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摘 要 失地农民问题现在已经成为我国发展进程中不可忽视的问题，而促使失地农民市民化是解决失地农民问题的一个有效途径。于是，解决失地农民市民化过程中存在的一系列问题，成为我国政府解决失地农民问题的当务之急。本文从国家大环境、农民自身和国家政策三方面出发分析失地农民市民化过程中存在的问题，并在此基础上提出一定的对策和建议。
关键词 农民 市民 失地农民 城市化
中图分类号：F842. 文献标识码：A
对于农民而言，由于土地被征用所引发的一系列诸如生活、就业、养老、医疗等方面的问题也会越来越严重。本文将从农民自身、国家政策以及我国的国际和国内环境等方面，分析我国失地农民市民化过程中存在的问题，并根据我国的政策、经济和政治的发展现状，提出解决失地农民市民化过程中存在问题的对策。
一、相关概念界定
《中华人民共和国户口管理条例》中规定，凡是具有农村户口的都是农民，凡是具有城镇户口的都是市民。笔者认为，在法律概念界定农民和市民的基础上，理论界研究的定义应该更加具体化。笔者所认为农民不仅是具有农村户口，而且也应该是长期居住在农村，从事农业劳动，且其生活习惯和生活方式具有农村特征的社会群体；市民不仅仅是具有城市户口，其也必须是长期居住在城市，从事非农业劳动，其生活习惯和生活方式具有城市特征的社会群体；与上述两种概念界定都不完全相符的群体，则是“半农民”或者“半市民”。所谓的失地农民笔者认为就是指那些原来生活在农村，并且从事农业劳动，后来由于国家非农建设导致其失去土地使用权，从而不能再从事农业劳动的特殊群体。所谓的失地农民市民化，则是国家为了改变失地农民生活的困境，将失地农民的身份从农村户口转变为城市户口，促使其从农民转化为市民的过程。一个完整的市民化过程笔者认为应该包括以下四个方面：由农业户口转变为城市户口；由从事农业劳动转变为从事非农业劳动；由带有农村特征的生活方式转变为城市特征的生活方式；由在农村居住转变为在城市居住。
二、失地农民市民化过程中存在的问题
我国由于受城乡二元经济结构和户籍制度等的影响，导致失地农民市民化的过程中存在着一系列的问题，具体如下：
（一）失地农民市民化过程中失地农民权力出现缺失。
在失地农民市民化的过程中，农民失去的不仅是土地本身，还包括一系列的权利和利益。第一，生存权和发展权。土地对于农民来说，是安身立命之本，是生活获得保障的基础。土地的失去，意味着他们的生活的失去依托，意味着他们失去了最基本的生存保障，这对于农民来说，是最大的损失。不仅如此，土地对于农民来说，是一种低成本的生活方式，土地不仅仅关系着本代人的生存和发展，也关系着后代的生存和发展。土地的失去，后代人就是失去了最基本的保障，其发展的基础就会受到限制和挑战。第二，人格尊严权。农民和市民生活在不同的环境中，其每一方都有谋生的基础和手段。但是，农民失去土地后，虽然其身份转化为市民，但是，其原本所依存的生活手段已经不能适应城市的生活状态，其处于没有田种、没有谋求在城市工作的生存技能、没有市民的生活保障的尴尬境地。他们在城市工作和生活中是处于被边缘化的群体，为了工作和生活，其人格尊严受到严重的侵犯。第三，土地财产权及其附属的权利。农民失去土地，从本质上看，不仅仅是失去对土地的使用权，而且失去的还包括农民从土地上获取的各种各样的利益以及农民对土地政策的知情权和参与权等。中国目前已经出现的农民失地问题，其实质上是由农民失去的多种利益与国家不能较好的补偿这种利益损失之间的矛盾所造成的。第四，获得社会保障的权利。土地是农民赖以生存和发展的基础，其对农民的生存和发展都具有重要的保障作用，具体如下：为农民的基本生活提供保障；为农民的就业提供保障：为农民后代的土地继承权提供保障；为农民资产的增值提供保障；为农民的直接收益提供保障；为农民免去重新获取土地时的支出提供保障。
（二）国家政策存在一定的缺陷。
失地农民市民化过程中存在各种各样的问题，其重要原因是政策存在一定的缺陷，具体如下：第一，违法占地较多，失地农民得不到应有的补偿。（1）有的乡镇招商引资企业用地不办理用地手续；（2）乡镇养殖业随意占用土地情况比较突出。由于没有按照相关的征地审批程序办理合理的审批手续，失地农民难以得到政策补偿，留下一些后遗症。第二，就业岗位匮乏，失地农民就业比例偏低。主要表现为：（1）就业安置比例低；（2）失地农民整体就业比例偏低；（3）失地农民中“4050”人员就业难的问题比较突出。第三，在失地农民市民化的过程中，保障机制缺失，失地农民的心态出现失衡。失地农民得到的各种补偿金的总量不多，且还有大部分的失地农民因为某种原因无法享受城市居民的最低生活保障。给城市的健康发展带来一定的负面影响。
（三）失地农民进入城市存在障碍。
第一，失地农民进城成本过高。这种成本主要是个人支出的成本。农民市民化成本主要分为两类:公共支出成本和个人支出成本。在目前的中国，公共支出成本一般是由政府来支付，不会对人民的生活造成影响，而对人民的生活造成影响的是个人支出成本，其包括农民市民化时由个人支付的生活成本、就业成本、非市民待遇成本、心理压力成本等。第二，失地农民在真正的融入城市生活的过程中存在难题。从社会学角色理论的角度来看，在农民转化为市民的过程中有一个角色转换的过程，在这个过程中失地农民会出现角色不清和角色中断两种问题。如果失地农民不能顺利的完成从农民角色到市民角色的转换，就会造成市民角色转换的失败，最终影响失地农民的市民化。
三、解决失地农民市民化过程中存在问题的对策
为了解决失地农民市民化过程中存在的问题，笔者认为应该从失地农民的权利的缺失、政策缺陷以及农民融入城市中存在的问题等几个方面来制定对策。具体如下：
（一）增加农民对土地的发言权，这可以通过在征地过程中引入市场机制来实现。
现有的征地政策规定，农用地在转为建设用地前必须先转化为国有。这严重地限制了农民对土地的发言权。笔者认为，让农民参与土地的增值收益分配，是一条解决农民失地问题的长久之计。于是，在农用地转化为建设用地的过程中，需用地的企业必须直接和农村集体经济组织谈判解决。同时征地补偿问题也由直接利益的双方共同协商解决，政府在其中不应该是大包大揽的作用，而应该起到协助谈判双方在不违背国家政策原则的前提下顺利协商的作用。
（二）建立全面的社会保障机制，妥善安置失地农民。
其主要作用表现在：首先可以消除失地农民市民化的后顾之忧。其次可以体现出失地农民正在享受与市民相同的待遇。市民和农民由于户口的不同，依附在他们身上的各种权利也是不相同的，社会保障是附属在市民身上的特殊权力，失地农民获得社会保障就表明了在法律上其已经和市民完全等同。从目前的实际出发，应该为进城农民建立五方面的社会保障：让人们老有所依，能够享有家庭养老保障；让人们有稳定的收入来源，保障就业；为生活可能陷于困境的农民提供人道主义援助的最低生活保障；确保进城农民在城市可以健康、稳定生活的医疗保障、住房保障。最后建立全面的社会保障机制还可以增强失地农民与城市市民的地位平等感。
（三）重新划分公益性用地和市场性用地的边界。
目前我国政府对公益性用地和市场性用地的界定不清晰，在这种情况下，把农民排斥在土地的增值利益分配体系之外是非常不公平的。因而，政府应该重新划分公益性用地和市场性用地的边界。总的方针是，在兼顾国家、市场和农民利益的同时，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地等一级开发性项目用地，采取分类征地补偿办法，切实保障农民的权益。
（四）改善就业机制，提升失地农民的就业率。
由于我国目前实行的是城乡两种就业机制，这就导致农民进入城市就业受到种种限制。然而，进城就业是失地农民获得物质基础和生活资料的最重要的途径，为了实现失地农民的充分就业，消除排斥失地农民的就业体制，应在以下方面做出改善：首先要废除对失地农民进城就业的限制；其次是加快建立全国性的就业信息网络，促进就业信息在城市与城市之间快速的高效的流动；最后是在政府的主导下，规范就业机构，发展劳动力市场中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，为农民进城就业提供高质量的服务。
（五）通过各种途径，提升失地农民的文化素质。
农民市民化一般是先进入城市，然后是融入城市。进入城市靠的是制度，但是，融入城市不仅仅要靠制度的眷顾，还要靠农民自身的素质的转变。而由具有农村特性的生活方式和生活习惯，转化为具有城市特性的生活方式和生存习惯是一个复杂的过程。在这个过程中会出现诸如角色不清、角色中断等问题。而这些问题的产生更多的是由于个人适应能力差所导致的。于是，解决失地农民进程中存在问题的有效途径是提高进城农民的自身素质。政府可以通过组织培训班、派发传单等多种宣传途径对失地农民进行再教育，让进城农民心理上接受城市文化和城市的生活方式。
（作者：广州大学公共管理学院行政管理专业10级研究生，研究方向：政府内部监控与管理）
参考文献：
[1]王振海，刘增禄.城市化与市民公共利益保护.中国海洋大学出版社，2004.
[2]张秀智.中国城市土地整理理论与实践.中国城市出版社，2010.
[3]张青，李贺.论失地农民的身份认同危机及其根源.佳木斯大学社会科学学报，2010，（4）.
[4]高君.论失地农民市民化过程的社会保障.兰州学报，2010，（4）.
[5]徐忠方.试论我国失地农民社保困境的破解.金融，2010，（4）.
[6]杨盛海.失地农民市民化问题探析.中国改革论坛，2004-10.
[7]秦守勤.权利贫困视野下的失地农民问题研究.“三农”问题研究，2010，(8).
关键词 农民 市民 失地农民 城市化
中图分类号：F842. 文献标识码：A
对于农民而言，由于土地被征用所引发的一系列诸如生活、就业、养老、医疗等方面的问题也会越来越严重。本文将从农民自身、国家政策以及我国的国际和国内环境等方面，分析我国失地农民市民化过程中存在的问题，并根据我国的政策、经济和政治的发展现状，提出解决失地农民市民化过程中存在问题的对策。
一、相关概念界定
《中华人民共和国户口管理条例》中规定，凡是具有农村户口的都是农民，凡是具有城镇户口的都是市民。笔者认为，在法律概念界定农民和市民的基础上，理论界研究的定义应该更加具体化。笔者所认为农民不仅是具有农村户口，而且也应该是长期居住在农村，从事农业劳动，且其生活习惯和生活方式具有农村特征的社会群体；市民不仅仅是具有城市户口，其也必须是长期居住在城市，从事非农业劳动，其生活习惯和生活方式具有城市特征的社会群体；与上述两种概念界定都不完全相符的群体，则是“半农民”或者“半市民”。所谓的失地农民笔者认为就是指那些原来生活在农村，并且从事农业劳动，后来由于国家非农建设导致其失去土地使用权，从而不能再从事农业劳动的特殊群体。所谓的失地农民市民化，则是国家为了改变失地农民生活的困境，将失地农民的身份从农村户口转变为城市户口，促使其从农民转化为市民的过程。一个完整的市民化过程笔者认为应该包括以下四个方面：由农业户口转变为城市户口；由从事农业劳动转变为从事非农业劳动；由带有农村特征的生活方式转变为城市特征的生活方式；由在农村居住转变为在城市居住。
二、失地农民市民化过程中存在的问题
我国由于受城乡二元经济结构和户籍制度等的影响，导致失地农民市民化的过程中存在着一系列的问题，具体如下：
（一）失地农民市民化过程中失地农民权力出现缺失。
在失地农民市民化的过程中，农民失去的不仅是土地本身，还包括一系列的权利和利益。第一，生存权和发展权。土地对于农民来说，是安身立命之本，是生活获得保障的基础。土地的失去，意味着他们的生活的失去依托，意味着他们失去了最基本的生存保障，这对于农民来说，是最大的损失。不仅如此，土地对于农民来说，是一种低成本的生活方式，土地不仅仅关系着本代人的生存和发展，也关系着后代的生存和发展。土地的失去，后代人就是失去了最基本的保障，其发展的基础就会受到限制和挑战。第二，人格尊严权。农民和市民生活在不同的环境中，其每一方都有谋生的基础和手段。但是，农民失去土地后，虽然其身份转化为市民，但是，其原本所依存的生活手段已经不能适应城市的生活状态，其处于没有田种、没有谋求在城市工作的生存技能、没有市民的生活保障的尴尬境地。他们在城市工作和生活中是处于被边缘化的群体，为了工作和生活，其人格尊严受到严重的侵犯。第三，土地财产权及其附属的权利。农民失去土地，从本质上看，不仅仅是失去对土地的使用权，而且失去的还包括农民从土地上获取的各种各样的利益以及农民对土地政策的知情权和参与权等。中国目前已经出现的农民失地问题，其实质上是由农民失去的多种利益与国家不能较好的补偿这种利益损失之间的矛盾所造成的。第四，获得社会保障的权利。土地是农民赖以生存和发展的基础，其对农民的生存和发展都具有重要的保障作用，具体如下：为农民的基本生活提供保障；为农民的就业提供保障：为农民后代的土地继承权提供保障；为农民资产的增值提供保障；为农民的直接收益提供保障；为农民免去重新获取土地时的支出提供保障。
（二）国家政策存在一定的缺陷。
失地农民市民化过程中存在各种各样的问题，其重要原因是政策存在一定的缺陷，具体如下：第一，违法占地较多，失地农民得不到应有的补偿。（1）有的乡镇招商引资企业用地不办理用地手续；（2）乡镇养殖业随意占用土地情况比较突出。由于没有按照相关的征地审批程序办理合理的审批手续，失地农民难以得到政策补偿，留下一些后遗症。第二，就业岗位匮乏，失地农民就业比例偏低。主要表现为：（1）就业安置比例低；（2）失地农民整体就业比例偏低；（3）失地农民中“4050”人员就业难的问题比较突出。第三，在失地农民市民化的过程中，保障机制缺失，失地农民的心态出现失衡。失地农民得到的各种补偿金的总量不多，且还有大部分的失地农民因为某种原因无法享受城市居民的最低生活保障。给城市的健康发展带来一定的负面影响。
（三）失地农民进入城市存在障碍。
第一，失地农民进城成本过高。这种成本主要是个人支出的成本。农民市民化成本主要分为两类:公共支出成本和个人支出成本。在目前的中国，公共支出成本一般是由政府来支付，不会对人民的生活造成影响，而对人民的生活造成影响的是个人支出成本，其包括农民市民化时由个人支付的生活成本、就业成本、非市民待遇成本、心理压力成本等。第二，失地农民在真正的融入城市生活的过程中存在难题。从社会学角色理论的角度来看，在农民转化为市民的过程中有一个角色转换的过程，在这个过程中失地农民会出现角色不清和角色中断两种问题。如果失地农民不能顺利的完成从农民角色到市民角色的转换，就会造成市民角色转换的失败，最终影响失地农民的市民化。
三、解决失地农民市民化过程中存在问题的对策
为了解决失地农民市民化过程中存在的问题，笔者认为应该从失地农民的权利的缺失、政策缺陷以及农民融入城市中存在的问题等几个方面来制定对策。具体如下：
（一）增加农民对土地的发言权，这可以通过在征地过程中引入市场机制来实现。
现有的征地政策规定，农用地在转为建设用地前必须先转化为国有。这严重地限制了农民对土地的发言权。笔者认为，让农民参与土地的增值收益分配，是一条解决农民失地问题的长久之计。于是，在农用地转化为建设用地的过程中，需用地的企业必须直接和农村集体经济组织谈判解决。同时征地补偿问题也由直接利益的双方共同协商解决，政府在其中不应该是大包大揽的作用，而应该起到协助谈判双方在不违背国家政策原则的前提下顺利协商的作用。
（二）建立全面的社会保障机制，妥善安置失地农民。
其主要作用表现在：首先可以消除失地农民市民化的后顾之忧。其次可以体现出失地农民正在享受与市民相同的待遇。市民和农民由于户口的不同，依附在他们身上的各种权利也是不相同的，社会保障是附属在市民身上的特殊权力，失地农民获得社会保障就表明了在法律上其已经和市民完全等同。从目前的实际出发，应该为进城农民建立五方面的社会保障：让人们老有所依，能够享有家庭养老保障；让人们有稳定的收入来源，保障就业；为生活可能陷于困境的农民提供人道主义援助的最低生活保障；确保进城农民在城市可以健康、稳定生活的医疗保障、住房保障。最后建立全面的社会保障机制还可以增强失地农民与城市市民的地位平等感。
（三）重新划分公益性用地和市场性用地的边界。
目前我国政府对公益性用地和市场性用地的界定不清晰，在这种情况下，把农民排斥在土地的增值利益分配体系之外是非常不公平的。因而，政府应该重新划分公益性用地和市场性用地的边界。总的方针是，在兼顾国家、市场和农民利益的同时，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地等一级开发性项目用地，采取分类征地补偿办法，切实保障农民的权益。
（四）改善就业机制，提升失地农民的就业率。
由于我国目前实行的是城乡两种就业机制，这就导致农民进入城市就业受到种种限制。然而，进城就业是失地农民获得物质基础和生活资料的最重要的途径，为了实现失地农民的充分就业，消除排斥失地农民的就业体制，应在以下方面做出改善：首先要废除对失地农民进城就业的限制；其次是加快建立全国性的就业信息网络，促进就业信息在城市与城市之间快速的高效的流动；最后是在政府的主导下，规范就业机构，发展劳动力市场中介组织，形成包括就业信息、咨询、职业介绍培训在内的社会化就业服务体系，为农民进城就业提供高质量的服务。
（五）通过各种途径，提升失地农民的文化素质。
农民市民化一般是先进入城市，然后是融入城市。进入城市靠的是制度，但是，融入城市不仅仅要靠制度的眷顾，还要靠农民自身的素质的转变。而由具有农村特性的生活方式和生活习惯，转化为具有城市特性的生活方式和生存习惯是一个复杂的过程。在这个过程中会出现诸如角色不清、角色中断等问题。而这些问题的产生更多的是由于个人适应能力差所导致的。于是，解决失地农民进程中存在问题的有效途径是提高进城农民的自身素质。政府可以通过组织培训班、派发传单等多种宣传途径对失地农民进行再教育，让进城农民心理上接受城市文化和城市的生活方式。
（作者：广州大学公共管理学院行政管理专业10级研究生，研究方向：政府内部监控与管理）
参考文献：
[1]王振海，刘增禄.城市化与市民公共利益保护.中国海洋大学出版社，2004.
[2]张秀智.中国城市土地整理理论与实践.中国城市出版社，2010.
[3]张青，李贺.论失地农民的身份认同危机及其根源.佳木斯大学社会科学学报，2010，（4）.
[4]高君.论失地农民市民化过程的社会保障.兰州学报，2010，（4）.
[5]徐忠方.试论我国失地农民社保困境的破解.金融，2010，（4）.
[6]杨盛海.失地农民市民化问题探析.中国改革论坛，2004-10.
[7]秦守勤.权利贫困视野下的失地农民问题研究.“三农”问题研究，2010，(8).