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摘 要：在全球金融危机的影响犹在之时，对金融消费者充分保护的重要性愈来愈突显出来。本文以系统法学的视域下结构要素为切入点，审视对金融消费者的法律保护，通过讨论美国在金融消费者保护领域的制度安排及改革，反思中国当前对于金融消费者保护的不足之处，探寻保护金融消费者的有效途径。
关 键 词：系统法学视角；结构要素；金融消费者保护
中图分类号：Ｄ９２２．２９４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１２－０１１３－０４
收稿日期：２０１１－０８－２３
作者简介：万玲（１９８１—），女，辽宁沈阳人，复旦大学法学院民商法学博士研究生，上海外国语大学贤达学院法学讲师，研究方向为比较行政法。
基金项目：本文受上海市重点学科建设项目的资助，项目编号：Ｂ１０２。
在当前的金融市场， 消费者以史上空前的程度直接参与着金融消费活动。美国的金融危机主要源于金融产品的过度消费。金融全球化和美国金融产业的不断发展给美国家庭带来一波又一波的唾手可得的信贷支持，例如美国家庭信贷消费者以高于他们年收入４－５倍的价格购买房屋。以第一套房产的虚高的价值为抵押，他们又申请第二次按揭。他们使用房屋净值贷款来支付信用卡，然后再度透支。但是，自２００７年中期以来，金融危机虽然渐渐退去但留下的却是大批金融机构破产、个人信用评级的破产、金融机构和消费者的恐惧。［１］在弥补金融危机带来的损害的同时，美国政府已经采取了若干深刻的改革措施，其中对金融消费者的保护无疑是核心问题。对于金融消费者的法律保护层面，美国的制度设计和改革对我国有重要的借鉴意义。笔者试图从整体出发，以系统结构的视角做出对比研究。系统是指相互联系、相互作用的若干要素构成的有特定功能的统一整体。要素、结构、功能和环境是系统的四个基本要件。本文着眼于结构要件，将从制度结构、组织结构以及受保护利益结构展开中美相关金融消费者保护法律制度的比较研究。
一、美国金融消费者保护的制度结构
（一）２０世纪后期美国金融消费者保护的制度构成
２０世纪６０年代以来，伴随消费信贷等金融服务在美国的高速发展，对于金融消费者的保护成为一种大众需求。开始于１９６８年，美国国会颁布了一系列法案，包括：《诚实信贷法》（１９６８）、《公平住房法》（１９６８）、《公平信贷报告法》（１９７０）、《平等信贷机会法》（１９７４）、《房屋抵押披露法》（１９７５）、《社区再投资法》（１９７７）、《公平债务催收法》（１９７７）、《诚实储蓄法》（１９９１）、《家庭住房保护法》（１９９４）、《公正准确信用交易法》（２００３）等等。这些立法形成了一个金融消费者保护法律网，涉及了广泛的领域。从信息揭露到市民金融信息的隐私权保护，诸多立法均以保护金融市场中的消费者利益为目标。
（二）美国金融监管组织结构
在改革前，金融监管机构同时也承担着对金融消费者保护的职能。美国的金融消费者保护机构分两个行政级别：联邦级别和州级别。从传统上来看，对消费者的保护是州金融监管者的职责，但随着金融市场的发展，金融监管权逐步联邦化。在联邦一级的监管机构主要包括以下组织。［２］
美联储：美联储是美国的中央银行，美联储负责规范美国货币体系以及监管金融机构，包括传统银行控股公司和银行集团。总的来说， 其目的是为了保持市场价格稳定和促进经济增长。
美国财政部：最初是专门管理政府收入（而联邦储备管理支出）。它的建议影响着财政政策；调节美国进口和出口；收集所有美国收入，包括税金、设计和铸造美国货币。
美国证券交易委员会（ＳＥＣ）：独立的政府机构。其职责是监管美国证券市场，并执行《证券法》，监管股票、期权、以及其他有价证券的交易。委员会还负责公司的收购。其首要任务是促进证券市场的透明度，从而保护投资者利益，同时通过审查公司季度、年度财务报告以防止机构欺诈或公司渎职。
联邦存款保险公司：确保美国大众储存在银行里的钱不会蒸发。该机构负责其会员金融机构中的储蓄账户监控，目前该机构对其会员银行中的储户的保额达到近１００，０００美元，退休金账户则达到２５０，０００美元。
商品期货交易委员会：成立于１９７４年，作为一个独立机构监管日益复杂的市场中的期货合约。在建立初期，绝大多数商品期货交易涉及农业部门。同时，该组织监管期货合约等金融衍生品交易活动，实际上通过监督买家和卖家确保对金融消费者免受欺诈。
国家信贷联盟局：负责授权和监管美国信贷互助会。以国家信用保险基金为支持确保联邦和各州储蓄的安全性。
（三）政府在金融消费者保护领域的改革
在２００９年６月１７日，奥巴马政府发布了金融监管改革框架《金融监管改革——新基础：重建金融监管》。这是一个意义深远的计划，包括把焦点集中在提高个别金融机构监督、综合整治金融市场，以新政策工具来预防金融危机，并建议通过创造一个新的消费金融者保护机构以防止金融机构滥用职权。之后，美国国会通过了《消费金融保护机构改革法案》和《Ｄｏｄｄ－Ｆｒａｎｋ华尔街和消费者保护法案》。根据这两个法案，设立了金融消费者保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害；对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理；提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争。［３］为实现这些目标，金融消费者保护局将对以下的金融活动领域有权监管。包括：吸收存款、抵押贷款、债务催收、信息披露信用卡以及未被证券交易委员会和期货交易委员监管职权所覆盖的投资咨询实体等等。［４］ＣＦＰＡ对保险领域活动一般不会干预，但一旦涉及到按揭或信用保险等特定活动ＣＦＰＡ便会插手。［５］在法案中，ＣＦＰＡ被赋予的权力可以对广泛的金融机构进行监督。这些机构包括银行、存款互助会、抵押行纪等等。ＣＦＰＡ 被规定为消费者保护的监管和执行机构，在这些职能上将取代上文提到的若干联邦金融监管机构。同时，ＣＦＰＡ还被规定为金融消费保护方面主要的监控者、检验者和立法者对大量联邦层面消费者保护立法享有执行权力。［６］
二、中国金融消费者法律保护概况——制度与组织结构
（一）现存制度结构及存在问题
中国现有的相关立法主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《合同法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》、《储蓄机构管理条例》、《外汇管理条例》等法律和行政法规以及随后中国人民银行、证监会、银监会、保监会等监管机构发布的大量的行政规章和规范性文件。立法很多，但这些立法的有效性越来越被更多的人所质疑。目前，我国还没有一部专门的关于金融消费者保护的基本立法，金融消费很难适用《消费者权益保护法》。我国《消费者权益保护法》第２条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护。”其定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，而对于“金融消费”的范畴还是空白。
《银行业监督管理法》第１条规定，为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。受保护群体只被界定为“存款人和其他客户”就难以周全适用金融消费者保护的客体需求。另外，《证券法》第１条规定，为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。可见，该法所保护的仅仅限于投资者，金融消费者保护这一范畴在立法中也没有专门规定。有学者认为根本没有必要来讨论金融投资者与金融消费者的区别，而事实上，在金融创新的背景下对存款人、投资人、保险相对人的身份区别已经失去意义，在金融市场中购买金融产品或服务的个人应界定为金融消费者。 而在金融市场中，由于信息严重不对称，消费者往往都属于弱势的一方，无疑立法应在信息披露，防止欺诈等领域倾向于金融消费者保护一方。而现有立法对于金融消费者的保护相当薄弱。如《银行业监督管理法》第３６条规定：银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。信息披露是消费者保护的最重要途径，但《银行业监督管理法》只要求银行业金融机构披露自身运作的宏观信息，而对具体交易产品和服务的微观信息却无要求，这对金融消费者保护是远远不够的。
（二）金融监管组织结构
所谓“一行三会”，即中国人民银行、证监会、银监会和保监会。我国金融业目前实行的是分业经营、分业监管的模式。分业经营即银行业、证券业、保险业各自经营与自身职能相对应的金融业务。分业监管是指是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、信托业、证券业、保险业实行监管，其中，人民银行作为中央银行，同时负责货币政策的制定与执行。然而，随着新的金融工具和金融创新不断涌现，灵活的投融资渠道增多，投资基金、投资银行和其他非银行金融机构在金融体系和金融市场上开始占主导地位，商业银行业务在整个金融市场的份额不断下降，在竞争中渐趋被动。各种金融产品界限的模糊导致严格的分界对银行，保险和证券的监管已经显示出其局限性。
就金融消费者保护而言，在中国还没有一个专门的解决消费者争议的机构。而信访制度还极不规范和透明无法提供给金融消费者一个畅通有效的申诉途径。同时中国金融协会自律机构 如银行业协会、证券业协会以及保险业协会在保护金融消费者方面作用有限，各协会中没有关于消费者申诉途径的制度安排，且彼此之间缺乏有效的沟通与合作平台。
三、以结构要素分析金融消费者保护途径
（一）金融消费者保护法律规范——制度结构
近一段时间，中国正在修改《消费者权益保护法》，有学者提出应以此为契机将金融消费者保护一章加入该法，并且在总的目标中体现该法对金融消费领域的适用性。然而金融消费领域是与传统的日常消费截然不同的。对于金融消费领域，应该有一部专门的法律。学者Ｒｅｃｈａｒｄ Ｈｙｎｅｓ和Ａｒｉｃ Ａ Ｐｏｓｎｅｒ列出以下消费者保护立法中应该包括的若干内容。［７］⑴对高利率的控制：高利率会排斥低风险消费者，应对高利率的行为进行控制。⑵债权人补救措施的限制。⑶破产法：讨论了债务人破产后的豁免程度。⑷对第三方抗辩限制使用。⑸信息披露规则。⑹反歧视法。从以上六方面我们可以看出立法应该倾向于金融消费者一方。从这场金融危机来看，越来越多的人意识到虽然美国的金融监管法律非常广泛，但当审慎监管和消费者保护发生冲突时，监管者往往优先执行审慎监管。奥巴马政府已经意识到这个问题的重要性并设立了金融消费者保护局来促进、公平、透明、简单、可靠的金融产品和服务的供给。在这一点上，中国立法可以借鉴。在新的金融消费者保护法中应规定该法的基本目标是创造一个公平透明的金融消费活动的市场环境以保护金融消费者。该法首先是以实现金融交易双方的实质公平，实在私法自治的市民法精神下使金融交易方做出理性决定。［８］（ｐ５５９）第二，金融消费者权益应该得到充分的保护。立法应该为消费者投诉提供一个合适的渠道并做出清晰的指示。某些情况下，金融消费者可以要求金融消费者保护机构召开听证会。第三，如果该立法与其他法律和行政法法规发生冲突时，该法应优先适用。另外，为了在金融消费者保护领域建立一个兼容的法律体系，相关部分立法也应该适时修改。基于金融产品和服务的多样性，对不同类型的金融产品或服务的消费者的保护的方式和内容会有所不同。金融消费者保护法的出台会提供一个契机和平台加强不同领域的金融监管者的协调和合作。
（二）金融消费保护机构——组织结构
对金融消费者的保护往往与对金融机构的监管紧密联系在一起。如上所述，我国金融业分业监管的体制，在这样的制度下由不同的监管部门负责处理不同领域的金融消费投诉与纠纷。随着金融产品和服务的复杂化，在全国统一实行的。倘若实行保护机构分别设立可能导致相关机构互相推诿，使消费者得不到有力保护。据此有的学者主张完全照办美国式的混业监管或是英国式的统一监管模式。然而这种大幅度的改革在中国是行不通的。中国的金融市场还在发展的初级阶段，四大国有银行在中国金融市场占据着举足轻重的地位。特别是中国人民银行作为中央银行其权威地位甚至是一个敏感的政治问题。目前中国的证券市场和保险市场也还不成熟，要协调银行业、证券业和保险业三方的利益在短期内是无法实现的。在实行单一监管机制之前，展开小规模的旨在促进三方协调合作的改革是可行的。美国的改革可为我国提供一些改革思路：美联储在联邦监管成面起到支配性地位协调这各路监管机构。非常类似的，中国人民银行在中国金融界的支配性地位同样可令其担当起协调各方监管机构的利益。由央行牵头，促进证监会、银监会和保监会在金融消费者保护方面的协调合作。
另外中国应该尽快建立专门的金融消费者保护机构。目前中国对金融消费者的保护是分散的不成体系的。倘若在金融机构和消费者之间产生纠纷，没有一个专门的机构提供解决途径。而如诉诸法院，通常将耗费大量时间和精力让消费者望而却步。
美国金融监管改革创建了新的金融消费者保护局，从全球来看，呈现出金融消费者保护机构专门化的趋势。尽管中国目前的金融监管是分业监管，银监会、证监会和保监会各执一头，但可以建立一个统一的金融消费者保护机构为契机测试由多头向单一监管者改革的成熟度。有一点需要注意的是，该金融消费者保护机构应该是一个政府组织。因为在中国非政府组织的发展还很不成熟，考虑到金融消费者保护的系统性需要以政府机构的高效的执行力为保证。
（三）金融消费者权益——利益结构
对于金融消费者而言应有以下利益需要得到保障。［９］
⒈安全权。金融消费者在购买、使用金融产品和接受金融服务时依法享有生命健康和财产不受威胁、侵害的权利。
⒉知情权。这是金融消费者在消费中作出自由选择并实现公平交易的前提条件。金融消费者享有知悉其购买、使用的产品或所接受的服务的真实情况的权利。
⒊选择权。金融消费者可以根据自己的经验、判断，自主选择金融机构作为交易对象，并决定是否与其进行交易，有权自主决定消费方式、时间和地点，不受任何不合理干预。
⒋公平交易权。金融机构在与消费者形成法律关系时，应当遵循公正、平等、诚实、信用的原则，不得强行要求消费者购买、使用其产品或接受其服务，也不得在合同或法律关系中制定规避义务和违反公平的条款。
⒌损害赔偿权。金融消费者在金融消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融机构提出请求赔偿的权利。
⒍监督权。金融消费者享有对金融机构的产品和服务进行监督的权利以及对有关部门的金融消费者权益保护工作进行监督的权利。
四、美国金融监管实践给中国的启示
在这场金融危机的影响下，在金融监管领域的很多问题得以暴露，最为重要的一个就是对金融消费者权益的麻木和侵犯。以下从金融消费者保护的立法和监管改革两方面，探寻美国的实践对我国有何启示。
（一）金融消费者保护的制度启示
美国２０世纪６０年代起就出现了很多关于金融服务管理的诸多法案几乎覆盖了所有的金融服务领域包括贷款、借记卡、信用卡、存款帐户、按揭等等。但是在审慎监管和消费者保护方面发生冲突时往往牺牲的是金融消费者的权益。美国监管者意识到这个问题通过两项法案即《金融消费者保护局法案》和《Ｄｏｄｄ－Ｆｒａｎｋ 华尔街改革消费者保护法案》在消费者保护上实行了大刀阔斧的改革。吸取美国的立法经验，一方面，中国立法者应该充分的发展在每一个金融部门消费者保护的规范细则比如消费者隐私信息的保护，金融产品交易中非歧视，信息披露等等。通过这些细则的规定，金融消费者的重要权益如安全权、知情权、选择权等等方能得到保障。另一方面，中国还不适宜转轨为单一监管体制。吸取美国的监管经验，我国人大应该通过一部专门的金融消费者保护立法同时规定金融消费者保护的总则和对各类金融领域的消费活动。 事实上，上海市人大通过的《上海市促进国际金融中心建设条例》已经做出了有益的尝试。该条例第７章关于金融风险控制和法律环境建设规定应建立金融监管者的协调机制，维护金融市场的稳定性和安全性。［１０］通过建立一个安全稳定的金融环境，消费者与金融机构的争端会大量减少，同时对于金融消费者的保护的展开也会更加顺畅。
（二）美国金融监管改革给中国的启示
美国金融监管改革前其联邦层面的金融监管主体是在美联储统筹下由证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会等若干机构分管的。随着金融市场和金融创新的不断发展，众多金融产品之间的界限越来越模糊，各方监管权发生重合和漏洞。通过颁布两个新的法案奥巴马政府建立了新的金融消费者保护局，在一定程度上调解了多头监管者之间的摩擦协调了各监管方的利益。在这点上，中国监管机构的发展还处于起步阶段，金融市场的发展也还不成熟，选择单一监管者的模式不符合中国目前的实际情况，但可以借鉴美国的经验。在美国各监管者以美联储牵头各方利益得到统筹，而中国人民银行在中国同样可以担当起牵头者的角色，通过建立一个独立的专门的金融消费者保护机构来协调各方监管者以向金融消费者提供全面的保护。
【参考文献】
［１］Ａ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ｏｎ Ｃｏｎｓｕｍｅｒ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｐｒｏｄｕｃｔ Ｍａｒｋｅｔｓ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｌｅｖｅｌａｎｄｆｅｄ．ｏｒｇ／ｒｅｓｅａｒｃｈ／ｐｏｌｉｃｙｄｉｓ／ｐｄｐ２９．ｃｆｍ，２０１０－０９－１７．
［２］Ｌｅｅ Ｈｕｄｓｏｎ Ｔｅｓｌｉｋ，Ｔｈｅ ＵＳ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｓｙｓｔｅｍ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｆｒ．ｏｒｇ／ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎ／１７４１７／ｕｓ＿ｆｉｎａｎｃｉａｌ＿ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ＿ｓｙｓｔｅｍ．ｈｔｍｌ，２０１０－０９－１７．
［３］ＣＦＰＡ Ａｃｔ§１０２１．Ｓｅｅ，Ｈ．Ｒ．３１２６§１２１．
［４］［５］ＣＦＰＡ Ａｃｔ§１００２（１８）．Ｓｅｅ，ａｌｓｏ，Ｈ．Ｒ．３１２６§１０１（１８）．
［６］ＣＦＰＡ Ａｃｔ§１０２２．Ｓｅｅ，ａｌｓｏ，Ｈ．Ｒ．３１２６§１２２．
［７］Ｒｅｃｈａｒｄ Ｈｙｎｅｓ ａｎｄ Ａｒｉｃ Ａ Ｐｏｓｎｅｒ，ｔｈｅ Ｌａｗ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ｏｆ Ｃｏｎｓｕｍｅｒ Ｆｉｎａｎｃｅ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｌａｗ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ Ｒｅｖｉｅｗ，Ｖｏｌ．４，Ｎｏ．１，２００２，ｐｐ．１６８－２０７．
［８］张艳芳．消费者保护法研究［Ｍ］．法律出版社，２００３．
［９］方平．中国金融消费者保护相关问题研究［Ｊ］．上海金融，２０１０，（０７）：７．
［１０］上海市促进国际金融中心建设条例［Ｚ］．第７章．
（责任编辑：徐 虹）
Ｔｈｅ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｆｏｒ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ ｆｒｏｍ ａ Ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ Ｌｅｇａｌ Ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ
——Ｕｓｉｎｇ Ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ Ｅｌｅｍｅｎｔｓ ｔｏ Ａｎａｌｙｚｅ ｔｈｅ Ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ ｉｎ ＵＳ ａｎｄ Ｃｈｉｎａ
Ｗａｎ Ｌｉｎｇ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｒｅｃｅｎｔ ｔｕｒｍｏｉｌ ｉｎ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｒｋｅｔｓ ｗｏｒｌｄｗｉｄｅ ｈａｓ ｅｍｐｈａｓｉｚｅｄ ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｏｆ ａｄｅｑｕａｔｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｆｏｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ．Ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｔｒｉｅｓ ｔｏ ｕｓｅ ａ ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｌｅｇａｌ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ ｔｏ ｔａｋｅ ａ ｌｏｏｋ ａｔ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｆｏｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ．Ｌｅｓｓｏｎｓ ｌｅａｒｎｅｄ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ＵＳ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ ｒｅｆｏｒｍｓ ｉｎ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｏｎｓｕｍｅｒ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｗｉｌｌ ｂｅ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｏｖｅｒａｌｌ ｌｅｇａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｕｓｔｏｍｅｒｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ ｗｉｌｌ ｂｅ ｒｅｆｌｅｃｔｅｄ．Ｂｙ ｄｏｉｎｇ ｔｈｉｓ ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ａｉｍｓ ｔｏ ｓｅｅｋ ｔｈｅ ａｐｐｒｏｐｒｉａｔｅ ｌｅｇａｌ ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ ｉｎ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ａ ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｍａｒｋｅｔ ｔｈａｔ ｉｓ ｓａｆｅ ｆｏｒ ｃｏｎｓｕｍｅｒｓ．
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关 键 词：系统法学视角；结构要素；金融消费者保护
中图分类号：Ｄ９２２．２９４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１１）１２－０１１３－０４
收稿日期：２０１１－０８－２３
作者简介：万玲（１９８１—），女，辽宁沈阳人，复旦大学法学院民商法学博士研究生，上海外国语大学贤达学院法学讲师，研究方向为比较行政法。
基金项目：本文受上海市重点学科建设项目的资助，项目编号：Ｂ１０２。
在当前的金融市场， 消费者以史上空前的程度直接参与着金融消费活动。美国的金融危机主要源于金融产品的过度消费。金融全球化和美国金融产业的不断发展给美国家庭带来一波又一波的唾手可得的信贷支持，例如美国家庭信贷消费者以高于他们年收入４－５倍的价格购买房屋。以第一套房产的虚高的价值为抵押，他们又申请第二次按揭。他们使用房屋净值贷款来支付信用卡，然后再度透支。但是，自２００７年中期以来，金融危机虽然渐渐退去但留下的却是大批金融机构破产、个人信用评级的破产、金融机构和消费者的恐惧。［１］在弥补金融危机带来的损害的同时，美国政府已经采取了若干深刻的改革措施，其中对金融消费者的保护无疑是核心问题。对于金融消费者的法律保护层面，美国的制度设计和改革对我国有重要的借鉴意义。笔者试图从整体出发，以系统结构的视角做出对比研究。系统是指相互联系、相互作用的若干要素构成的有特定功能的统一整体。要素、结构、功能和环境是系统的四个基本要件。本文着眼于结构要件，将从制度结构、组织结构以及受保护利益结构展开中美相关金融消费者保护法律制度的比较研究。
一、美国金融消费者保护的制度结构
（一）２０世纪后期美国金融消费者保护的制度构成
２０世纪６０年代以来，伴随消费信贷等金融服务在美国的高速发展，对于金融消费者的保护成为一种大众需求。开始于１９６８年，美国国会颁布了一系列法案，包括：《诚实信贷法》（１９６８）、《公平住房法》（１９６８）、《公平信贷报告法》（１９７０）、《平等信贷机会法》（１９７４）、《房屋抵押披露法》（１９７５）、《社区再投资法》（１９７７）、《公平债务催收法》（１９７７）、《诚实储蓄法》（１９９１）、《家庭住房保护法》（１９９４）、《公正准确信用交易法》（２００３）等等。这些立法形成了一个金融消费者保护法律网，涉及了广泛的领域。从信息揭露到市民金融信息的隐私权保护，诸多立法均以保护金融市场中的消费者利益为目标。
（二）美国金融监管组织结构
在改革前，金融监管机构同时也承担着对金融消费者保护的职能。美国的金融消费者保护机构分两个行政级别：联邦级别和州级别。从传统上来看，对消费者的保护是州金融监管者的职责，但随着金融市场的发展，金融监管权逐步联邦化。在联邦一级的监管机构主要包括以下组织。［２］
美联储：美联储是美国的中央银行，美联储负责规范美国货币体系以及监管金融机构，包括传统银行控股公司和银行集团。总的来说， 其目的是为了保持市场价格稳定和促进经济增长。
美国财政部：最初是专门管理政府收入（而联邦储备管理支出）。它的建议影响着财政政策；调节美国进口和出口；收集所有美国收入，包括税金、设计和铸造美国货币。
美国证券交易委员会（ＳＥＣ）：独立的政府机构。其职责是监管美国证券市场，并执行《证券法》，监管股票、期权、以及其他有价证券的交易。委员会还负责公司的收购。其首要任务是促进证券市场的透明度，从而保护投资者利益，同时通过审查公司季度、年度财务报告以防止机构欺诈或公司渎职。
联邦存款保险公司：确保美国大众储存在银行里的钱不会蒸发。该机构负责其会员金融机构中的储蓄账户监控，目前该机构对其会员银行中的储户的保额达到近１００，０００美元，退休金账户则达到２５０，０００美元。
商品期货交易委员会：成立于１９７４年，作为一个独立机构监管日益复杂的市场中的期货合约。在建立初期，绝大多数商品期货交易涉及农业部门。同时，该组织监管期货合约等金融衍生品交易活动，实际上通过监督买家和卖家确保对金融消费者免受欺诈。
国家信贷联盟局：负责授权和监管美国信贷互助会。以国家信用保险基金为支持确保联邦和各州储蓄的安全性。
（三）政府在金融消费者保护领域的改革
在２００９年６月１７日，奥巴马政府发布了金融监管改革框架《金融监管改革——新基础：重建金融监管》。这是一个意义深远的计划，包括把焦点集中在提高个别金融机构监督、综合整治金融市场，以新政策工具来预防金融危机，并建议通过创造一个新的消费金融者保护机构以防止金融机构滥用职权。之后，美国国会通过了《消费金融保护机构改革法案》和《Ｄｏｄｄ－Ｆｒａｎｋ华尔街和消费者保护法案》。根据这两个法案，设立了金融消费者保护局，以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害；对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理；提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争。［３］为实现这些目标，金融消费者保护局将对以下的金融活动领域有权监管。包括：吸收存款、抵押贷款、债务催收、信息披露信用卡以及未被证券交易委员会和期货交易委员监管职权所覆盖的投资咨询实体等等。［４］ＣＦＰＡ对保险领域活动一般不会干预，但一旦涉及到按揭或信用保险等特定活动ＣＦＰＡ便会插手。［５］在法案中，ＣＦＰＡ被赋予的权力可以对广泛的金融机构进行监督。这些机构包括银行、存款互助会、抵押行纪等等。ＣＦＰＡ 被规定为消费者保护的监管和执行机构，在这些职能上将取代上文提到的若干联邦金融监管机构。同时，ＣＦＰＡ还被规定为金融消费保护方面主要的监控者、检验者和立法者对大量联邦层面消费者保护立法享有执行权力。［６］
二、中国金融消费者法律保护概况——制度与组织结构
（一）现存制度结构及存在问题
中国现有的相关立法主要包括《消费者权益保护法》、《民法通则》、《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《合同法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》、《储蓄机构管理条例》、《外汇管理条例》等法律和行政法规以及随后中国人民银行、证监会、银监会、保监会等监管机构发布的大量的行政规章和规范性文件。立法很多，但这些立法的有效性越来越被更多的人所质疑。目前，我国还没有一部专门的关于金融消费者保护的基本立法，金融消费很难适用《消费者权益保护法》。我国《消费者权益保护法》第２条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务，其权益受本法保护。”其定义过于狭窄，仅将“生活消费”纳入保护范围，而对于“金融消费”的范畴还是空白。
《银行业监督管理法》第１条规定，为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。受保护群体只被界定为“存款人和其他客户”就难以周全适用金融消费者保护的客体需求。另外，《证券法》第１条规定，为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。可见，该法所保护的仅仅限于投资者，金融消费者保护这一范畴在立法中也没有专门规定。有学者认为根本没有必要来讨论金融投资者与金融消费者的区别，而事实上，在金融创新的背景下对存款人、投资人、保险相对人的身份区别已经失去意义，在金融市场中购买金融产品或服务的个人应界定为金融消费者。 而在金融市场中，由于信息严重不对称，消费者往往都属于弱势的一方，无疑立法应在信息披露，防止欺诈等领域倾向于金融消费者保护一方。而现有立法对于金融消费者的保护相当薄弱。如《银行业监督管理法》第３６条规定：银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。信息披露是消费者保护的最重要途径，但《银行业监督管理法》只要求银行业金融机构披露自身运作的宏观信息，而对具体交易产品和服务的微观信息却无要求，这对金融消费者保护是远远不够的。
（二）金融监管组织结构
所谓“一行三会”，即中国人民银行、证监会、银监会和保监会。我国金融业目前实行的是分业经营、分业监管的模式。分业经营即银行业、证券业、保险业各自经营与自身职能相对应的金融业务。分业监管是指是由中国人民银行、中国证监会、中国保监会分别对银行业、信托业、证券业、保险业实行监管，其中，人民银行作为中央银行，同时负责货币政策的制定与执行。然而，随着新的金融工具和金融创新不断涌现，灵活的投融资渠道增多，投资基金、投资银行和其他非银行金融机构在金融体系和金融市场上开始占主导地位，商业银行业务在整个金融市场的份额不断下降，在竞争中渐趋被动。各种金融产品界限的模糊导致严格的分界对银行，保险和证券的监管已经显示出其局限性。
就金融消费者保护而言，在中国还没有一个专门的解决消费者争议的机构。而信访制度还极不规范和透明无法提供给金融消费者一个畅通有效的申诉途径。同时中国金融协会自律机构 如银行业协会、证券业协会以及保险业协会在保护金融消费者方面作用有限，各协会中没有关于消费者申诉途径的制度安排，且彼此之间缺乏有效的沟通与合作平台。
三、以结构要素分析金融消费者保护途径
（一）金融消费者保护法律规范——制度结构
近一段时间，中国正在修改《消费者权益保护法》，有学者提出应以此为契机将金融消费者保护一章加入该法，并且在总的目标中体现该法对金融消费领域的适用性。然而金融消费领域是与传统的日常消费截然不同的。对于金融消费领域，应该有一部专门的法律。学者Ｒｅｃｈａｒｄ Ｈｙｎｅｓ和Ａｒｉｃ Ａ Ｐｏｓｎｅｒ列出以下消费者保护立法中应该包括的若干内容。［７］⑴对高利率的控制：高利率会排斥低风险消费者，应对高利率的行为进行控制。⑵债权人补救措施的限制。⑶破产法：讨论了债务人破产后的豁免程度。⑷对第三方抗辩限制使用。⑸信息披露规则。⑹反歧视法。从以上六方面我们可以看出立法应该倾向于金融消费者一方。从这场金融危机来看，越来越多的人意识到虽然美国的金融监管法律非常广泛，但当审慎监管和消费者保护发生冲突时，监管者往往优先执行审慎监管。奥巴马政府已经意识到这个问题的重要性并设立了金融消费者保护局来促进、公平、透明、简单、可靠的金融产品和服务的供给。在这一点上，中国立法可以借鉴。在新的金融消费者保护法中应规定该法的基本目标是创造一个公平透明的金融消费活动的市场环境以保护金融消费者。该法首先是以实现金融交易双方的实质公平，实在私法自治的市民法精神下使金融交易方做出理性决定。［８］（ｐ５５９）第二，金融消费者权益应该得到充分的保护。立法应该为消费者投诉提供一个合适的渠道并做出清晰的指示。某些情况下，金融消费者可以要求金融消费者保护机构召开听证会。第三，如果该立法与其他法律和行政法法规发生冲突时，该法应优先适用。另外，为了在金融消费者保护领域建立一个兼容的法律体系，相关部分立法也应该适时修改。基于金融产品和服务的多样性，对不同类型的金融产品或服务的消费者的保护的方式和内容会有所不同。金融消费者保护法的出台会提供一个契机和平台加强不同领域的金融监管者的协调和合作。
（二）金融消费保护机构——组织结构
对金融消费者的保护往往与对金融机构的监管紧密联系在一起。如上所述，我国金融业分业监管的体制，在这样的制度下由不同的监管部门负责处理不同领域的金融消费投诉与纠纷。随着金融产品和服务的复杂化，在全国统一实行的。倘若实行保护机构分别设立可能导致相关机构互相推诿，使消费者得不到有力保护。据此有的学者主张完全照办美国式的混业监管或是英国式的统一监管模式。然而这种大幅度的改革在中国是行不通的。中国的金融市场还在发展的初级阶段，四大国有银行在中国金融市场占据着举足轻重的地位。特别是中国人民银行作为中央银行其权威地位甚至是一个敏感的政治问题。目前中国的证券市场和保险市场也还不成熟，要协调银行业、证券业和保险业三方的利益在短期内是无法实现的。在实行单一监管机制之前，展开小规模的旨在促进三方协调合作的改革是可行的。美国的改革可为我国提供一些改革思路：美联储在联邦监管成面起到支配性地位协调这各路监管机构。非常类似的，中国人民银行在中国金融界的支配性地位同样可令其担当起协调各方监管机构的利益。由央行牵头，促进证监会、银监会和保监会在金融消费者保护方面的协调合作。
另外中国应该尽快建立专门的金融消费者保护机构。目前中国对金融消费者的保护是分散的不成体系的。倘若在金融机构和消费者之间产生纠纷，没有一个专门的机构提供解决途径。而如诉诸法院，通常将耗费大量时间和精力让消费者望而却步。
美国金融监管改革创建了新的金融消费者保护局，从全球来看，呈现出金融消费者保护机构专门化的趋势。尽管中国目前的金融监管是分业监管，银监会、证监会和保监会各执一头，但可以建立一个统一的金融消费者保护机构为契机测试由多头向单一监管者改革的成熟度。有一点需要注意的是，该金融消费者保护机构应该是一个政府组织。因为在中国非政府组织的发展还很不成熟，考虑到金融消费者保护的系统性需要以政府机构的高效的执行力为保证。
（三）金融消费者权益——利益结构
对于金融消费者而言应有以下利益需要得到保障。［９］
⒈安全权。金融消费者在购买、使用金融产品和接受金融服务时依法享有生命健康和财产不受威胁、侵害的权利。
⒉知情权。这是金融消费者在消费中作出自由选择并实现公平交易的前提条件。金融消费者享有知悉其购买、使用的产品或所接受的服务的真实情况的权利。
⒊选择权。金融消费者可以根据自己的经验、判断，自主选择金融机构作为交易对象，并决定是否与其进行交易，有权自主决定消费方式、时间和地点，不受任何不合理干预。
⒋公平交易权。金融机构在与消费者形成法律关系时，应当遵循公正、平等、诚实、信用的原则，不得强行要求消费者购买、使用其产品或接受其服务，也不得在合同或法律关系中制定规避义务和违反公平的条款。
⒌损害赔偿权。金融消费者在金融消费过程中非因自己的故意或者过失而遭受人身、财产损害时，有向金融机构提出请求赔偿的权利。
⒍监督权。金融消费者享有对金融机构的产品和服务进行监督的权利以及对有关部门的金融消费者权益保护工作进行监督的权利。
四、美国金融监管实践给中国的启示
在这场金融危机的影响下，在金融监管领域的很多问题得以暴露，最为重要的一个就是对金融消费者权益的麻木和侵犯。以下从金融消费者保护的立法和监管改革两方面，探寻美国的实践对我国有何启示。
（一）金融消费者保护的制度启示
美国２０世纪６０年代起就出现了很多关于金融服务管理的诸多法案几乎覆盖了所有的金融服务领域包括贷款、借记卡、信用卡、存款帐户、按揭等等。但是在审慎监管和消费者保护方面发生冲突时往往牺牲的是金融消费者的权益。美国监管者意识到这个问题通过两项法案即《金融消费者保护局法案》和《Ｄｏｄｄ－Ｆｒａｎｋ 华尔街改革消费者保护法案》在消费者保护上实行了大刀阔斧的改革。吸取美国的立法经验，一方面，中国立法者应该充分的发展在每一个金融部门消费者保护的规范细则比如消费者隐私信息的保护，金融产品交易中非歧视，信息披露等等。通过这些细则的规定，金融消费者的重要权益如安全权、知情权、选择权等等方能得到保障。另一方面，中国还不适宜转轨为单一监管体制。吸取美国的监管经验，我国人大应该通过一部专门的金融消费者保护立法同时规定金融消费者保护的总则和对各类金融领域的消费活动。 事实上，上海市人大通过的《上海市促进国际金融中心建设条例》已经做出了有益的尝试。该条例第７章关于金融风险控制和法律环境建设规定应建立金融监管者的协调机制，维护金融市场的稳定性和安全性。［１０］通过建立一个安全稳定的金融环境，消费者与金融机构的争端会大量减少，同时对于金融消费者的保护的展开也会更加顺畅。
（二）美国金融监管改革给中国的启示
美国金融监管改革前其联邦层面的金融监管主体是在美联储统筹下由证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会等若干机构分管的。随着金融市场和金融创新的不断发展，众多金融产品之间的界限越来越模糊，各方监管权发生重合和漏洞。通过颁布两个新的法案奥巴马政府建立了新的金融消费者保护局，在一定程度上调解了多头监管者之间的摩擦协调了各监管方的利益。在这点上，中国监管机构的发展还处于起步阶段，金融市场的发展也还不成熟，选择单一监管者的模式不符合中国目前的实际情况，但可以借鉴美国的经验。在美国各监管者以美联储牵头各方利益得到统筹，而中国人民银行在中国同样可以担当起牵头者的角色，通过建立一个独立的专门的金融消费者保护机构来协调各方监管者以向金融消费者提供全面的保护。
【参考文献】
［１］Ａ Ｃｏｎｆｅｒｅｎｃｅ ｏｎ Ｃｏｎｓｕｍｅｒ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｉｎ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｐｒｏｄｕｃｔ Ｍａｒｋｅｔｓ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｌｅｖｅｌａｎｄｆｅｄ．ｏｒｇ／ｒｅｓｅａｒｃｈ／ｐｏｌｉｃｙｄｉｓ／ｐｄｐ２９．ｃｆｍ，２０１０－０９－１７．
［２］Ｌｅｅ Ｈｕｄｓｏｎ Ｔｅｓｌｉｋ，Ｔｈｅ ＵＳ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ Ｓｙｓｔｅｍ［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｆｒ．ｏｒｇ／ｐｕｂｌｉｃａｔｉｏｎ／１７４１７／ｕｓ＿ｆｉｎａｎｃｉａｌ＿ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ＿ｓｙｓｔｅｍ．ｈｔｍｌ，２０１０－０９－１７．
［３］ＣＦＰＡ Ａｃｔ§１０２１．Ｓｅｅ，Ｈ．Ｒ．３１２６§１２１．
［４］［５］ＣＦＰＡ Ａｃｔ§１００２（１８）．Ｓｅｅ，ａｌｓｏ，Ｈ．Ｒ．３１２６§１０１（１８）．
［６］ＣＦＰＡ Ａｃｔ§１０２２．Ｓｅｅ，ａｌｓｏ，Ｈ．Ｒ．３１２６§１２２．
［７］Ｒｅｃｈａｒｄ Ｈｙｎｅｓ ａｎｄ Ａｒｉｃ Ａ Ｐｏｓｎｅｒ，ｔｈｅ Ｌａｗ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ｏｆ Ｃｏｎｓｕｍｅｒ Ｆｉｎａｎｃｅ Ａｍｅｒｉｃａｎ Ｌａｗ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ Ｒｅｖｉｅｗ，Ｖｏｌ．４，Ｎｏ．１，２００２，ｐｐ．１６８－２０７．
［８］张艳芳．消费者保护法研究［Ｍ］．法律出版社，２００３．
［９］方平．中国金融消费者保护相关问题研究［Ｊ］．上海金融，２０１０，（０７）：７．
［１０］上海市促进国际金融中心建设条例［Ｚ］．第７章．
（责任编辑：徐 虹）
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Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｓｙｓｔｅｍａｔｉｃ ｌｅｇａｌ ｐｅｒｓｐｅｃｔｉｖｅ；ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ ｅｌｅｍｅｎｔｓ；ｆｉｎａｎｃｉａｌ ｃｏｎｓｕｍｅｒ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ