径选择的直接后果是政府“花钱买机制”，替信用社“买单”。改革中有的信用社的积极性不高，责任心不强，一心利用政府给予的优惠条件，提升“资本充足率”，积极“增资、扩股”，满足“票据置换”等要求，从而达到“改制”的目的。
(二)农村信用社经营管理权限的变化情况
为了解改制后，基层农信社在经营管理权限以及贷款审批权限上较之改制之前发生的变化，笔者调查的结果见表1。
表1 泰安市农信社经营管理权限及贷款审批权限变化 (2006年8月)
数据来源：据《山东省农村信用社产权制度改革试点研究》调研问卷整理，2006。
总体上讲，农信社产权体制改革后，基层农信社在经营管理权限以及贷款审批权限上较之改制之前是缩小了。这符合本轮试点改革工作的初衷，即实现农信社管理权限的集中上移，减小改革的推行成本；上收贷款审批权限，降低基层信用风险，实现贷款风险管理机制的有效运作。
(三)改制后政府及主管部门对农信社经营的干预程度
改制前，地方政府对农信社的干预似乎已是不争的事实，由此而引发的信用社呆账坏账、道德风险等问题也时有发生。改制后，地方政府对农信社的干预程度是否发生了变化?联社及上级主管部门(银监局)对基层农信社的管理较之改制前又有何变化?调研结果见表2：
表2 地方政府、上级主管部门对农信社经营的干预程度(2006年8月)
数据来源：据《山东省农村信用社产权制度改革试点研究》调研问卷整理，2006。(2006年8月)。
由此可见，本次农信社产权体制改革对于地方政府施加给农信社的干预是一个很大的冲击，几乎所有的地方政府对农信社日常的经营管理工作的干预程度大大降低了，这是本轮改革的成效之一。
三、泰安市农村信用社产权改革后民主管理情况
(一)农信社“激励-约束”机制的变化
改制之前，农信社的民主管理状况可以说是“有其名而无其实”，社员代表大会等民主管理机构形同虚设；改制后，信用社员工既是股东又是职工，他们认为自己是“投资股东(主人)”的占被调研对象的27.6%；认为自己“既是主人又是员工”的占69.7%；是“受聘职工”的占2.7%。值得指出的是，所有的有效问卷中员工工资的确定标准都是“基础工资+绩效”，体现了“效率优先、按劳付酬”的原则，随之带来的是农信社员工工作积极性的提升。问卷统计结果表明，认为员工工作积极性较之改制前“提高了”的占到97.8%；选择“没有变化”的仅有2.2%；没有人选择“下降”。对“现有的信用社员工的激励与约束机制是否符合基层实际?”问题的回答是：认为“符合”的占89%；认为“基本符合”的有11%。可见改制后，随着农信社新型薪酬管理办法及激励约束机制的实施，员工精神面貌及工作积极性有了实质性的改观，这是本轮改革的又一成效。
(二)产权制度创新——“职工代表大会”的制度设计
1.产权制度设计的初衷及其运作机理。在调研座谈中，笔者发现，政府及上级主管部门为农信社设定了多元化改革目标与政策取向：一是“支农”重任不可推卸；二是经营利益必须确保；三是服从上级监督、主管部门指示及检查。由此可见，改革后的农信社在取得阶段性成果的同时，承担的责任与义务较之改革前有增无减。农信社内部管理人员及普通职工的工作压力和强度也随之增加，且内控机制对职工的要求进一步趋严，职工由于受“贷款责任终身追究”等制度的约束，承担着巨大的信贷风险。而对管理人员的监督却大多“有名无实”，“寻租”与“经营和道德的双重风险”问题不可避免。基于此种考量，笔者从制度创新的角度，提出了建立一种新型的参与型经济组织模式——“职工代表大会制度”的设想，以期能够对农信社内部治理结构及其民主管理状况作出进一步的修整与完善。
所谓参与型经济组织模式，即在原有的股东代表大会、董事会、监事会基础上，增设一个新的制衡与监督机构——职工代表大会。此种制度设计，主要基于当前整个管理体制设置和社会民主建设的现实状况，自上而下地全面实行机构改革和重组，强化民主管理成分尚欠制度基础，只能首先以基层民主建设为切入点，拾级而上，逐步健全与完善县级及其以上的民主管理体制。这不仅是农信社产权制度改革所必须解决的问题，也是实现深化农信社改革试点方案设计初衷的现实之举，同时对于整个国家的政治和经济体制改革同样具有深远的理论及现实意义。
2.产权制度设计的调研分析。最初，为了解基层农信社主任对目前改善本社民主管理状况的现实想法，笔者设计了一系列问题：(1)“改制后，您认为在基层社的经营管理方面应如何发挥员工的工作积极性?”备选答案及所占比率分别为：“依靠上级有关文件或管理办法，占8.4%；本社主任办公会研究的管理办法，占20.6%；通过职工代表大会，占60.7%；通过股东代表大会，占10.3%；”(2)“您认为在目前的管理体制下，基层社在今后的经营管理中能否依靠‘职工大会’来代替基层社原有的‘社员代表大会’来改善本社的民主管理状况?”调研结果为：“肯定(即认为可行)”的比重占到96.7%；认为“不可行”的仅有3.3%。而且在提供给基层社主任的“依靠职工代表大会来改善本社民主管理状况的备选措施”：(可多选)“①贷款项目审批；②收入分配制度的制定；③工资福利分配办法的制定；④本社日常大额业务费用开支的监督审查；⑤其他”中，选择①②③的比重达到64.4%；选择①④的占13.9%；选择②③的有12.7%；选择①②的占10%。
调研及座谈的结果表明：一方面，当前基层社的确存在着民主管理方面的“空档”，是不可回避的现实；另一方面，令人欣慰的是，基层社主任及员工已经认识到了此问题，并在积极地寻求解决途径，“职工代表大会”制度的设计很大程度上满足了基层的这一实际要求，并经调研印证是“符合民意”的。
四、泰安市农村信用社改革的总体绩效评价
从根本上讲，农村信用社改革的目标是实现其自身的商业性可持续发展。因此，调研主要从现有信用社的盈利能力出发，并对其改革绩效作出了初步判断。
(一)农信社存贷业务、盈利水平及不良贷款状况分析
自2003年以来，随着整个宏观经济形势的好转和中央落实支农政策的到位，农村信用社的经营状况一直在不断改善。据调研显示：自改革初始的2003年到2006年间，各农信社在存贷款业务开展、盈利状况、不良贷款下降等方面均有了较大改观，具体数据见表3-4。
表3 泰安市农村信用社资金来源、运用状况表 单位：万元
数据来源：泰安市农村信用社统计简报，2006。
表4泰安市农村信用社损益状况表(部分) (2006年7月)
单位：万元
数据来源：泰安市农村信用社统计简报，2006。表中“+“为正、“-”为负。
上述表格充分显示：改制后农信社经营状况明显好转，资本收益显著提高，存、贷款数量大幅度上涨，同时盈利能力稳步提升。然而，进一步分析可见，这一部分盈利可能主要来自于农信社现行贷款利率的提高、中央 “票据置换”的实施效果以及政府优惠政策的落实。如果剔除此种因素的影响，当前农信社的整体状况可能会差强人意。
农信社账面不良贷款呈稳步下降趋势。但是，如果将已清收的不良贷款同时考虑在内，全部不良贷款的占比则远高于账面反映出的数值。现实中，通过清收的办法降低不良贷款率的可能性已经不大，采取的主要途径是利用盈利来核销不良贷款。
(二)农信社“支农”发展状况分析
用农村信用社2003年-2006年的农业贷款数量及结构数据来说明其支农发展状况：
表5 泰安市农村信用社历年农业贷款结构情况表 (各年度均取7月份数据)单位：万元
数据来源：泰安市农村信用社统计简报，2003-2006。
由表5中农村信用社农业贷款结构变化的数据可见，农村工商业的贷款规模迅速上升，而且占据的比重越来越大，这种变化很显然是近年来农村个体工商户或私营企业快速发展在信贷需求上的直观反映。随着农村中小企业发展和农业经济结构的不断调整，农信社的贷款业务也在发生相应的变迁，使其一方面仍然要坚持支持农村发展的传统业务领域不变；另一方面也应积极适应整个农村经济发展态势的变化，将贷款领域适当向农村中小企业和产业化经营的农户转移，这将是农信社今后发展的必然趋势。
五、泰安市农村信用社产权制度改革的几点结论
1.以县为单位统一法人体制的农信社改革，总体上讲，利大于弊。通过改制，农信社在股权设置、法人治理结构、经营管理等方面都取得了显著的阶段性成果。
2.“花钱买机制”无疑是此轮农信社改革中金融制度的一大创新。然而，由于地区间的差异性和机制的灵活性，统一模式的推行，必然使改革措施有利于一部分地区而不利于另一部分地区。基于此，在具体实施过程中要求进一步落实“因地、因社制宜”的基本原则，寻求适应于各地经济、社会发展实际的产权体制及运行组织模式。[3]
3.改制后各地农信社的盈利能力仍存在很大差别，中央银行票据兑付条件应当进一步具体化，不应一概而论。据谢平等人的调研(2006)显示，农信社主任认为央行的票据兑付条件过高的占到67%；认为不高的占33%。[4]全国各地信用社的情况千差万别，而国发[2003]15号文件对所有信用社均采用50%的资金支持力度。事实上，一些信用社按目前的盈利水平需要至少一二十年才能消化历史包袱，而一些信用社无须努力就可获得中央银行的资金支持。基于此，笔者认为，国家在出台设计方案时，除了应有的约束机制外，还应制定使信用社通过努力可以达到的目标，否则，信用社在工作中就可能懈怠，或为获得优惠政策不惜采取欺骗手段，进而违背了政府“花钱买机制”的初衷。
4.农信社改革中普遍存在着地方政府资金扶持不到位的问题。中央银行置换了信用社资不抵债额的一半，还有一半需要地方政府和信用社共同化解。据调研座谈显示，地方政府在化解农信社的不良资产方面几乎没有发挥应有的作用。此外，还有的信用社主任认为目前的税赋仍较重，在目前农信社普遍亏损，呆账准备金提取不足的情况下，仍然征收营业税和所得税不利于鼓励农村信用社支持“三农”业务的开展。如何将税收减免与支持“三农”挂钩是亟待进一步研究解决的问题。
5.改制后的农村信用社发展中障碍仍然较多。据调研显示，基层社主任大多将农信社目前的经营困境归结为某些外部因素，如历史包袱沉重、支持“三农”与商业性可持续发展目标之间的矛盾；软、硬件经营设施及信用环境较差，上级主管部门监管过严等等。
上述问题的解决有待于研究的进一步深化和实践工作的积极探索。
参考文献：
[1] 泰安市农村信用社统计简报：2004、2005、2006年.
[2] 王家传.农村信用社经营目标与发展模式再探[J].中国农村经济，2003，(1).
[3] 宋磊.农户信贷需求与农村金融市场非均衡态势的实证分析[J].农业经济问题，2006，(7).
[4] 谢平.农村信用社改革绩效评价[J].金融研究，2006，(1).
关键词：农村信用社；产权制度；绩效评价
中图分类号：F830.61
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)01-0079-05
随着农村信用社改革工作的逐步深化，泰安市农村信用社在产权制度建设、股权设置、法人治理结构调整及经营业务开展等方面已经演进到了何种局面?现实中尚存在哪些问题?今后的路将如何走?(基层)农信社主任作为信用社内部素质较高的一支集经营、管理、统筹、人事、财务等方面事务的参与、决策于一身的重要人物，其在此轮农信社改革中扮演着怎样的角色?他(她)们对新一轮农信社改革作何评价?还有什么期望及要求?实际工作中尚存在什么问题?基于此种考量，笔者于2006年针对第一批试点改革省份之一的山东省(泰安市)基层农信社主任设计并发放了调研问卷，同时结合座谈会的方式，以期能够对当前基层农信社的改革状况作出一个较为客观的反映，对其改革绩效作出一个较为公正的判断，并对下一步基层农信社改革工作的推进提出几点有益的借鉴。
一、泰安市农村信用社股权设置与法人治理结构状况
(一)泰安市农村信用社股权设置状况
1.农信社股权结构及其构成分析。据调研数据显示，自改制以来，泰安市的基层农信社均进行过增资扩股，只不过频率略有差异：44.7%的农信社进行过1次；55.3%的农信社进行过2次增股扩股工作。从新募集股份的股东结构来看，资格股募集对象及其构成为：自然人(农户社员)股占比72.94%；个体工商户持股占比10.35%；其他占比16.71%。投资股募集对象及其构成为：本社职工持股占比48.01%；种养业大户持股占比10.47%；企业法人股占比20.34%；其他占比21.18%。其中自然人入股人数虽多但人均入股资金少，平均每个自然人的资格股股金为0.25万元，投资股股金也仅为0.7万元。企业股东的人数不到总股东数的2%，但所持有的股份高达15%-20%。[1]
目前农信社的股权结构仍较为分散，监督成本过高，分散的小股东不可避免地存在“搭便车”心理，往往缺乏关心和监督农村信用社经营的激励机制。在信用社改革的实践中，解决这一问题的通常做法是通过由众多的小股东选举股东代表的方式行使股东的权利，增加了一层代理人成本，而实践的结果可能会出现权利过度集中和“内部人控制”等问题。
2.社员入股动机及农信社利益激励机制分析。据调研显示，资格股股东入股的自愿程度尽管高达90.4%，但其主要目的是为了获得贷款服务和获得比存款更高的利率回报。投资股的股东尽管有获取收益的迫切愿望，但是能够参与信用社日常经营决策的比重也不高，仅占75.9%。这样一来，股东很难真正关心信用社的经营管理和长远发展。此外，部分农村信用社为达到中央银行专项票据申请条件，采用分配任务、以贷入股、存款股金化等手段募集股金，在宣传上夸大入股收益，淡化风险提示，以利于完成增资扩股计划。最终导致的局面是：赢利的信用社不愿大股东加入，农户和个体工商户又不愿加入亏损的信用社，结果亏损农信社只能通过存款化股金达到人民银行专项票据兑付条件，最终强化了信用社的内部人控制，加剧“道德风险”。
3.农信社股金分红状况分析。在被调研农信社中，社员入股农信社的资金各年度都有分红的占65.2%，个别年度没有分红的情况占34.8%，这说明尽管在同一个市内，由于各地经济发展状况的差异，在分红频率上还是存在着一定差异。据调研显示，当前社员股金分红标准主要是由县联社统一规定的，占到调研对象的94.7%；由本社自己决定的仅为5.3%。分红的标准主要是参照本年度信用社的经营收益并略高于同期存款利息率。有94.8%的农信社执行“投资股5.4%、资格股2.7%”的分红标准，个别农信社执行的标准略有差异。据座谈反映，其主要原因是由于各地经营状况的差异所致。
(二)改制前后农村信用社法人治理结构状况
1.“三会”设置状况的比较分析。对于农信社法人治理结构的变化情况，认为改制后县联社“三会”职能与作用的发挥较之改制前差别很大的占到80.7%；略有差别的占19.3%。这与2001年的一组调研数据形成鲜明对比：以山东省被调查的138个农村信用社为例，94.2%的农村信用社有“三会”组织，建社率是比较高的，但是在其所在的农村信用社或部分有“三会”的137个被调查者中，占8.0%的人认为“三会”能够发挥其职能，仅有11个；占42.3%的人认为“三会”的职能只能得到“一般发挥”，有58个；占21.9%的人认为“很少发挥”，有30个；占27.7%的人认为是“没有发挥”，有38个。[2]
2.经营管理与决策机制的变化分析。改革信用社的经营、决策机制是完善其法人治理结构的重要组成部分，核心内容是实现信用社高管人员责、权、利的统一。为此，笔者设计了一系列问题：(1)“改制后，县联社理事长是怎样产生的?”结果显示：“由理事会选举产生的占27.9%；上级主管部门事先确定，后经理事会通过的占69.7%；选择‘不知道’的占2.4%”。(2)“改制后，县联社监事长是怎样产生的?”结果显示：“由监事会选举产生的占35.7%；上级主管部门事先确定，后经监事会通过的占62.4%；选择‘不知道’的有1.9%”。(3)“改制后，县联社的主任(经理)是怎样产生的?”结果显示：“理事会聘任的占57.3%；上级主管部门事先确定，后经理事会通过的占42.7%”。这与调研组座谈的结果相符合：信用社的主任和理事长大都是由省联社任命的，股权投资者的长期利益无法得到制度保证，投资股的股东只追求短期的分红。由此可见，农信社体制架构上的“完整”终究摆脱不了过程上“流于形式”的桎梏，只追求治理结构的表面完整，而不注重其实质，更无法从根本上完善农村信用社的法人治理结构。这也是今后农信社改革发展中亟待解决的问题之一。
3.未来产权体制改革及组织模式变迁的趋向分析。为进一步了解基层农信社对信用社产权改革的意愿，笔者设计了问题探询基层社主任对农信社今后的股权制度改革方向的预期，结果是：选择“集体积累股+股权私有化(资格股+投资股)结构下的股份合作制”的占24.6%；选择“股权私有化(资格股+投资股)结构下的股份制”的占73.1%；选择“合作制”的仅占2.3%。当问及“农村信用社今后的产权组织模式”时，有10.3%的基层社主任选择了“农村商业银行”；选择“农村合作银行”的占30.2%；选“县一级法人体制”的有14.6%；选择“信用合作制”的占2.2%；42.7%的基层社主任选择了“因地制宜，多种产权模式并存”的产权组织模式。
可见，不同地区的农信社主任对信用社今后的产权体制及其组织模式发展趋向持不同态度，这主要基于各地不同的经济、社会发展状况。但是选择“农村合作银行”的仍占绝对比重，原因可能有二：一是有的地区农信社发展的确能够达到合作银行的标准；二是调研中，个别信用社主任反映无论从农户的角度，还是从基层社员的角度都认为“合作银行”的称呼比“信用社”更正规、更可靠。农村合作银行的确是农信社产权制度变革中的创新，但是其真的就比农信社现行组织模式更适合于当地农村经济、社会发展的现实吗?一旦农信社改制为农村合作银行或农村商业银行，国家现在给予信用社的一系列优惠政策将可能不会再持续下去。
二、泰安市农村信用社产权改制后经营管理的情况
(一)农信社现行组织管理模式的实施效果
为了解此次农信社改革的推动是源于基层社的实际愿望还是源于上级政府的强制性推动，笔者在对基层社主任发放的问卷中，设计了一系列问题：(1)“本次取消基层农信社一级法人资格，并入县联社统一核算，是否基于基层社的自愿?”调研结果显示：选择“自愿的”占89.3%；选择“不自愿的”占到9.1%；选择“不知道”的有1.6%。(2)“目前的农信社管理体制(省联社-市办事处(市联社)-县联社一级法人制)是否符合农信社自身发展的需要?”结果显示：选择“符合”的占到50.4%；选择“基本符合”的48.3%；仍有1.3%的社主任认为“不符合”基层的实际。
由此可以得出：一方面，此次改革中以县为单位统一法人体制以及实行省联社管理的组织模式，在实际工作中的确可以发挥“集中、统一领导，节约运行成本、提高管理效率”等优势；但另一方面，据座谈结果表明，上述改革模式的推行仍旧遵循政府强制性制度变迁的“套路”，这种路径选择的直接后果是政府“花钱买机制”，替信用社“买单”。改革中有的信用社的积极性不高，责任心不强，一心利用政府给予的优惠条件，提升“资本充足率”，积极“增资、扩股”，满足“票据置换”等要求，从而达到“改制”的目的。
(二)农村信用社经营管理权限的变化情况
为了解改制后，基层农信社在经营管理权限以及贷款审批权限上较之改制之前发生的变化，笔者调查的结果见表1。
表1 泰安市农信社经营管理权限及贷款审批权限变化 (2006年8月)
数据来源：据《山东省农村信用社产权制度改革试点研究》调研问卷整理，2006。
总体上讲，农信社产权体制改革后，基层农信社在经营管理权限以及贷款审批权限上较之改制之前是缩小了。这符合本轮试点改革工作的初衷，即实现农信社管理权限的集中上移，减小改革的推行成本；上收贷款审批权限，降低基层信用风险，实现贷款风险管理机制的有效运作。
(三)改制后政府及主管部门对农信社经营的干预程度
改制前，地方政府对农信社的干预似乎已是不争的事实，由此而引发的信用社呆账坏账、道德风险等问题也时有发生。改制后，地方政府对农信社的干预程度是否发生了变化?联社及上级主管部门(银监局)对基层农信社的管理较之改制前又有何变化?调研结果见表2：
表2 地方政府、上级主管部门对农信社经营的干预程度(2006年8月)
数据来源：据《山东省农村信用社产权制度改革试点研究》调研问卷整理，2006。(2006年8月)。
由此可见，本次农信社产权体制改革对于地方政府施加给农信社的干预是一个很大的冲击，几乎所有的地方政府对农信社日常的经营管理工作的干预程度大大降低了，这是本轮改革的成效之一。
三、泰安市农村信用社产权改革后民主管理情况
(一)农信社“激励-约束”机制的变化
改制之前，农信社的民主管理状况可以说是“有其名而无其实”，社员代表大会等民主管理机构形同虚设；改制后，信用社员工既是股东又是职工，他们认为自己是“投资股东(主人)”的占被调研对象的27.6%；认为自己“既是主人又是员工”的占69.7%；是“受聘职工”的占2.7%。值得指出的是，所有的有效问卷中员工工资的确定标准都是“基础工资+绩效”，体现了“效率优先、按劳付酬”的原则，随之带来的是农信社员工工作积极性的提升。问卷统计结果表明，认为员工工作积极性较之改制前“提高了”的占到97.8%；选择“没有变化”的仅有2.2%；没有人选择“下降”。对“现有的信用社员工的激励与约束机制是否符合基层实际?”问题的回答是：认为“符合”的占89%；认为“基本符合”的有11%。可见改制后，随着农信社新型薪酬管理办法及激励约束机制的实施，员工精神面貌及工作积极性有了实质性的改观，这是本轮改革的又一成效。
(二)产权制度创新——“职工代表大会”的制度设计
1.产权制度设计的初衷及其运作机理。在调研座谈中，笔者发现，政府及上级主管部门为农信社设定了多元化改革目标与政策取向：一是“支农”重任不可推卸；二是经营利益必须确保；三是服从上级监督、主管部门指示及检查。由此可见，改革后的农信社在取得阶段性成果的同时，承担的责任与义务较之改革前有增无减。农信社内部管理人员及普通职工的工作压力和强度也随之增加，且内控机制对职工的要求进一步趋严，职工由于受“贷款责任终身追究”等制度的约束，承担着巨大的信贷风险。而对管理人员的监督却大多“有名无实”，“寻租”与“经营和道德的双重风险”问题不可避免。基于此种考量，笔者从制度创新的角度，提出了建立一种新型的参与型经济组织模式——“职工代表大会制度”的设想，以期能够对农信社内部治理结构及其民主管理状况作出进一步的修整与完善。
所谓参与型经济组织模式，即在原有的股东代表大会、董事会、监事会基础上，增设一个新的制衡与监督机构——职工代表大会。此种制度设计，主要基于当前整个管理体制设置和社会民主建设的现实状况，自上而下地全面实行机构改革和重组，强化民主管理成分尚欠制度基础，只能首先以基层民主建设为切入点，拾级而上，逐步健全与完善县级及其以上的民主管理体制。这不仅是农信社产权制度改革所必须解决的问题，也是实现深化农信社改革试点方案设计初衷的现实之举，同时对于整个国家的政治和经济体制改革同样具有深远的理论及现实意义。
2.产权制度设计的调研分析。最初，为了解基层农信社主任对目前改善本社民主管理状况的现实想法，笔者设计了一系列问题：(1)“改制后，您认为在基层社的经营管理方面应如何发挥员工的工作积极性?”备选答案及所占比率分别为：“依靠上级有关文件或管理办法，占8.4%；本社主任办公会研究的管理办法，占20.6%；通过职工代表大会，占60.7%；通过股东代表大会，占10.3%；”(2)“您认为在目前的管理体制下，基层社在今后的经营管理中能否依靠‘职工大会’来代替基层社原有的‘社员代表大会’来改善本社的民主管理状况?”调研结果为：“肯定(即认为可行)”的比重占到96.7%；认为“不可行”的仅有3.3%。而且在提供给基层社主任的“依靠职工代表大会来改善本社民主管理状况的备选措施”：(可多选)“①贷款项目审批；②收入分配制度的制定；③工资福利分配办法的制定；④本社日常大额业务费用开支的监督审查；⑤其他”中，选择①②③的比重达到64.4%；选择①④的占13.9%；选择②③的有12.7%；选择①②的占10%。
调研及座谈的结果表明：一方面，当前基层社的确存在着民主管理方面的“空档”，是不可回避的现实；另一方面，令人欣慰的是，基层社主任及员工已经认识到了此问题，并在积极地寻求解决途径，“职工代表大会”制度的设计很大程度上满足了基层的这一实际要求，并经调研印证是“符合民意”的。
四、泰安市农村信用社改革的总体绩效评价
从根本上讲，农村信用社改革的目标是实现其自身的商业性可持续发展。因此，调研主要从现有信用社的盈利能力出发，并对其改革绩效作出了初步判断。
(一)农信社存贷业务、盈利水平及不良贷款状况分析
自2003年以来，随着整个宏观经济形势的好转和中央落实支农政策的到位，农村信用社的经营状况一直在不断改善。据调研显示：自改革初始的2003年到2006年间，各农信社在存贷款业务开展、盈利状况、不良贷款下降等方面均有了较大改观，具体数据见表3-4。
表3 泰安市农村信用社资金来源、运用状况表 单位：万元
数据来源：泰安市农村信用社统计简报，2006。
表4泰安市农村信用社损益状况表(部分) (2006年7月)
单位：万元
数据来源：泰安市农村信用社统计简报，2006。表中“+“为正、“-”为负。
上述表格充分显示：改制后农信社经营状况明显好转，资本收益显著提高，存、贷款数量大幅度上涨，同时盈利能力稳步提升。然而，进一步分析可见，这一部分盈利可能主要来自于农信社现行贷款利率的提高、中央 “票据置换”的实施效果以及政府优惠政策的落实。如果剔除此种因素的影响，当前农信社的整体状况可能会差强人意。
农信社账面不良贷款呈稳步下降趋势。但是，如果将已清收的不良贷款同时考虑在内，全部不良贷款的占比则远高于账面反映出的数值。现实中，通过清收的办法降低不良贷款率的可能性已经不大，采取的主要途径是利用盈利来核销不良贷款。
(二)农信社“支农”发展状况分析
用农村信用社2003年-2006年的农业贷款数量及结构数据来说明其支农发展状况：
表5 泰安市农村信用社历年农业贷款结构情况表 (各年度均取7月份数据)单位：万元
数据来源：泰安市农村信用社统计简报，2003-2006。
由表5中农村信用社农业贷款结构变化的数据可见，农村工商业的贷款规模迅速上升，而且占据的比重越来越大，这种变化很显然是近年来农村个体工商户或私营企业快速发展在信贷需求上的直观反映。随着农村中小企业发展和农业经济结构的不断调整，农信社的贷款业务也在发生相应的变迁，使其一方面仍然要坚持支持农村发展的传统业务领域不变；另一方面也应积极适应整个农村经济发展态势的变化，将贷款领域适当向农村中小企业和产业化经营的农户转移，这将是农信社今后发展的必然趋势。
五、泰安市农村信用社产权制度改革的几点结论
1.以县为单位统一法人体制的农信社改革，总体上讲，利大于弊。通过改制，农信社在股权设置、法人治理结构、经营管理等方面都取得了显著的阶段性成果。
2.“花钱买机制”无疑是此轮农信社改革中金融制度的一大创新。然而，由于地区间的差异性和机制的灵活性，统一模式的推行，必然使改革措施有利于一部分地区而不利于另一部分地区。基于此，在具体实施过程中要求进一步落实“因地、因社制宜”的基本原则，寻求适应于各地经济、社会发展实际的产权体制及运行组织模式。[3]
3.改制后各地农信社的盈利能力仍存在很大差别，中央银行票据兑付条件应当进一步具体化，不应一概而论。据谢平等人的调研(2006)显示，农信社主任认为央行的票据兑付条件过高的占到67%；认为不高的占33%。[4]全国各地信用社的情况千差万别，而国发[2003]15号文件对所有信用社均采用50%的资金支持力度。事实上，一些信用社按目前的盈利水平需要至少一二十年才能消化历史包袱，而一些信用社无须努力就可获得中央银行的资金支持。基于此，笔者认为，国家在出台设计方案时，除了应有的约束机制外，还应制定使信用社通过努力可以达到的目标，否则，信用社在工作中就可能懈怠，或为获得优惠政策不惜采取欺骗手段，进而违背了政府“花钱买机制”的初衷。
4.农信社改革中普遍存在着地方政府资金扶持不到位的问题。中央银行置换了信用社资不抵债额的一半，还有一半需要地方政府和信用社共同化解。据调研座谈显示，地方政府在化解农信社的不良资产方面几乎没有发挥应有的作用。此外，还有的信用社主任认为目前的税赋仍较重，在目前农信社普遍亏损，呆账准备金提取不足的情况下，仍然征收营业税和所得税不利于鼓励农村信用社支持“三农”业务的开展。如何将税收减免与支持“三农”挂钩是亟待进一步研究解决的问题。
5.改制后的农村信用社发展中障碍仍然较多。据调研显示，基层社主任大多将农信社目前的经营困境归结为某些外部因素，如历史包袱沉重、支持“三农”与商业性可持续发展目标之间的矛盾；软、硬件经营设施及信用环境较差，上级主管部门监管过严等等。
上述问题的解决有待于研究的进一步深化和实践工作的积极探索。
参考文献：
[1] 泰安市农村信用社统计简报：2004、2005、2006年.
[2] 王家传.农村信用社经营目标与发展模式再探[J].中国农村经济，2003，(1).
[3] 宋磊.农户信贷需求与农村金融市场非均衡态势的实证分析[J].农业经济问题，2006，(7).
[4] 谢平.农村信用社改革绩效评价[J].金融研究，2006，(1).