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摘 要 自我国实行家庭联产承包责任制以来，土地流转现象在我国就一直存在。国家对土地流转持支持的态度并出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》对其进行引导和管理。我国的土地流转市场虽有所发展，但目前仍存在很多问题。政府在土地流转中起到了什么作用？政府在土地流转中又该如何定位？本文将对此进行简单分析。
关键词 土地流转 政府作为 角色定位
一、土地流转的必要性
土地流转是指土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。进行土地流转是我国农业生产和社会经济发展的必然趋势。
（一）土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求
我国正处于由传统农业向现代农业生产方式转变的转型期，农村土地经营的现状是生产规模小、机械化程度低、科技含量少、生产效率低，这无疑造成了资源浪费。而土地流转可以将小块分散的土地集中起来，为进行大规模的机械化生产提供了条件，有利于推动农业生产走向规模化经营的道路。土地资源的合理利用和优化配置必然会带来生产效率和经济效益的提高。
（二）土地流转增加农民收入，缩小城乡差距
通过土地流转，农民可以从传统的土地耕作中得到解放。将土地流转出去的农民既可以从土地流转中获得一部分经济补偿，又可以抽身投入到其他产业中，增加工资性收入。而获得土地的农民则可以将接收的土地进行大规模机械化经营，从而提高生产效率，增加收入。从土地生產中得到解放的农村劳动力会向城市转移，加快我国城市化进程。同时劳动力从第一产业向第二、三产业转移，对我国经济结构的优化也起到积极作用。农民收入的增加会促使缩小城乡差距，提高社会整体发展水平。
二、我国土地流转中存在的问题
近年来，我国各地区都在土地流转经营方面进行了探索和创新，党的十一届三中全会之后，政府加大了对农村土地流转的重视力度，促进了农村土地流转的较快发展。但目前我国的土地流转运作中仍存在很多问题。
（一）土地流转规模小，市场需求不足
总体来看，农村土地流转规模小、数量少、范围窄，多是零星、分散流转，规模经营程度不高，还有待进一步引导和完善。农村土地流转多为农户自发流转，大多数土地流转后也没有改变农户分散经营的方式，农户普遍缺乏规模经营和机械化经营的意识。农村土地缺乏有组织地规模化经营，市场博弈能力差，经济效益低下。低效益又直接打击了农户进行土地流转的积极性，从而抑制了土地流转市场需求。
（二）土地流转管理滞后，现行土地流转管理制度不够完善
长期以来，在土地流转上虽有大方向上的规定，但具体实施细则不健全。在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系，这在一定程度上制约了土地流转的进程。农户间土地流转大部分只是口头协议，有些虽然签订了书面流转合同，但内容不完整，在某些方面不具有法律效力，从而导致在土地流转中和流转后时常发生纠纷，影响了农民和投资者的积极性。
（三）社会保障制度不完善，农户对进行土地流转的结果缺乏信心
有学者认为对于大多数农民来说，土地在为农民提供就业岗位和收入的同时，还承担着重要的社会保障职能。绝大多数的农民还是把农地作为自己“最后的防线”，宁愿让其抛荒，也不会轻易流转出去。这种状况在一定程度上限制了土地的流转。此外，户籍制度改革滞后，农民工进城后在教育、医疗和社会保障等方面享有的权利与城市居民相差甚远，从而阻碍了农村劳动力的转移，也影响了农民进行土地流转的规模。
（四）我国当前的社会经济环境制约着农村土地流转的发展
目前，我国绝大多数的农村，还不具备进行大规模土地流转的条件和可能。在我国现有的农业生产力水平之下，土地仍然是农民得以生存的根本，它承担着农民收入功能、就业功能以及保障功能。对于大多数农民来说，离开了土地也就等于失业，这对土地流转的进一步推行是一个很大的考验。
三、政府在土地流转中应该如何定位
（一）政府是土地流转政策的制定者和执行者
政府在农村土地流转中的基本职能是为流转权的运行提供一个公正、安全的制度环境和运作规范，以降低产权界定和转让中的交易费用。政府部门作为政策制定者，应尽快制定并完善相关法律法规，为土地流转提供政策指导和规范依据。在政策制定过程中，地方政府要深入基层调研，征求农户意见，从当地的实际情况入手，制定适合本地的、具体可操作的政策和规范。同时，政府作为政策执行者，要按照“有法必依”原则，严格规范土地流转程序，保证土地流转政策的落实。
（二）政府是土地流转市场的秩序维护者
土地流转主要依靠市场自发调节，政府应适当地运用公共职能对土地流转市场进行规范、引导。现实情况中，有些地方政府不能正确界定市场调节和政府干预的界限，在土地流转过程中过分介入，甚至取代流转主体进行经济活动，以致损害了农民权益。政府应该做好市场秩序的维护者，充分发挥其社会管理和公共服务的职能，弥补市场调节的缺陷。而不是代替市场调节，过分干预，与民争利。
（三）政府是土地流转农户的利益守护者
政府官员要首先树立“以人为本”的思想观念，转变片面的政绩观，做好人民的服务者，在土地流转中切实维护农民的利益。良好的社会保障体系能解除农户流转土地的后顾之忧，政府要加强在农村地区的社会保障建设，为农民提供完善的社会保障服务。地方政府除了做好政策的宣传工作之外，更要做到程序透明、政务公开，获得农民的信任和支持。政府应保障农户的切身利益，让农民自愿流转土地，而不是为了地方经济增长，强迫农民进行土地流转。
四、总结
虽然我国的土地流转现状仍存在很多问题，但随着我国经济发展，生产力水平提高，土地流转将有更大的发展空间。在这个过程中，政府要明确自身的角色定位，做好对土地流转行为的引导和规范，切实维护人民的利益。
参考文献：
[1]王晓晔.农村土地流转中的难题[J].形成机理及优化路径，2012.（08）.
[2]余小春.我国农村土地流转现状及对策[J].合作经济与科技，2010.（16）.
（作者单位：河南大学哲学与公共管理学院）
关键词 土地流转 政府作为 角色定位
一、土地流转的必要性
土地流转是指土地使用权流转。土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。进行土地流转是我国农业生产和社会经济发展的必然趋势。
（一）土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求
我国正处于由传统农业向现代农业生产方式转变的转型期，农村土地经营的现状是生产规模小、机械化程度低、科技含量少、生产效率低，这无疑造成了资源浪费。而土地流转可以将小块分散的土地集中起来，为进行大规模的机械化生产提供了条件，有利于推动农业生产走向规模化经营的道路。土地资源的合理利用和优化配置必然会带来生产效率和经济效益的提高。
（二）土地流转增加农民收入，缩小城乡差距
通过土地流转，农民可以从传统的土地耕作中得到解放。将土地流转出去的农民既可以从土地流转中获得一部分经济补偿，又可以抽身投入到其他产业中，增加工资性收入。而获得土地的农民则可以将接收的土地进行大规模机械化经营，从而提高生产效率，增加收入。从土地生產中得到解放的农村劳动力会向城市转移，加快我国城市化进程。同时劳动力从第一产业向第二、三产业转移，对我国经济结构的优化也起到积极作用。农民收入的增加会促使缩小城乡差距，提高社会整体发展水平。
二、我国土地流转中存在的问题
近年来，我国各地区都在土地流转经营方面进行了探索和创新，党的十一届三中全会之后，政府加大了对农村土地流转的重视力度，促进了农村土地流转的较快发展。但目前我国的土地流转运作中仍存在很多问题。
（一）土地流转规模小，市场需求不足
总体来看，农村土地流转规模小、数量少、范围窄，多是零星、分散流转，规模经营程度不高，还有待进一步引导和完善。农村土地流转多为农户自发流转，大多数土地流转后也没有改变农户分散经营的方式，农户普遍缺乏规模经营和机械化经营的意识。农村土地缺乏有组织地规模化经营，市场博弈能力差，经济效益低下。低效益又直接打击了农户进行土地流转的积极性，从而抑制了土地流转市场需求。
（二）土地流转管理滞后，现行土地流转管理制度不够完善
长期以来，在土地流转上虽有大方向上的规定，但具体实施细则不健全。在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一的操作规程和流转文书格式，缺乏完整的政策体系，这在一定程度上制约了土地流转的进程。农户间土地流转大部分只是口头协议，有些虽然签订了书面流转合同，但内容不完整，在某些方面不具有法律效力，从而导致在土地流转中和流转后时常发生纠纷，影响了农民和投资者的积极性。
（三）社会保障制度不完善，农户对进行土地流转的结果缺乏信心
有学者认为对于大多数农民来说，土地在为农民提供就业岗位和收入的同时，还承担着重要的社会保障职能。绝大多数的农民还是把农地作为自己“最后的防线”，宁愿让其抛荒，也不会轻易流转出去。这种状况在一定程度上限制了土地的流转。此外，户籍制度改革滞后，农民工进城后在教育、医疗和社会保障等方面享有的权利与城市居民相差甚远，从而阻碍了农村劳动力的转移，也影响了农民进行土地流转的规模。
（四）我国当前的社会经济环境制约着农村土地流转的发展
目前，我国绝大多数的农村，还不具备进行大规模土地流转的条件和可能。在我国现有的农业生产力水平之下，土地仍然是农民得以生存的根本，它承担着农民收入功能、就业功能以及保障功能。对于大多数农民来说，离开了土地也就等于失业，这对土地流转的进一步推行是一个很大的考验。
三、政府在土地流转中应该如何定位
（一）政府是土地流转政策的制定者和执行者
政府在农村土地流转中的基本职能是为流转权的运行提供一个公正、安全的制度环境和运作规范，以降低产权界定和转让中的交易费用。政府部门作为政策制定者，应尽快制定并完善相关法律法规，为土地流转提供政策指导和规范依据。在政策制定过程中，地方政府要深入基层调研，征求农户意见，从当地的实际情况入手，制定适合本地的、具体可操作的政策和规范。同时，政府作为政策执行者，要按照“有法必依”原则，严格规范土地流转程序，保证土地流转政策的落实。
（二）政府是土地流转市场的秩序维护者
土地流转主要依靠市场自发调节，政府应适当地运用公共职能对土地流转市场进行规范、引导。现实情况中，有些地方政府不能正确界定市场调节和政府干预的界限，在土地流转过程中过分介入，甚至取代流转主体进行经济活动，以致损害了农民权益。政府应该做好市场秩序的维护者，充分发挥其社会管理和公共服务的职能，弥补市场调节的缺陷。而不是代替市场调节，过分干预，与民争利。
（三）政府是土地流转农户的利益守护者
政府官员要首先树立“以人为本”的思想观念，转变片面的政绩观，做好人民的服务者，在土地流转中切实维护农民的利益。良好的社会保障体系能解除农户流转土地的后顾之忧，政府要加强在农村地区的社会保障建设，为农民提供完善的社会保障服务。地方政府除了做好政策的宣传工作之外，更要做到程序透明、政务公开，获得农民的信任和支持。政府应保障农户的切身利益，让农民自愿流转土地，而不是为了地方经济增长，强迫农民进行土地流转。
四、总结
虽然我国的土地流转现状仍存在很多问题，但随着我国经济发展，生产力水平提高，土地流转将有更大的发展空间。在这个过程中，政府要明确自身的角色定位，做好对土地流转行为的引导和规范，切实维护人民的利益。
参考文献：
[1]王晓晔.农村土地流转中的难题[J].形成机理及优化路径，2012.（08）.
[2]余小春.我国农村土地流转现状及对策[J].合作经济与科技，2010.（16）.
（作者单位：河南大学哲学与公共管理学院）