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村民委员会能不能作为房屋权属登记申请人申请登记为房屋所有权人的问题一直存在着很大的争议。在房屋登记机构内部，认为村民委员会不能作为房屋权属登记的申请人，不能申请登记为房屋所有权人的观点一直居于主导地位。为了叙述的方便，本文将前述观点称为“否定说”。
“否定说”的理由，主要有两条：第一，村民委员会仅仅是基层群众性自治组织，既不是法人也不是其他组织，不是合格的民事法律关系主体；第二，《房屋登记办法》只对农村集体经济组织申请房屋权属登记作出了规定，通篇未提及村民委员会。
《担保法》第7条规定，具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保证人。按照《中华人民共和国担保法》的规定，担保法律关系的民事主体为公民、法人或者其他组织。
《民事诉讼法》第49条规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。按照《民事诉讼法》的规定，参加民事诉讼法律关系的民事主体为公民、法人或者其他组织。“否定说”依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定，认为村民委员会不属于该条规定的领取营业执照的企业、合伙组织、法人分支机构，不属于银行或者保险公司的分支机构，不属于经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体，因此不属于其他组织，进而不属于民事法律关系主体，不能作为房屋权属登记的申请人，不能申请登记为房屋所有权人。村民委员会的设立、变更、撤销，不同于合伙组织、企业、公司和社会团体，不需要领取营业执照，不需要经民政部门核准登记。《村民委员会组织法》第3条第2款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。因此，“否定说”不能因上述原因而拒绝承认村民委员会属于民事法律关系主体的其他组织。
推而广之，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条第9项规定的合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的居民委员会、业主委员会，也可以成为民事法律关系主体的其他组织。
《民法通则》第37条规定，依法成立，有必要的财产或者经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的组织即为法人。可以断言，随着改革开放的深入，政治昌明、经济发达地区的村民委员会甚至可以成为该规定的法人。
从以下规定中可以看出，村民委员会作为民事法律关系主体，广泛享有民事权利，承担民事义务。
《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》第5条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。
民政部《婚姻登记工作暂行规范》第57条第3款规定，“婚姻登记档案遗失的，当事人应当提交能够证明其婚姻状况的证明。户口本上夫妻关系的记载，单位、村（居）民委员会或者近亲属出具的写明申请人婚姻状况的证明可以作为申请人婚姻状况证明使用”。
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（下称《意见》）第4条规定，“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书”。该《意见》第5条规定，“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权”。
国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定，“农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理”。
《最高人民法院答复河北省高级人民法院〈关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告〉》（[2006]民立他字第23号）批示，“遵化市小厂乡头道城村第三村民小组（以下简称第三村民小组）可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起”。
《土地管理法》第10条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。该法第57条规定，“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。
《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。该法第60条规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。
按照《最高人民法院答复河北省高级人民法院〈关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告〉》和《物权法》第60条第2项的规定，村民小组都可以作为民事法律关系主体的其他组织，村民委员会作为民事法律关系主体的其他组织，就更毋庸置疑了。
虽然《物权法》第60条第1项，将村集体经济组织或者村民委员都作为代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织；该法第60条第2项，将村内各该集体经济组织或者村民小组都作为代表“村内两个以上农民集体”行使“村内两个以上农民集体所有”房屋所有权的组织，但《房屋登记办法》第83条第3款、第84条、第86条第3款仅对农村集体经济组织申请房屋权属登记作出规定，未对村民委员会申请房屋权属登记作出规定，作为下位法的《房屋登记办法》，并未与作为上位法的《物权法》相匹配。
按照《物权法》第60条的规定，集体经济组织也不是“村农民集体所有”房屋的所有权人，集体经济组织和村民委员会一样，仅仅是代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织。既然《房屋登记办法》允许集体经济组织申请房屋权属登记，登记为房屋所有权人，同理，《房屋登记办法》也应当允许村民委员会申请房屋权属登记，登记为房屋所有权人。 《物权法》第45条规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。
如同《物权法》第45条规定，属于国家所有的房屋，房屋所有权人没有被登记为“国家”或者“全民”；该法第60条规定，属于“村农民集体所有”的房屋，房屋所有权人也不应当登记为“村农民集体”。
笔者主张允许村民委员会作为房屋权属登记的申请人，可以申请登记为房屋所有权人，主要原因有如下两个方面：
第一，如果村民委员会已经以自己的名义合法原始取得房屋（如新建），或者合法继受取得房屋（也称作传来取得，如购买、受赠）的，该村民委员会可以向房屋登记机构申请房屋所有权登记。参照《房屋登记办法》关于农村集体经济组织申请房屋权属登记的规定，房屋登记机构可以将该村民委员会登记为房屋所有权人。本文将此种情形定义为“法律行为说”。
第二，如果村民委员会依据《物权法》第60条规定，代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的，该村民委员会可以向房屋登记机构申请房屋所有权登记。参照《房屋登记办法》关于农村集体经济组织申请房屋权属登记的规定，房屋登记机构可以将该村民委员会登记为房屋所有权人。本文将此种情形定义为“法律规定说”。
《物权法》第60条规定的“村农民集体所有”的“村”，不是指自然村落，而是指设立有村民委员会的行政村。在村集体经济组织不健全或者没有村集体经济组织的行政村，需要村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋的所有权。村民委员会下属的各村民小组，还可以代表村内两个以上农民集体行使“分别属于村内两个以上农民集体所有的”房屋所有权。
《物权法》所称村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋的所有权，同时包括该房屋占有集体土地的所有权和该房屋占有国有土地的使用权。村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的内容，同样为占有、使用、收益和处分，但是，这种处分应当是有条件的处分。
之所以强调有条件的处分，是因为村民委员会不是严格意义上的“村农民集体所有”房屋的所有权人，村民委员会仅仅是依据《物权法》的规定，代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织。村民委员会占有、使用、收益和有条件的处分房屋，必须向所代表的“村农民集体”负责，并且接受“村农民集体”的监督。
关于村民委员会向所代表的“村农民集体”负责并且接受“村农民集体”的监督问题，《物权法》第62条规定，集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。该法第63条规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。
不难看出，村民委员会依据“法律行为说”取得的房屋所有权是“完全所有权”；村民委员会依据“法律规定说”取得的房屋所有权是“受限所有权”。为了保证不因村民委员会申请登记为房屋所有权人而侵害“村农民集体”的合法权益，对于村民委员会申请的任何类型的房屋权属登记，村民委员会必须提交经村民会议同意，或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料。房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在村民委员会所在地的行政村内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。
李美婷/见习编辑
“否定说”的理由，主要有两条：第一，村民委员会仅仅是基层群众性自治组织，既不是法人也不是其他组织，不是合格的民事法律关系主体；第二，《房屋登记办法》只对农村集体经济组织申请房屋权属登记作出了规定，通篇未提及村民委员会。
《担保法》第7条规定，具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民，可以作保证人。按照《中华人民共和国担保法》的规定，担保法律关系的民事主体为公民、法人或者其他组织。
《民事诉讼法》第49条规定，公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。按照《民事诉讼法》的规定，参加民事诉讼法律关系的民事主体为公民、法人或者其他组织。“否定说”依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定，认为村民委员会不属于该条规定的领取营业执照的企业、合伙组织、法人分支机构，不属于银行或者保险公司的分支机构，不属于经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体，因此不属于其他组织，进而不属于民事法律关系主体，不能作为房屋权属登记的申请人，不能申请登记为房屋所有权人。村民委员会的设立、变更、撤销，不同于合伙组织、企业、公司和社会团体，不需要领取营业执照，不需要经民政部门核准登记。《村民委员会组织法》第3条第2款规定，村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。因此，“否定说”不能因上述原因而拒绝承认村民委员会属于民事法律关系主体的其他组织。
推而广之，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条第9项规定的合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的居民委员会、业主委员会，也可以成为民事法律关系主体的其他组织。
《民法通则》第37条规定，依法成立，有必要的财产或者经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的组织即为法人。可以断言，随着改革开放的深入，政治昌明、经济发达地区的村民委员会甚至可以成为该规定的法人。
从以下规定中可以看出，村民委员会作为民事法律关系主体，广泛享有民事权利，承担民事义务。
《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》第5条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。
民政部《婚姻登记工作暂行规范》第57条第3款规定，“婚姻登记档案遗失的，当事人应当提交能够证明其婚姻状况的证明。户口本上夫妻关系的记载，单位、村（居）民委员会或者近亲属出具的写明申请人婚姻状况的证明可以作为申请人婚姻状况证明使用”。
国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（下称《意见》）第4条规定，“属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书”。该《意见》第5条规定，“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权”。
国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定，“农村村民在村庄，集镇规划区内建住宅的，应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请，经村民会议讨论通过后，按照下列审批程序办理”。
《最高人民法院答复河北省高级人民法院〈关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告〉》（[2006]民立他字第23号）批示，“遵化市小厂乡头道城村第三村民小组（以下简称第三村民小组）可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起”。
《土地管理法》第10条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。该法第57条规定，“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。
《物权法》第59条第1款规定，“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。该法第60条规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。
按照《最高人民法院答复河北省高级人民法院〈关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告〉》和《物权法》第60条第2项的规定，村民小组都可以作为民事法律关系主体的其他组织，村民委员会作为民事法律关系主体的其他组织，就更毋庸置疑了。
虽然《物权法》第60条第1项，将村集体经济组织或者村民委员都作为代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织；该法第60条第2项，将村内各该集体经济组织或者村民小组都作为代表“村内两个以上农民集体”行使“村内两个以上农民集体所有”房屋所有权的组织，但《房屋登记办法》第83条第3款、第84条、第86条第3款仅对农村集体经济组织申请房屋权属登记作出规定，未对村民委员会申请房屋权属登记作出规定，作为下位法的《房屋登记办法》，并未与作为上位法的《物权法》相匹配。
按照《物权法》第60条的规定，集体经济组织也不是“村农民集体所有”房屋的所有权人，集体经济组织和村民委员会一样，仅仅是代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织。既然《房屋登记办法》允许集体经济组织申请房屋权属登记，登记为房屋所有权人，同理，《房屋登记办法》也应当允许村民委员会申请房屋权属登记，登记为房屋所有权人。 《物权法》第45条规定，法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。
如同《物权法》第45条规定，属于国家所有的房屋，房屋所有权人没有被登记为“国家”或者“全民”；该法第60条规定，属于“村农民集体所有”的房屋，房屋所有权人也不应当登记为“村农民集体”。
笔者主张允许村民委员会作为房屋权属登记的申请人，可以申请登记为房屋所有权人，主要原因有如下两个方面：
第一，如果村民委员会已经以自己的名义合法原始取得房屋（如新建），或者合法继受取得房屋（也称作传来取得，如购买、受赠）的，该村民委员会可以向房屋登记机构申请房屋所有权登记。参照《房屋登记办法》关于农村集体经济组织申请房屋权属登记的规定，房屋登记机构可以将该村民委员会登记为房屋所有权人。本文将此种情形定义为“法律行为说”。
第二，如果村民委员会依据《物权法》第60条规定，代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的，该村民委员会可以向房屋登记机构申请房屋所有权登记。参照《房屋登记办法》关于农村集体经济组织申请房屋权属登记的规定，房屋登记机构可以将该村民委员会登记为房屋所有权人。本文将此种情形定义为“法律规定说”。
《物权法》第60条规定的“村农民集体所有”的“村”，不是指自然村落，而是指设立有村民委员会的行政村。在村集体经济组织不健全或者没有村集体经济组织的行政村，需要村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋的所有权。村民委员会下属的各村民小组，还可以代表村内两个以上农民集体行使“分别属于村内两个以上农民集体所有的”房屋所有权。
《物权法》所称村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋的所有权，同时包括该房屋占有集体土地的所有权和该房屋占有国有土地的使用权。村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的内容，同样为占有、使用、收益和处分，但是，这种处分应当是有条件的处分。
之所以强调有条件的处分，是因为村民委员会不是严格意义上的“村农民集体所有”房屋的所有权人，村民委员会仅仅是依据《物权法》的规定，代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织。村民委员会占有、使用、收益和有条件的处分房屋，必须向所代表的“村农民集体”负责，并且接受“村农民集体”的监督。
关于村民委员会向所代表的“村农民集体”负责并且接受“村农民集体”的监督问题，《物权法》第62条规定，集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。该法第63条规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。
不难看出，村民委员会依据“法律行为说”取得的房屋所有权是“完全所有权”；村民委员会依据“法律规定说”取得的房屋所有权是“受限所有权”。为了保证不因村民委员会申请登记为房屋所有权人而侵害“村农民集体”的合法权益，对于村民委员会申请的任何类型的房屋权属登记，村民委员会必须提交经村民会议同意，或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料。房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在村民委员会所在地的行政村内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。
李美婷/见习编辑