论文部分内容阅读
摘要：目前，我国法律未明确规定公法上不当得利制度。公法上不当得利是指在公法范围内，欠缺法律上的原因而发生的财产变动，致一方获益，他方受损，受损的一方享有请求获益方返还所受利益的权利的制度。公法上不当得利制度构建的核心在于确立科学完善的公法上不当得利返还请求权救济途径。本文将结合各地的研究成果，对公法上不当得利制度进行分析并对我国公法上不当得利制度构建提出建议。
关键词：公法上不当得利制度；不当得利返还请求权；公法上不当得利制度构建
一、公法上不当得利的概念及构成
（一）公法不当得利的概念
“不当得利”一词对于我们来说并不陌生，不当得利制度在民法上已经得到了充分发展研究，正如王泽鉴先生曾说“很少有一个制度，像不当得利那样，源远流长，历经二千余年的演变，仍然对现行法律的解释适用具有重大影响”。然而，何为公法上不当得利？学界一般认为，公法上不当得利是指在公法范围内，欠缺法律上的原因而发生的财产变动，致一方获益，他方受损，受损的一方享有请求获益方返还所受利益的权利的制度。公法上不当得利在法律性质上来说是一种法律事实，这一法律事实导致当事人之间发生公法上不当得利债权债务关系，具体表现为不当得利之债。
（二）公法上不当得利的构成
公法上不当得利作为行政法上债权债务关系发生原因之一，具有其独立的构成要件。具体包括以下三个方面：
第一，财产发生变动致一方获益，他方受损。财产变动既包括金钱变动也包括其他有价值的财产变动。此外，一方获益和他方受损之间需存在因果关系。
第二，财产变动欠缺法律上的原因。公法上不当得利的发生需无法律上的原因或者本来有法律上的原因，但财产发生变动后，法律上的原因不复存在，至于以何种方式及种类造成无法律原因而产生财产变动并不重要。
第三，财产变动基于公法关系产生。公法不当得利是行政法上债权债务关系发生的原因之一，其目的在于调整各种公法关系中欠缺法律原因而发生的财产变动，以恢复适法时的状态。
（三）公法上不当得利与民法上不当得利的区分
公法上不当得利和民法上不当得利的主要区别在于造成财产变动的行为的法律性质不同。我们可从以下三个方面来区分公法规范与私法规范范围内的财产变动行为的法律性质：第一，在财产变动存在合法原因时，以该原因来判断财产变动关系的公私法属性。第二，若财产变动无原因的，则从财产变动的假设原因上考量财产变动是因何种拘束力（责任）而发生，据以判断其公私法性质。第三，若因其他方式而致财产发生变动，判断其是否具有公法性质，则从得利者与失利者间的法律关系着手。
（四）公法上不当得利的分类
对于公法上不当得利的类型，按不同标准可对其作不同的分类。
按请求权基础不同，我们可以将公法上不当得利分为三种类型。一是相对人对国家或其他行政主体请求；二是行政主体向相对人请求；三是行政机关之间相互请求，既包括行政主体之间相互请求，还包括同一行政主体内部不同行政机关间基于内部法律关系的相互请求。
按造成不当得利原因不同，我们可以将公法上不当得利分为给付型不当得利与非给付型不当得利。德国学说上并将非给付型公法上不当得利进一步区分为侵害型（如政府非法拆迁行为），求偿型（如因被欺骗而误给行政主体的行为）以及耗费型。
二、公法上不当得利的法理基础
在德国，公法上的不当得利请求权的发展经历了三个阶段。第一个阶段是直接适用民法上不当得利规定的阶段；其次是类推适用民法上的不当得利阶段，被称为公法上的不当得利请求权；最后发展成为一种独立的公法制度，以依法行政为理论基础，规范政府与人民间无公法上原因的财产变动。
学界关于公法上不当得利法理基础的讨论主要集中于以下三点：第一，宪法中对财产权的保护。第二，行政法依法行政原则。第三，财产法中的衡平思想。笔者认为，将行政法依法行政原则作为公法上不当得利的法理基础最具有说服力。宪法中规定的财产权是一项基本权利，适用于所有领域，范围过于宽泛。衡平思想则主要运用于民法领域，将其作为一项行政法上独立制度的法理基础，缺乏说服力。依法行政原则能够很好的为公法上不当得利制度的构建提供坚实的法理基础。依法行政原则是指行政机关必须根据法律法规的规定依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。依法行政的根本目的在于将政府的权力纳入到法治的轨道上，建立一个民主政府、有限政府与责任政府。行政机关在行使权力的同时，也必然意味着对权力行使的后果负责。如果行政机关所为的行政行为欠缺法律原因造成财产变动而导致一方受损，那么法律必须构建相应的制度使其恢复到适法的状态。因而笔者认为将依法行政原则作为公法上不当得利制度的法理基础使其成为一项独立的公法制度。
三、公法上不当得利返还请求权的相关问题
在整个法律体系中，请求权是指权利人请求他人为（作为、不作为）的权利。公法上不当得利在请求权规范体系中，则表现为公法上不当得利返还请求权，即在缺乏法律上原因的财产变动中，受损方得请求获益方返还所受不当利益的权利。公法上不当得利返还请求权是行政合法性的后果，是恢复正义的要求。
（一）公法不当得利的救济途径
行政救济途径是指通过行为获得的救济方法之下通过何种途径实现行政救济的问题，其根据是否经司法途径实施救济为标准，可分为诉讼和非诉讼救济途径。根据主体不同来划分，公法不当得利返还请求权可分为行政主体不当得利返还请求权和行政相对人不当得利返还请求权。因公法上不当得利的主体双方的差异性，导致公法上不当得利返还请求权的行使也受其影响存在差异。
1.行政相对人不当得利返还请求权的救济
当下，我国行政主体不当得利的事件时有发生，例如税务机关多征收纳税人税款，行政罚款超过法律规定限额等。由于目前我国没有规定一般给付判决，行政相对人在对行政主体行使公法上不当得利返还请求权时只能严格按照相关法律的规定，通过向行政机关申请做出具体行政行为来返还，在申请返还无效后，再通过行政复议和行政诉讼以法院确认判决和履行判决的方式进行救济。例如按照我国税收征管法规定，行政相对人对于多缴纳只能向纳税机关申请退还继而对行政机关的决定提起复议或者诉讼。 笔者认为，未来在确立行政相对人公法上不当得利返还请求权救济途径时，可以根据财产变动是否基于具体行政行为而采取不同的救济方式。对于不以具体行政行为为前提而产生的返还请求权，相对人应当首先向行政主体申请在双方就具体返还事项发生争议时，相对人可以请求进行行政复议，对复议结果不服的，可以提起行政诉讼在因具体行政行为而引起财产权利变动的情形中，除行政主体依职权撤销原违法行政行为后予以返还，相对人还可以选择采取行政复议或行政诉讼的方法维护权利。
2.行政主体不当得利返还请求权的救济
在德国，行政主体不当得利返还请求权的救济途径有二：一是依法律授权或依“反面理论”，或行政相对人处于权力服从即隶属关系时（如公务员），行政主体可以直接通过行政给付返还决定要求行政相对人予以返还，拒绝返还的，可以依法强制执行。在没有法律明确授权的情况下，司法界也在很大范围内确认了行政给付返还决定在习惯法上的授权根据。二是行政主体向普通行政法院或者专门行政法院提起一般给付诉讼。
笔者认为，在构建公法上不当得利制度行政主体不当得利返还请求权救济途径上，我们可以赋予行政主体以选择权，即行政主体在享有返还请求权时，可以选择采用行政行为的方式亦或提起行政诉讼的方式行使自己的权利。我国可以参考借鉴德国“反面理论”，即“行政机关对财产变动所依据之行政处分，如依法享有撤销或废止之权限，则此项做成撤销或废止行政处分之权限，亦可包括作成给付裁决命其返还之权限。”通过尽可能实施具体行政行为和签订行政合同的方式行政，从而为行政主体通过行政行为行使公法上不当得利返还请求权提供依据。在这种情况下，行政主体可以直接做出要求行政相对人返还不当得利的行政命令，必要时还可据以强制执行。我们还应当赋予行政主体以行政诉讼原告资格，即行政主体能够通过提起行政诉讼的方式来实现享有的公法上不当得利返还请求权。同时，我们可以赋予行政主体选择权，行政主体在享有返还请求权时，可以自行选择采用行政行为的方式亦或提起行政诉讼的方式行使自己的权利。
（二）公法不当得利返还请求权的阻却因素
在德国公法上不当得利制度中，行政相对人可以基于各种因素如信赖保护原则、衡平法理以及时效原则等对行政主体主张免除返还责任。这些因素构成了公法上不当得利返还请求权的阻却因素。
第一，信赖保护原则是指当个人对行政机关作出的行政行为已经产生信赖利益，并且该利益具有正当性而应受到保护时，行政机关不得变动该行为，否则应做出相应补偿。信赖保护原则是一般法律思想的必然表现，在所有法律秩序中具有规范法律交易的任务。根据我国台湾地区行政程序法的规定，受益人具备下列三个条件时，行政机关不得撤销违法之受益处分：①受益人无行政程序法第119条所列信赖不值得保护之情形（即信赖值得保护）；②受益人信赖该授益处分（即有‘信赖的表现’）；③信赖利益显然大于撤消所欲维护之公益。
第二，衡平法理是指无论行政相对人受领利益时是主观善意还是恶意，无论其是否具有值得保护的信赖利益，行政主体在特定情况下可以根据行政相对人的生活状况、返还能力以及经营状况等因素，放弃全部或部分不当得利返还请求权的实现。依据衡平法理，在我国公法上不当得利制度的构建过程过，应当允许行政主体在行政相对人处于生活危难或生产、经营濒临破产等严重危及生存的情形下，根据具体情况，减免其不当得利返还的义务。
第三，行政主体不当得利返还请求权的行使还受到时效的限制。德国《行政程序法》第48款规定：“行政机关获知撤销一违法行政行为的事实，仅允许从得知时刻起计1年内作出撤销。但不适用于第2款第3句第1项。”台湾《行政程序法》第131条作出了更加明确的规定，“公法上之请求权，除法律有特别规定外，因五年间不行使而消灭。且因时效完成而请求权当然消灭”，但“前项时效，因行政机关为实现该权利所作成之行政处分而中断”。我国可以在公法不当得利制度中明确行政主体不当得利返还请求权的行使时效，来确保法的安定性。
四、结语
在建设法治政府，步入法治时代的进程中，我国必须建立起独立完善的公法不当得利制度来解决社会发展中出现的公法上不当得利纠纷。在构建公法不当得利制度的过程中，我们可以充分借鉴立法经验和实践经验，将公法不当得利制度构建的详细完备，使其成为一项先进完善的制度，为中国法治进程助力。
关键词：公法上不当得利制度；不当得利返还请求权；公法上不当得利制度构建
一、公法上不当得利的概念及构成
（一）公法不当得利的概念
“不当得利”一词对于我们来说并不陌生，不当得利制度在民法上已经得到了充分发展研究，正如王泽鉴先生曾说“很少有一个制度，像不当得利那样，源远流长，历经二千余年的演变，仍然对现行法律的解释适用具有重大影响”。然而，何为公法上不当得利？学界一般认为，公法上不当得利是指在公法范围内，欠缺法律上的原因而发生的财产变动，致一方获益，他方受损，受损的一方享有请求获益方返还所受利益的权利的制度。公法上不当得利在法律性质上来说是一种法律事实，这一法律事实导致当事人之间发生公法上不当得利债权债务关系，具体表现为不当得利之债。
（二）公法上不当得利的构成
公法上不当得利作为行政法上债权债务关系发生原因之一，具有其独立的构成要件。具体包括以下三个方面：
第一，财产发生变动致一方获益，他方受损。财产变动既包括金钱变动也包括其他有价值的财产变动。此外，一方获益和他方受损之间需存在因果关系。
第二，财产变动欠缺法律上的原因。公法上不当得利的发生需无法律上的原因或者本来有法律上的原因，但财产发生变动后，法律上的原因不复存在，至于以何种方式及种类造成无法律原因而产生财产变动并不重要。
第三，财产变动基于公法关系产生。公法不当得利是行政法上债权债务关系发生的原因之一，其目的在于调整各种公法关系中欠缺法律原因而发生的财产变动，以恢复适法时的状态。
（三）公法上不当得利与民法上不当得利的区分
公法上不当得利和民法上不当得利的主要区别在于造成财产变动的行为的法律性质不同。我们可从以下三个方面来区分公法规范与私法规范范围内的财产变动行为的法律性质：第一，在财产变动存在合法原因时，以该原因来判断财产变动关系的公私法属性。第二，若财产变动无原因的，则从财产变动的假设原因上考量财产变动是因何种拘束力（责任）而发生，据以判断其公私法性质。第三，若因其他方式而致财产发生变动，判断其是否具有公法性质，则从得利者与失利者间的法律关系着手。
（四）公法上不当得利的分类
对于公法上不当得利的类型，按不同标准可对其作不同的分类。
按请求权基础不同，我们可以将公法上不当得利分为三种类型。一是相对人对国家或其他行政主体请求；二是行政主体向相对人请求；三是行政机关之间相互请求，既包括行政主体之间相互请求，还包括同一行政主体内部不同行政机关间基于内部法律关系的相互请求。
按造成不当得利原因不同，我们可以将公法上不当得利分为给付型不当得利与非给付型不当得利。德国学说上并将非给付型公法上不当得利进一步区分为侵害型（如政府非法拆迁行为），求偿型（如因被欺骗而误给行政主体的行为）以及耗费型。
二、公法上不当得利的法理基础
在德国，公法上的不当得利请求权的发展经历了三个阶段。第一个阶段是直接适用民法上不当得利规定的阶段；其次是类推适用民法上的不当得利阶段，被称为公法上的不当得利请求权；最后发展成为一种独立的公法制度，以依法行政为理论基础，规范政府与人民间无公法上原因的财产变动。
学界关于公法上不当得利法理基础的讨论主要集中于以下三点：第一，宪法中对财产权的保护。第二，行政法依法行政原则。第三，财产法中的衡平思想。笔者认为，将行政法依法行政原则作为公法上不当得利的法理基础最具有说服力。宪法中规定的财产权是一项基本权利，适用于所有领域，范围过于宽泛。衡平思想则主要运用于民法领域，将其作为一项行政法上独立制度的法理基础，缺乏说服力。依法行政原则能够很好的为公法上不当得利制度的构建提供坚实的法理基础。依法行政原则是指行政机关必须根据法律法规的规定依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。依法行政的根本目的在于将政府的权力纳入到法治的轨道上，建立一个民主政府、有限政府与责任政府。行政机关在行使权力的同时，也必然意味着对权力行使的后果负责。如果行政机关所为的行政行为欠缺法律原因造成财产变动而导致一方受损，那么法律必须构建相应的制度使其恢复到适法的状态。因而笔者认为将依法行政原则作为公法上不当得利制度的法理基础使其成为一项独立的公法制度。
三、公法上不当得利返还请求权的相关问题
在整个法律体系中，请求权是指权利人请求他人为（作为、不作为）的权利。公法上不当得利在请求权规范体系中，则表现为公法上不当得利返还请求权，即在缺乏法律上原因的财产变动中，受损方得请求获益方返还所受不当利益的权利。公法上不当得利返还请求权是行政合法性的后果，是恢复正义的要求。
（一）公法不当得利的救济途径
行政救济途径是指通过行为获得的救济方法之下通过何种途径实现行政救济的问题，其根据是否经司法途径实施救济为标准，可分为诉讼和非诉讼救济途径。根据主体不同来划分，公法不当得利返还请求权可分为行政主体不当得利返还请求权和行政相对人不当得利返还请求权。因公法上不当得利的主体双方的差异性，导致公法上不当得利返还请求权的行使也受其影响存在差异。
1.行政相对人不当得利返还请求权的救济
当下，我国行政主体不当得利的事件时有发生，例如税务机关多征收纳税人税款，行政罚款超过法律规定限额等。由于目前我国没有规定一般给付判决，行政相对人在对行政主体行使公法上不当得利返还请求权时只能严格按照相关法律的规定，通过向行政机关申请做出具体行政行为来返还，在申请返还无效后，再通过行政复议和行政诉讼以法院确认判决和履行判决的方式进行救济。例如按照我国税收征管法规定，行政相对人对于多缴纳只能向纳税机关申请退还继而对行政机关的决定提起复议或者诉讼。 笔者认为，未来在确立行政相对人公法上不当得利返还请求权救济途径时，可以根据财产变动是否基于具体行政行为而采取不同的救济方式。对于不以具体行政行为为前提而产生的返还请求权，相对人应当首先向行政主体申请在双方就具体返还事项发生争议时，相对人可以请求进行行政复议，对复议结果不服的，可以提起行政诉讼在因具体行政行为而引起财产权利变动的情形中，除行政主体依职权撤销原违法行政行为后予以返还，相对人还可以选择采取行政复议或行政诉讼的方法维护权利。
2.行政主体不当得利返还请求权的救济
在德国，行政主体不当得利返还请求权的救济途径有二：一是依法律授权或依“反面理论”，或行政相对人处于权力服从即隶属关系时（如公务员），行政主体可以直接通过行政给付返还决定要求行政相对人予以返还，拒绝返还的，可以依法强制执行。在没有法律明确授权的情况下，司法界也在很大范围内确认了行政给付返还决定在习惯法上的授权根据。二是行政主体向普通行政法院或者专门行政法院提起一般给付诉讼。
笔者认为，在构建公法上不当得利制度行政主体不当得利返还请求权救济途径上，我们可以赋予行政主体以选择权，即行政主体在享有返还请求权时，可以选择采用行政行为的方式亦或提起行政诉讼的方式行使自己的权利。我国可以参考借鉴德国“反面理论”，即“行政机关对财产变动所依据之行政处分，如依法享有撤销或废止之权限，则此项做成撤销或废止行政处分之权限，亦可包括作成给付裁决命其返还之权限。”通过尽可能实施具体行政行为和签订行政合同的方式行政，从而为行政主体通过行政行为行使公法上不当得利返还请求权提供依据。在这种情况下，行政主体可以直接做出要求行政相对人返还不当得利的行政命令，必要时还可据以强制执行。我们还应当赋予行政主体以行政诉讼原告资格，即行政主体能够通过提起行政诉讼的方式来实现享有的公法上不当得利返还请求权。同时，我们可以赋予行政主体选择权，行政主体在享有返还请求权时，可以自行选择采用行政行为的方式亦或提起行政诉讼的方式行使自己的权利。
（二）公法不当得利返还请求权的阻却因素
在德国公法上不当得利制度中，行政相对人可以基于各种因素如信赖保护原则、衡平法理以及时效原则等对行政主体主张免除返还责任。这些因素构成了公法上不当得利返还请求权的阻却因素。
第一，信赖保护原则是指当个人对行政机关作出的行政行为已经产生信赖利益，并且该利益具有正当性而应受到保护时，行政机关不得变动该行为，否则应做出相应补偿。信赖保护原则是一般法律思想的必然表现，在所有法律秩序中具有规范法律交易的任务。根据我国台湾地区行政程序法的规定，受益人具备下列三个条件时，行政机关不得撤销违法之受益处分：①受益人无行政程序法第119条所列信赖不值得保护之情形（即信赖值得保护）；②受益人信赖该授益处分（即有‘信赖的表现’）；③信赖利益显然大于撤消所欲维护之公益。
第二，衡平法理是指无论行政相对人受领利益时是主观善意还是恶意，无论其是否具有值得保护的信赖利益，行政主体在特定情况下可以根据行政相对人的生活状况、返还能力以及经营状况等因素，放弃全部或部分不当得利返还请求权的实现。依据衡平法理，在我国公法上不当得利制度的构建过程过，应当允许行政主体在行政相对人处于生活危难或生产、经营濒临破产等严重危及生存的情形下，根据具体情况，减免其不当得利返还的义务。
第三，行政主体不当得利返还请求权的行使还受到时效的限制。德国《行政程序法》第48款规定：“行政机关获知撤销一违法行政行为的事实，仅允许从得知时刻起计1年内作出撤销。但不适用于第2款第3句第1项。”台湾《行政程序法》第131条作出了更加明确的规定，“公法上之请求权，除法律有特别规定外，因五年间不行使而消灭。且因时效完成而请求权当然消灭”，但“前项时效，因行政机关为实现该权利所作成之行政处分而中断”。我国可以在公法不当得利制度中明确行政主体不当得利返还请求权的行使时效，来确保法的安定性。
四、结语
在建设法治政府，步入法治时代的进程中，我国必须建立起独立完善的公法不当得利制度来解决社会发展中出现的公法上不当得利纠纷。在构建公法不当得利制度的过程中，我们可以充分借鉴立法经验和实践经验，将公法不当得利制度构建的详细完备，使其成为一项先进完善的制度，为中国法治进程助力。