论文部分内容阅读
[摘要]公共部门绩效管理中，应当强调过程管理、目标管理、结果管理的统一，可引入“目标指标-职能责任-跟踪反馈-评估改进-考核激励”“五个体系”闭环运行的思路予以推进，以指标体系明确量化目标，以责任体系匹配责任主体，以跟踪体系督导执行推进，以评价体系反馈并持续改进，修正设立新的指标体系，进入下一个循环过程，而以每个循环体系都具备的考核体系持续激发动力。
[关键词]公共部门 绩效管理 闭环管理
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）04-0019-02
作为在具有两千多年封建传统基础上建立起来的社会主义初级阶段的国家，中国公共部门还存在着传统官僚制僵化、民主集中制失衡（民主若弱于集中）、事责权利不匹配等弊端，而引入部门绩效管理是一种有益探索。公共部门绩效管理师利用绩效信息协助设定既定的绩效目标进行资源配置与有限顺序的安排，以告知管理者维持或改变目标计划或措施，并且报告成功符合目标的管理过程。它是将过程管理、目标管理与结果管理有机结合的管理方式。受其启发，本人根据当前企业正在推行的管理创新工作，尝试提出一种公共部门绩效管理“目标指标-职能责任-跟踪反馈-评估改进-考核激励”“五个体系”闭环运行的思路。
一、着眼于目标量化，建立目标指标体系，推动政府资源全优化聚焦，解决“干什么，干到什么程度”的问题
对于公共部门活动的绩效等级上的具体绩效要求就是绩效目标。一般按照几个等级确定不同等级具体机型在效率、效益、费用、服务水平、公共责任等方面的要求和目标。我们为避免挂一漏万，可先从宏观方面着眼：（1）从四大职能角度设计指标项目。作为社会主义市场经济条件下的公共部门，一般具有政治、经济、文化、社会等四大职能目标。各级公共部门据此列出最重要重点工作或项目，并进一步分解或分组。每个项目或工作都是由各个环节或多项行动组成的，通过对各个环节的目标设定，或者为零，支撑整个工作的总体目标。每项工作进行量化或节点化，细化到人头，用政策的形式固定下来，作为运行、跟踪、考评依据。党群系统作为中国特色政治体制下的准公共部门，也要分别建立相应的指标体系。（2）从“三个对标”视野确立指标数据。对于公共部门目标指标项目，原则上都确立量化指标，效果不能量化的，量化措施指标。在可量化计算的项目应该计算“效率”指标，不可量化的，可对“效益”作出描述性的目标设定；重点职能工作，可以通过明确时间节点来量化。要分别从本部门、本单位当年最好水平对标，本部门、本单位发展历史最好水平对标，同地区同系统主要可比最优指标对标，着眼于进入前三、“坐三争一”，保证指标确立具有先进性和可行性。（3）从“两个扎根”实践考量指标依据。首先是扎根实际。坚持从实践中来到实践中去，做深入细致调研，这样的指标才有可执行性。其次是问计于“民”、问“需”于民。一方面从群众中来，到群众中去，吸收集中基层群众的智慧，一方面掌握群众需求，体现人本管理。
在设计指标时，要把握好几对关系：数量指标与质量指标，肯定性指标与否决性指标，技术性指标与民主性指标，客观性指标与主观性指标，支出指标与回报指标，工作指标与业绩指标，行政成本指标与业务成本指标，个体指标与团队指标等等。由于这些目标指标具有经常的变动性，因此在建立绩效指标体系时应该有一定弹性和灵活性，并不断接受重新检查和修改。
二、着眼于职责细化，建立职能责任体系，推动公共部门全战线行动，解决“谁来干”的问题
（一）从“三向到位”维度实现责任分解
分别由部门一把手亲自负责，按照组织架构，坚持纵向到底、横向到边、定向到位的原则，从三个维度进行责任分解：（1）将每一项指标按照职责分工进行逐层细化，使每项指标得到细化支撑，形成树形支撑结构，确保各项指标下级大于上级、一级保证一级。（2）将每个层面所承担的所有指标对应到每个责任主体，形成矩形结构并进行汇编，确保各项指标一个对一个。（3）无论横向还是纵向，都要定向到人，实现事责权利匹配、人事统一，实现每个责任主体承担指标精准化、个性化，形成“层层传递压力，人人贡献力量，部门重担人人挑，人人肩上有指标”。
（二）从“三线并进”途径建立责任契约
将责任层层明确，在指标分解过程中，采取签订责任书的形式并予以落实。责任书的内容主要包括：承担的指标、指标得分权重、重点工作、计分办法、奖惩办法等。第一条线是层级线，分别由上级与下级签订集体责任书；第二条线是职能线（系统线），由部门内的各职能处室或业务系统签订责任书，如维稳责任书、安全环保责任书等；第三条线是个人线，由上级主管分别与下级人员签订责任状，并汇编成册，形成横向到边、纵向到底、多层级、全贯通的契约关系。
以上自认体系的关键因素有两个，一是分权机制。绩效管理强调的是结果为本，必须让管理者为其工作结果承担责任，这就需要有分权机制，比如组织授权、雇员授权、社区授权等。二是责任机制。“领略了自由之后，便要品尝责任的滋味，这种责任以绩效和收入定期的评估方式出现”。责任机制说到底就是组织到底对谁负责、责任负责，因此责任机制与绩效管理紧密相关。
三、着眼于督导“动”化，建立跟踪反馈体系，推动工作人员全过程调控，解决“干到什么进度”的问题
建立跟踪反馈体系的重点是动态跟踪和过程控制，是保证目标完成、达成绩效的关键环节。一是从作风转变入手建立上级机关督导跟踪体系。由上级机关对下属单位或系统跟踪，采取“听、看、问、查、评”5种方式进行集中跟踪检查督导，动态反馈，并帮助现场解决相关难题。在此基础上，每名检查人员或检查组定点联系1～2个被检查单位，确保每1～2个月对联系单位进行一次现场复查，季度讲评、半年通报、全年兑现。在此基础上，在部门本级机关也探索建立“节点跟踪、当月总结”的跟踪体系。由各职能部室结合岗位重点工作以及上级交办的各项任务建立时间节点，跟踪各项任务是否在时间节点内完成，并针对在工作过程中出现的各项问题进行讨论解决；当月总结部室完成的主要工作、重点工作、承担预算指标完成情况，以及需配合其他部室完成任务的进展情况，存在的问题，布置下月工作任务。二是从管理提升入手建立绩效运行跟踪体系。按照时间节点，没有完成滚动的进入下个节点。 四、着眼于对标优化，建立评估改进体系，推动各项工作全方位超越，解决“怎么干，干到什么标准”的问题
（一）立足自身既定目标指标评价计划执行
围绕四大职能指标设计的数值或节点推进情况，以及责任分解、跟踪配套等情况进行评价，以明确差距，找准改进方向，落实改进措施，甚至调整完善指标。
（二）对照参考“两大标杆”评价计划执行
首先是以本单位历史水平为标杆对比分析，对没有完成的指标及时分析原因，要将指标滚动到下月，并制定切实可行的措施，确保下月完成滚动预算。其次是切合实际选择比自身优秀的国内外一个或多个单位、机构的全部或部分项目指标，开展评价，真正促进企业各项指标逐步提高。
（三）根据比照一般指标体系评价计划执行
即所谓的4E（economy，efficiency，effectiveness，equity）。（1）economy，经济，比的是“少花钱多办事”。（2）efficiency，效率，比的是“同投入多产出”，体现在生产服务效率和资源配置效率等方面。（3）effectiveness，效益。一类是现状的改变程度，另类是现象（如违法犯罪）的改变幅度，三类是公众的满意程度。（4）equity，公平。以上四个方面的对标标准共同构成了公共部门绩效管理的综合评价体系。在经济标准内，评估成本与资源，在效率标准内，评估资源与产出，在效益标准内考虑产出与效果，在公平标准内，考虑是否增进公平程度、符合公众利益，在这样的紧密相连、环环相扣的评估中，公共管理部门的整体绩效才能真正实现。
在以上对标结果基础上，划分评价等级，达到和超过先进指标或者既定指标的为A级，重新选择更高水平的标杆，或者动态提升既定指标；对达到先进指标或既定指标90%以上的为B级；对达到先进指标或既定指标70%以上的为C级；对达到先进指标或既定指标70%以下的为D级，梳理差距产生的原因，找出短板和风险点，制订针对性的改进措施和防范措施。
以上措施的实施，还要依赖于信息管理体系，条件成熟，可以建设电子化政府，从而为公共部门闭环管理提供数据支撑（当然绝不仅限于此，比如还可以为决策服务）。要借助信息管理系统，全方位广发收集涉及评估部门管理绩效的各方面信息和资料，包括服务承诺、计划方案、工作报表、责任书、解决实际问题数量、实际取得的工作效果、社会效果、重大决策过程、成果鉴定等。资料的准确性对于绩效评估关系重大。
五、着眼于兑现硬化，建立考核激励体系，推动管理人员全身心投入，解决“干好干坏对责任者怎么样对待”的问题
导致公共部门低效的重要原因是缺乏动力机制。如果即使绩效再好，责任者得不到好处，绩效再差也得不到风险惩罚，那么绩效评估也失去了意义。因此必须建立有效的激励约束机制。这就需要分类分层签订绩效考核责任书，采用定期考评、层层考评、全面考评等主要手段考评为A（95分<分值≤100分）、B（80分<分值≤95分）、C（60分<分值≤80分）、D（分值≤60分）或优、良、中、差等四个等级，并严格兑现。绩效考核结果与以下方面挂钩。一是与岗位薪酬挂钩，突出考核兑现针对性。二是与选人用人挂钩，突出考核兑现导向性。三是与评先树优挂钩，突出考核兑现激励性。四是与管理“权限”挂钩，突出考核兑现匹配性。对于绩效考核较好的公共部门或政府，可以调整扩大其行政区划和范围，使其有更大管理“平台”，反之予以紧缩。同时放松户籍管理制度，允许居民自有流动，让群众用“脚”说话，离开那些行政绩效差的地区。
当然，上述“五个体系”闭环管理推行也有一些客观主观难度，一是公共部门产出难以量化，二是公共部门目标缺乏准确，三是公共部门绩效标准难以确定，四是公共部门人员难以接受，五是绩效信息系统不够完善，六是公共部门利益可能冲突（主要是因部门划分过细，存在着部门利益，将来可推动“大部制”来解决）。但作为一种科学的管理工具，笔者认为还是可以做一些试点，需要公众参与、高层支持。总得有“第一个吃螃蟹的人”。
【参考文献】
[1]李鹏.公共管理学（第一版）[M].中共中央党校出版社，2006年11月.
[2]潘云良.现代企业管理（第一版）[M].中共中央党校出版社，2006年5月.
[3]刘碧强等.公共部门目标管理浅议[J].北京市财贸干部管理学院学报，2003（2）.
[关键词]公共部门 绩效管理 闭环管理
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）04-0019-02
作为在具有两千多年封建传统基础上建立起来的社会主义初级阶段的国家，中国公共部门还存在着传统官僚制僵化、民主集中制失衡（民主若弱于集中）、事责权利不匹配等弊端，而引入部门绩效管理是一种有益探索。公共部门绩效管理师利用绩效信息协助设定既定的绩效目标进行资源配置与有限顺序的安排，以告知管理者维持或改变目标计划或措施，并且报告成功符合目标的管理过程。它是将过程管理、目标管理与结果管理有机结合的管理方式。受其启发，本人根据当前企业正在推行的管理创新工作，尝试提出一种公共部门绩效管理“目标指标-职能责任-跟踪反馈-评估改进-考核激励”“五个体系”闭环运行的思路。
一、着眼于目标量化，建立目标指标体系，推动政府资源全优化聚焦，解决“干什么，干到什么程度”的问题
对于公共部门活动的绩效等级上的具体绩效要求就是绩效目标。一般按照几个等级确定不同等级具体机型在效率、效益、费用、服务水平、公共责任等方面的要求和目标。我们为避免挂一漏万，可先从宏观方面着眼：（1）从四大职能角度设计指标项目。作为社会主义市场经济条件下的公共部门，一般具有政治、经济、文化、社会等四大职能目标。各级公共部门据此列出最重要重点工作或项目，并进一步分解或分组。每个项目或工作都是由各个环节或多项行动组成的，通过对各个环节的目标设定，或者为零，支撑整个工作的总体目标。每项工作进行量化或节点化，细化到人头，用政策的形式固定下来，作为运行、跟踪、考评依据。党群系统作为中国特色政治体制下的准公共部门，也要分别建立相应的指标体系。（2）从“三个对标”视野确立指标数据。对于公共部门目标指标项目，原则上都确立量化指标，效果不能量化的，量化措施指标。在可量化计算的项目应该计算“效率”指标，不可量化的，可对“效益”作出描述性的目标设定；重点职能工作，可以通过明确时间节点来量化。要分别从本部门、本单位当年最好水平对标，本部门、本单位发展历史最好水平对标，同地区同系统主要可比最优指标对标，着眼于进入前三、“坐三争一”，保证指标确立具有先进性和可行性。（3）从“两个扎根”实践考量指标依据。首先是扎根实际。坚持从实践中来到实践中去，做深入细致调研，这样的指标才有可执行性。其次是问计于“民”、问“需”于民。一方面从群众中来，到群众中去，吸收集中基层群众的智慧，一方面掌握群众需求，体现人本管理。
在设计指标时，要把握好几对关系：数量指标与质量指标，肯定性指标与否决性指标，技术性指标与民主性指标，客观性指标与主观性指标，支出指标与回报指标，工作指标与业绩指标，行政成本指标与业务成本指标，个体指标与团队指标等等。由于这些目标指标具有经常的变动性，因此在建立绩效指标体系时应该有一定弹性和灵活性，并不断接受重新检查和修改。
二、着眼于职责细化，建立职能责任体系，推动公共部门全战线行动，解决“谁来干”的问题
（一）从“三向到位”维度实现责任分解
分别由部门一把手亲自负责，按照组织架构，坚持纵向到底、横向到边、定向到位的原则，从三个维度进行责任分解：（1）将每一项指标按照职责分工进行逐层细化，使每项指标得到细化支撑，形成树形支撑结构，确保各项指标下级大于上级、一级保证一级。（2）将每个层面所承担的所有指标对应到每个责任主体，形成矩形结构并进行汇编，确保各项指标一个对一个。（3）无论横向还是纵向，都要定向到人，实现事责权利匹配、人事统一，实现每个责任主体承担指标精准化、个性化，形成“层层传递压力，人人贡献力量，部门重担人人挑，人人肩上有指标”。
（二）从“三线并进”途径建立责任契约
将责任层层明确，在指标分解过程中，采取签订责任书的形式并予以落实。责任书的内容主要包括：承担的指标、指标得分权重、重点工作、计分办法、奖惩办法等。第一条线是层级线，分别由上级与下级签订集体责任书；第二条线是职能线（系统线），由部门内的各职能处室或业务系统签订责任书，如维稳责任书、安全环保责任书等；第三条线是个人线，由上级主管分别与下级人员签订责任状，并汇编成册，形成横向到边、纵向到底、多层级、全贯通的契约关系。
以上自认体系的关键因素有两个，一是分权机制。绩效管理强调的是结果为本，必须让管理者为其工作结果承担责任，这就需要有分权机制，比如组织授权、雇员授权、社区授权等。二是责任机制。“领略了自由之后，便要品尝责任的滋味，这种责任以绩效和收入定期的评估方式出现”。责任机制说到底就是组织到底对谁负责、责任负责，因此责任机制与绩效管理紧密相关。
三、着眼于督导“动”化，建立跟踪反馈体系，推动工作人员全过程调控，解决“干到什么进度”的问题
建立跟踪反馈体系的重点是动态跟踪和过程控制，是保证目标完成、达成绩效的关键环节。一是从作风转变入手建立上级机关督导跟踪体系。由上级机关对下属单位或系统跟踪，采取“听、看、问、查、评”5种方式进行集中跟踪检查督导，动态反馈，并帮助现场解决相关难题。在此基础上，每名检查人员或检查组定点联系1～2个被检查单位，确保每1～2个月对联系单位进行一次现场复查，季度讲评、半年通报、全年兑现。在此基础上，在部门本级机关也探索建立“节点跟踪、当月总结”的跟踪体系。由各职能部室结合岗位重点工作以及上级交办的各项任务建立时间节点，跟踪各项任务是否在时间节点内完成，并针对在工作过程中出现的各项问题进行讨论解决；当月总结部室完成的主要工作、重点工作、承担预算指标完成情况，以及需配合其他部室完成任务的进展情况，存在的问题，布置下月工作任务。二是从管理提升入手建立绩效运行跟踪体系。按照时间节点，没有完成滚动的进入下个节点。 四、着眼于对标优化，建立评估改进体系，推动各项工作全方位超越，解决“怎么干，干到什么标准”的问题
（一）立足自身既定目标指标评价计划执行
围绕四大职能指标设计的数值或节点推进情况，以及责任分解、跟踪配套等情况进行评价，以明确差距，找准改进方向，落实改进措施，甚至调整完善指标。
（二）对照参考“两大标杆”评价计划执行
首先是以本单位历史水平为标杆对比分析，对没有完成的指标及时分析原因，要将指标滚动到下月，并制定切实可行的措施，确保下月完成滚动预算。其次是切合实际选择比自身优秀的国内外一个或多个单位、机构的全部或部分项目指标，开展评价，真正促进企业各项指标逐步提高。
（三）根据比照一般指标体系评价计划执行
即所谓的4E（economy，efficiency，effectiveness，equity）。（1）economy，经济，比的是“少花钱多办事”。（2）efficiency，效率，比的是“同投入多产出”，体现在生产服务效率和资源配置效率等方面。（3）effectiveness，效益。一类是现状的改变程度，另类是现象（如违法犯罪）的改变幅度，三类是公众的满意程度。（4）equity，公平。以上四个方面的对标标准共同构成了公共部门绩效管理的综合评价体系。在经济标准内，评估成本与资源，在效率标准内，评估资源与产出，在效益标准内考虑产出与效果，在公平标准内，考虑是否增进公平程度、符合公众利益，在这样的紧密相连、环环相扣的评估中，公共管理部门的整体绩效才能真正实现。
在以上对标结果基础上，划分评价等级，达到和超过先进指标或者既定指标的为A级，重新选择更高水平的标杆，或者动态提升既定指标；对达到先进指标或既定指标90%以上的为B级；对达到先进指标或既定指标70%以上的为C级；对达到先进指标或既定指标70%以下的为D级，梳理差距产生的原因，找出短板和风险点，制订针对性的改进措施和防范措施。
以上措施的实施，还要依赖于信息管理体系，条件成熟，可以建设电子化政府，从而为公共部门闭环管理提供数据支撑（当然绝不仅限于此，比如还可以为决策服务）。要借助信息管理系统，全方位广发收集涉及评估部门管理绩效的各方面信息和资料，包括服务承诺、计划方案、工作报表、责任书、解决实际问题数量、实际取得的工作效果、社会效果、重大决策过程、成果鉴定等。资料的准确性对于绩效评估关系重大。
五、着眼于兑现硬化，建立考核激励体系，推动管理人员全身心投入，解决“干好干坏对责任者怎么样对待”的问题
导致公共部门低效的重要原因是缺乏动力机制。如果即使绩效再好，责任者得不到好处，绩效再差也得不到风险惩罚，那么绩效评估也失去了意义。因此必须建立有效的激励约束机制。这就需要分类分层签订绩效考核责任书，采用定期考评、层层考评、全面考评等主要手段考评为A（95分<分值≤100分）、B（80分<分值≤95分）、C（60分<分值≤80分）、D（分值≤60分）或优、良、中、差等四个等级，并严格兑现。绩效考核结果与以下方面挂钩。一是与岗位薪酬挂钩，突出考核兑现针对性。二是与选人用人挂钩，突出考核兑现导向性。三是与评先树优挂钩，突出考核兑现激励性。四是与管理“权限”挂钩，突出考核兑现匹配性。对于绩效考核较好的公共部门或政府，可以调整扩大其行政区划和范围，使其有更大管理“平台”，反之予以紧缩。同时放松户籍管理制度，允许居民自有流动，让群众用“脚”说话，离开那些行政绩效差的地区。
当然，上述“五个体系”闭环管理推行也有一些客观主观难度，一是公共部门产出难以量化，二是公共部门目标缺乏准确，三是公共部门绩效标准难以确定，四是公共部门人员难以接受，五是绩效信息系统不够完善，六是公共部门利益可能冲突（主要是因部门划分过细，存在着部门利益，将来可推动“大部制”来解决）。但作为一种科学的管理工具，笔者认为还是可以做一些试点，需要公众参与、高层支持。总得有“第一个吃螃蟹的人”。
【参考文献】
[1]李鹏.公共管理学（第一版）[M].中共中央党校出版社，2006年11月.
[2]潘云良.现代企业管理（第一版）[M].中共中央党校出版社，2006年5月.
[3]刘碧强等.公共部门目标管理浅议[J].北京市财贸干部管理学院学报，2003（2）.