论文部分内容阅读
摘 要：残疾人就业普遍存在就业率较低、层次不高、结构不合理、发展不平衡等矛盾和问题。其原因既有社会环境诸方面的因素，又有残疾人自身因素的制约。江苏省残疾人就业事业的发展，必须坚持科学发展观，按照构建和谐社会要求，从切实解决残疾人劳动就业的实际问题出发，以分散就业和集中就业为主要途径，以政府主导和社会共建为基本原则，构建促进残疾人充分、平等就业的长效机制，推进残疾人就业与经济社会协调发展。
关键词：残疾人就业；方法；途径；江苏
中图分类号：F241.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）11-0077-04
保障和促进残疾人就业，是残疾人改善生活状况、提高社会地位、参与社会生活的基本前提和重要途径，是全面建设小康社会和构建和谐社会的重要内容，也是广大残疾人的迫切要求。“低保只能吃饱，康复可以自保，就业才能过好。”这是不少残疾人的心声。本文采取与政府部门座谈、实地考察和通信调查等调研形式，结合2006年第二次全国残疾人抽样调查结果，对当前江苏残疾人就业的现状、问题、原因等方面进行了分析研究，为新时期全面、深入推进残疾人就业发展提供对策建议。
一、残疾人就业事业稳步发展
我国历来十分重视残疾人事业，将残疾人劳动就业纳入全国就业工作的总体安排，推进残疾人就业发展。《宪法》明确规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。其它有关法律对残疾人享有平等就业权利和参加社会保险、职业教育与培训等，均作出了明确规定。1990年施行《残疾人保障法》，2007年出台《残疾人就业条例》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》等，通过一系列法律法规、优惠政策和工作举措，保障残疾人劳动就业权益，改善残疾人就业状况，保护和促进残疾人劳动就业。
江苏省残疾人就业发展一直走在全国前列。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查，江苏有479.3万残疾人，占全省人口总数的6.4%；其中18岁至55岁残疾人在业率达52.8%。与1987年第一次全国残疾人抽样调查相比，在残疾人总数增加、比重提高的情况下（多种因素），残疾人就业率提高了8个百分点。由于经济社会发展较快，尤其是集体经济较发达，江苏福利企业数量及其吸纳残疾人就业人数等方面多年来保持全国第一。
总体来看，自1989年江苏省残疾人联合会成立以来，江苏残疾人劳动就业事业大致经历了三个发展阶段：
第一阶段：以“八五”计划（1991-1995年）为主要时期，以兴办福利企业集中安置就业为主渠道。第二阶段：以“九五”、“十五”计划（1996—2005年）为主要时期，全面推行按比例就业。1996年颁布了《江苏省按比例安排残疾人就业办法》和《残疾人就业保障金征收和管理暂行规定》等，残疾人就业发展环境进一步优化。2005年末全省残疾人按比例就业覆盖面达到95%。第三阶段：以“十一五”规划起始年（2006年—）为标志，残疾人就业进入全面提升发展时期。主要体现在三个“新”：一是新任务。“十一五”期间实施每年“三个一万”目标，即全省安排1万名残疾人就业、对1万名残疾人进行职业技能培训、对1万名贫困残疾人进行扶持。二是新政策。2006年颁布新修订的《江苏省按比例安排残疾人就业办法》，规定机关、团体、企事业单位按照本单位从业人数1.5%的比例安排残疾人就业。三是新突破。2006年出台《江苏省残疾人就业保障金征缴管理办法》，进一步明确了残保金统一由地税机关代征，并直接缴入国库等突破性政策，为残疾人就业发展事业奠定了物质基础。
二、残疾人就业面临突出矛盾
尽管江苏残疾人就业工作取得了明显的进展和成效，但残疾人就业状况与经济社会发展水平还很不适应，与广大残疾人的需求和期望还有较大差距。在经济转轨、社会转型的过程中，一些深层次矛盾和问题逐渐显现：残疾人稳定就业和结构性失业的矛盾难以避免；新成长残疾人的就业和失业人员再就业问题相互交织；就业问题和社会保障问题同时出现；在城镇残疾人就业压力增大的同时农村残疾人就业困难更大；普及就业和规范就业、提高就业质量的要求越来越紧迫。
根据江苏残疾人就业发展的现状，结合第二次全国残疾人抽样调查结果，以18岁至55岁残疾人为统计对象，江苏残疾人总体上就业率较低，就业层次不高，就业结构不合理，就业发展不平衡。
从社会就业总体情况看，残疾人就业率较低。残疾人在业率52.8%，比社会平均就业率86.5%低33.7个百分点。相当部分自主就业、农村从业的残疾人处于不充分就业状态，已经就业的残疾人，普遍存在就业不稳定等问题。目前江苏享受低保的25万残疾人中，有许多具备劳动能力却因各种原因不能就业，只能靠救济生活。
从性别分布看，男性残疾人就业率高于女性。男性残疾人在业率达57.7%，女性为47.2%。城乡存在同样明显的差异，城市男性残疾人在业率达57.7%，女性为34.9%；农村男性残疾人在业率达60.6%，女性为50.9%。
从类别分布看，各类残疾人就业状况具有一定的差异性。听力、言语残疾人就业率较高，分别达82.35%、68.75%；智力、精神、多重残疾人就业率最低，分别为46.18%、45.4%、36.39%，劳动能力明显制约了社会劳动参与程度。大龄残疾人就业率也很低。
从文化程度看，受教育较多的残疾人就业状况相对稳定。在就业的残疾人中，具有大专以上文化程度的，超过2/3在机关、事业单位和大中型企业就业；具有初中、高中文化程度的，有近50%从事购销、餐饮、运输等服务业；小学以下文化程度的就业难度普遍较大，绝大部分从事农牧渔林业生产。以淮安市为例，残疾人就业80%以上从事一些简单的手工劳动。与此相对应的是，受过职业培训教育的残疾人收入也较高些。镇江强凌电子有限公司从聋哑学校招收毕业生，生产节能灯具，除了缴纳各项社会保险之外，每人月薪可达1800元。
从收入水平看，残疾人职工工资和福利较低。残疾人从事较高稳定收入职业的比例仅有3.4%，残疾职工收入普遍较低、增长较慢，约有60%的残疾职工工资低于社会平均水平以下。大部分残疾就业者无法仅靠工资维持生活，通常需要亲友资助或政府补贴。另有多项调查显示，残疾人对同工不同酬问题反映较多，劳动价值与收入很不对等，现实收入与期望收入反差较大。
从区域分布看，经济较发达地区残疾人就业较为充分。江苏三大区域的残疾人就业率与经济发展程度呈明显的正比关系，形成了一定的梯度现象。在苏南，无锡市有劳动能力残疾人为10.40万人，已就业和从业残疾人9.36万人，就业率为90%；常州市有劳动能力的残疾人就业率（下同）达95.2%，镇江市为85%。在苏中，南通市达60%，泰州市约为66%。在苏北，连云港市仅为46.2%。经济发展较快的地区不但消化了当地残疾人就业，还吸纳了部分外市县乃至外省的残疾人就业。
从城乡分布看，农村残疾人就业率比城市高。农村和城市的残疾人在业率分别为56%和42.4%。与1987年第一次全国残疾人抽样调查结果相比，城乡残疾人就业格局多年来没有改变：1987年农村在业率为46.1%、城市为34.7%。初步分析，主要原因有二：一是城镇残疾人的社会保障水平和家庭生活水平较农村高，残疾人参加劳动就业不甚迫切，二是从事农业生产活动较为简单、容易。
从行业分布看，第一产业残疾人从业人员占多数。从事农林牧渔、水利业生产的人员占42.88%；从事商贸服务业的人员占14.44%，从事生产、运输设备操作业的占32.52%；在机关事业单位工作的人员占10.16%。残疾人在非农就业远低于社会人口，大部分农村残疾人从事农业生产。城市残疾人在企业上班的超过了50%，个体就业和灵活就业占45%左右。
从就业途径看，个体就业和按比例分散就业成为增长快的主要形式。随着市场经济发展和传统就业观念的转变，越来越多的残疾人走上了创业个体劳动、个体经营的道路；福利企业集中安置就业逐渐减少，按比例安排残疾人就业增长较快。虽然目前有些地方残疾人集中就业依然是最主要的渠道，如南通市近年来残疾人集中就业18046人，占全市安置残疾人就业总数的65.8%，但按比例分散就业总体在扩大。镇江市、徐州市近年来残疾人按比例就业分别达1750人和2883人，均远远超过集中安排就业人数。在残疾人就业中，政府具有主导作用。据2004年底南京大学对南京市白下区残疾人抽样调查显示，白下区就业的残疾人中，有一半是政府部门安排就业的。
三、影响残疾人就业的原因分析
残疾人就业困难，总体水平不高，在就业市场竞争中处于劣势地位，原因是多方面的。
劳动力市场供大于求，残疾人就业难上加难。社会总体就业形势比较严峻，城乡就业压力日益增大，对残疾人就业构成严重威胁。一方面，就业岗位竞争激烈，很多健全人尤其是大中专院校毕业生都找不到工作，残疾人就业之难可以想见。另一方面，就业结构性矛盾突出，劳动力市场上普遍出现了高素质、高技能劳动力供不应求，低素质、低技能劳动力供过于求的现象，而残疾人恰恰是“双低人员”居多，求职备受冷遇。
对残疾人就业的认识不到位，残疾人往往被拒之门外。社会对做好残疾人就业的重要性和义务感认识不足，对残疾人的偏见和歧视广泛存在，残疾人就业受到不公正待遇。据清华大学的问卷调查，“雇主不愿意招聘残疾人”和“残疾人就业机会少”这两项是社会各类人群的首选因素。苏中某市2005年举办残疾人就业招聘会，1000多名残疾人登记求职，达成意向仅250多人，而最终能够就业只有20多人，用人单位以聋哑人无法沟通、肢残人有损形象为由拒绝招收残疾人。因为不能正确看待残疾人的劳动能力，许多用人单位宁可缴纳残疾人就业保障金，也不愿安置残疾人就业。有的单位即使安置，也是在一些辅助性工作岗位上，残疾人劳动技能得不到提升，收入水平也偏低。
有关政策规定不尽合理，残疾人就业和参与竞争机会不平等。政府及有关部门制订的政策规定对残疾人就业有失公平，残疾人感到就业机会少，招工机遇不平等。如，机关、团体和事业单位对录用人员体检标准偏高，对视力、身高等有相当要求，严重制约和排斥了残疾人进入。医师法规定，医生必须要有职业资格证，但盲人医师缺乏规定的学历，即使有学历，国家医师资格考试的综合笔试中没有盲文试卷。由于类似原因，聋哑人无法从事适合的教师工作。关于福利企业，由于地税部门按照持有残疾证的人数来施行减免税政策，实际上持证残疾人是相当少的，影响了企业安置更多残疾人的积极性。一些地方政府为了招商引资，对外资企业不施行按比例安置就业。
福利企业发展困难，残疾人下岗失业增多。市场经济对福利企业集中安置残疾人就业的主体地位产生巨大冲击，多数福利企业为劳动密集型，生产低端产品，竞争力不强，经营效益不佳，生存发展受限。随着企业的调整改制，不少企业退出了福利企业行列。福利企业的关停并转造成了不少残疾人下岗待业，江苏在福利企业就业的残疾人从20世纪80年代最高时的23万人下降到现在的11万多人。
目前福利企业可能一时还会面临进一步的萎缩。2007年7月国家有关部委下发的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》开始实施，对福利企业管理办法、税收优惠政策作了重大调整，将给福利企业发展及残疾人就业带来一定的影响。虽然新的政策调整总体效果应该是积极的，兴办福利企业不再受所有制限制，降低了企业享受税收优惠的门槛，并规定福利企业必须为残疾职工缴纳社会养老等四项主要保险，从长远看，有利于吸引民间力量兴办福利企业，拓宽残疾人就业渠道，保障残疾人合法权益，但新政策相对降低了税收优惠额度，将会使部分现有福利企业退出或倒闭，一些残疾职工面临下岗失业。主要有三种情况：一是由于江苏最低工资标准的6倍超过全国规定退税的最高限额，全省统一按人均3.5万元退税，但福利企业除以支付残疾人职工的工资、养老保险等“四金”外，还有各种费用开支，企业所得实惠较老政策大为减少，苏南企业甚至入不敷出，一些福利企业表示要退出。二是对于高新技术型、产品附加值高的福利企业，3.5万元封顶退税额的吸引力不大，相当部分可能会选择退出福利企业。据常州市最新调查结果显示，该市402家福利企业已有23家企业明确表示退出，其中涉及残疾职工629人。三是一些附加值较低、劳动密集型或经营效益不佳的福利企业，以往主要依靠税收优惠支撑，政策调整后退税额大幅降低，企业生存能力更加困难。徐州市估计大致有10%的福利企业要关门。
残疾人自身素质有待提高，就业观念有待改进。残疾人的身体、文化、技能等素质条件不高，就业竞争能力先天不足，使他们在就业市场中始终处于竞争劣势。全省15岁至54岁的残疾人占30.75%，15岁以上的残疾人文盲率占53.2%，接受继续教育和各种技能培训的残疾人比例也很小。尤其是农村残疾人身体素质和受教育情况更差。另一方面，有些残疾人就业期望值高，也限制了就业安排。有的拈轻怕重、眼高手低，希望工作要轻松，待遇要高，离家要近，对某些安排的工作不肯去。有的就业观念陈旧，等靠要思想较严重，自谋职业的积极性不高，有相当部分的残疾人还不愿意就业。另外从雇主方面来说，残疾人由于受教育少，法制观念薄弱，要用专人管理，增加了企业成本。
为残疾人就业服务的能力不强，行政执法不到位。一是残疾人就业信息网络建设不够完善。省残疾人就业信息网已开通运行，但数据管理、信息统计还未能和同级劳动、地税等部门接轨联网，残疾人就业失业登记系统尚未开发，不能及时有效形成用人单位与求职残疾人的对接。二是就业管理服务工作机制不够完善。在苏北，县级残联就业服务机构不健全、硬件设施未能达到省里规定要求、工作人员不到位较普遍。全省按比例就业的相关数据统计不全面准确，影响了就业服务工作的决策和深入。三是就业管理服务工作力度不够大。残疾人就业保障金征缴不能做到及时、足额，地区差别较大。残疾人劳动就业行政执法不严，对不按规定比例安排残疾人就业又不足额缴纳保障金的单位处罚不到位；少数福利企业不执行最低工资标准，加班工资不按规定发放，有些残疾人劳动权益受损。四是残疾人职业教育、康复和庇护安养机构建设薄弱，投入不足、数量不多、水平不高，不能满足残疾人的需要。
涉残部门合作不够，社会服务网络尚未形成。在有关残疾人就业管理服务中，残联、民政、劳保、税务等部门各司其职，但存在部门协调合作不够、工作脱节的地方。有的部门没有将残疾人就业工作纳入职能范围，部门所属以及社会上的职业培训、职业介绍等机构较少为残疾人服务。有的甚至有推诿扯皮现象，如残疾人《就业证》登记发放、税收减免等方面有时存在不同标准和意见。对于残联征收机关事业单位残疾人就业保障金征收，劳动监察联合执法缺乏协调配合。为残疾人劳动就业服务的社会机构或中介组织还很缺乏，远没有形成一种氛围。
四、推进残疾人就业发展的方法和途径
新时期新阶段，适应经济转轨、社会转型的新形势，必须坚持以科学发展观为指导，把发展残疾人事业放在经济社会的重要位置，把促进残疾人劳动就业作为改善残疾人生活状况的关键环节，做好“创新、提高、转变、强化、统筹”等工作。即，创新残疾人就业体制机制，提高残疾人就业管理服务水平，转变安置就业发展形式，强化职业教育和技术培训，统筹城乡和区域就业发展。
加强法规制度建设和组织领导。进一步贯彻落实国家残疾人就业条例等法规，通过税收减免、财政补贴等优惠政策，鼓励用人单位安排残疾人就业。加强行政执法和司法干预，保障残疾人就业的合法权益。建立健全为残疾人就业服务的管理体系，实行部门联动、层级完备的工作机制。注重发挥各级残疾人就业服务管理机构的主导作用。
多元化、多渠道安置残疾人就业。一是稳定集中就业。做好福利企业新政策出台后的衔接问题，稳定残疾人的集中就业率，防止出现大的波动。二是全面推进分散按比例就业。三是促进残疾人灵活就业。为残疾人提供公益岗位和专营岗位，结合城镇建设和社区建设，促进残疾人社区就业和灵活就业。四是由政府投资建设庇护工场等残疾人康复安养机构，扶助智力残疾、精神残疾、多重残疾人等就业，满足残疾人的多种服务需求。
激励残疾人自强创业。残疾人就业工作不仅是指安排就业岗位，自谋职业也是一条重要途经。事实表明，创业是最好的就业。加强对残疾人创业意识和创业能力的培养，加大对残疾人创业的激励政策力度，以创业促就业。设立残疾人创业专项资金，除安排长期低息贷款用于创业外，在税收方面也实行减免。
增强残疾人就业竞争能力。本着“以市场引导培训，以培训促进就业”的方针，依托自身和社会办学力量，开办各种类型的职业技术培训班，采取订单式、委托式、储备式等培训方式，力求达到残疾人培训的合格率、上岗率和就业率的有机结合。通过加大教育培训力度，提高残疾人劳动技能和综合素质，增强残疾人就业竞争能力。
提高为残疾人综合服务的能力和水平。加快建设残疾人就业工作信息网，提供规范化、科学化、信息化的就业服务，建立残疾人求职登记、就业指导、技能培训、职业介绍一条龙服务，提高服务效率和服务水平。加强残疾人劳动就业能力的评估鉴定，针对残疾人的生理特点和技能状况开展个性化服务，提高残疾人就业服务的针对性和成功率。
依法征缴并合理使用残疾人就业保障金。残疾人就业保障金是根据有关法律规定设立的政府性基金，征收的目的是促进残疾人就业。首先要依法征收，做到应收尽收,特别是加强对机关事业单位的征收，可以借鉴南通市的做法，把其应缴的残保金纳入部门财政预算。其次要严格管理并合理使用，做到专款专用，用之于残疾人事业，服务于残疾人就业发展。
营造支持残疾人就业的良好环境。树立现代文明社会的残疾人劳动就业观，转变不利于残疾人就业的用人观念，形成全社会理解、关心、帮助残疾人就业的社会风气，积极构建扶助残疾人就业的社会支持网络，引导、鼓励非政府组织、慈善团体等社会资源参与残疾人就业的社会帮扶活动。□
（本文系江苏省残联2007年招标课题。执笔：赵志凌、高朴、徐金源）
责任编辑：浩 宇
关键词：残疾人就业；方法；途径；江苏
中图分类号：F241.4 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2008）11-0077-04
保障和促进残疾人就业，是残疾人改善生活状况、提高社会地位、参与社会生活的基本前提和重要途径，是全面建设小康社会和构建和谐社会的重要内容，也是广大残疾人的迫切要求。“低保只能吃饱，康复可以自保，就业才能过好。”这是不少残疾人的心声。本文采取与政府部门座谈、实地考察和通信调查等调研形式，结合2006年第二次全国残疾人抽样调查结果，对当前江苏残疾人就业的现状、问题、原因等方面进行了分析研究，为新时期全面、深入推进残疾人就业发展提供对策建议。
一、残疾人就业事业稳步发展
我国历来十分重视残疾人事业，将残疾人劳动就业纳入全国就业工作的总体安排，推进残疾人就业发展。《宪法》明确规定“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。其它有关法律对残疾人享有平等就业权利和参加社会保险、职业教育与培训等，均作出了明确规定。1990年施行《残疾人保障法》，2007年出台《残疾人就业条例》、《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》等，通过一系列法律法规、优惠政策和工作举措，保障残疾人劳动就业权益，改善残疾人就业状况，保护和促进残疾人劳动就业。
江苏省残疾人就业发展一直走在全国前列。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查，江苏有479.3万残疾人，占全省人口总数的6.4%；其中18岁至55岁残疾人在业率达52.8%。与1987年第一次全国残疾人抽样调查相比，在残疾人总数增加、比重提高的情况下（多种因素），残疾人就业率提高了8个百分点。由于经济社会发展较快，尤其是集体经济较发达，江苏福利企业数量及其吸纳残疾人就业人数等方面多年来保持全国第一。
总体来看，自1989年江苏省残疾人联合会成立以来，江苏残疾人劳动就业事业大致经历了三个发展阶段：
第一阶段：以“八五”计划（1991-1995年）为主要时期，以兴办福利企业集中安置就业为主渠道。第二阶段：以“九五”、“十五”计划（1996—2005年）为主要时期，全面推行按比例就业。1996年颁布了《江苏省按比例安排残疾人就业办法》和《残疾人就业保障金征收和管理暂行规定》等，残疾人就业发展环境进一步优化。2005年末全省残疾人按比例就业覆盖面达到95%。第三阶段：以“十一五”规划起始年（2006年—）为标志，残疾人就业进入全面提升发展时期。主要体现在三个“新”：一是新任务。“十一五”期间实施每年“三个一万”目标，即全省安排1万名残疾人就业、对1万名残疾人进行职业技能培训、对1万名贫困残疾人进行扶持。二是新政策。2006年颁布新修订的《江苏省按比例安排残疾人就业办法》，规定机关、团体、企事业单位按照本单位从业人数1.5%的比例安排残疾人就业。三是新突破。2006年出台《江苏省残疾人就业保障金征缴管理办法》，进一步明确了残保金统一由地税机关代征，并直接缴入国库等突破性政策，为残疾人就业发展事业奠定了物质基础。
二、残疾人就业面临突出矛盾
尽管江苏残疾人就业工作取得了明显的进展和成效，但残疾人就业状况与经济社会发展水平还很不适应，与广大残疾人的需求和期望还有较大差距。在经济转轨、社会转型的过程中，一些深层次矛盾和问题逐渐显现：残疾人稳定就业和结构性失业的矛盾难以避免；新成长残疾人的就业和失业人员再就业问题相互交织；就业问题和社会保障问题同时出现；在城镇残疾人就业压力增大的同时农村残疾人就业困难更大；普及就业和规范就业、提高就业质量的要求越来越紧迫。
根据江苏残疾人就业发展的现状，结合第二次全国残疾人抽样调查结果，以18岁至55岁残疾人为统计对象，江苏残疾人总体上就业率较低，就业层次不高，就业结构不合理，就业发展不平衡。
从社会就业总体情况看，残疾人就业率较低。残疾人在业率52.8%，比社会平均就业率86.5%低33.7个百分点。相当部分自主就业、农村从业的残疾人处于不充分就业状态，已经就业的残疾人，普遍存在就业不稳定等问题。目前江苏享受低保的25万残疾人中，有许多具备劳动能力却因各种原因不能就业，只能靠救济生活。
从性别分布看，男性残疾人就业率高于女性。男性残疾人在业率达57.7%，女性为47.2%。城乡存在同样明显的差异，城市男性残疾人在业率达57.7%，女性为34.9%；农村男性残疾人在业率达60.6%，女性为50.9%。
从类别分布看，各类残疾人就业状况具有一定的差异性。听力、言语残疾人就业率较高，分别达82.35%、68.75%；智力、精神、多重残疾人就业率最低，分别为46.18%、45.4%、36.39%，劳动能力明显制约了社会劳动参与程度。大龄残疾人就业率也很低。
从文化程度看，受教育较多的残疾人就业状况相对稳定。在就业的残疾人中，具有大专以上文化程度的，超过2/3在机关、事业单位和大中型企业就业；具有初中、高中文化程度的，有近50%从事购销、餐饮、运输等服务业；小学以下文化程度的就业难度普遍较大，绝大部分从事农牧渔林业生产。以淮安市为例，残疾人就业80%以上从事一些简单的手工劳动。与此相对应的是，受过职业培训教育的残疾人收入也较高些。镇江强凌电子有限公司从聋哑学校招收毕业生，生产节能灯具，除了缴纳各项社会保险之外，每人月薪可达1800元。
从收入水平看，残疾人职工工资和福利较低。残疾人从事较高稳定收入职业的比例仅有3.4%，残疾职工收入普遍较低、增长较慢，约有60%的残疾职工工资低于社会平均水平以下。大部分残疾就业者无法仅靠工资维持生活，通常需要亲友资助或政府补贴。另有多项调查显示，残疾人对同工不同酬问题反映较多，劳动价值与收入很不对等，现实收入与期望收入反差较大。
从区域分布看，经济较发达地区残疾人就业较为充分。江苏三大区域的残疾人就业率与经济发展程度呈明显的正比关系，形成了一定的梯度现象。在苏南，无锡市有劳动能力残疾人为10.40万人，已就业和从业残疾人9.36万人，就业率为90%；常州市有劳动能力的残疾人就业率（下同）达95.2%，镇江市为85%。在苏中，南通市达60%，泰州市约为66%。在苏北，连云港市仅为46.2%。经济发展较快的地区不但消化了当地残疾人就业，还吸纳了部分外市县乃至外省的残疾人就业。
从城乡分布看，农村残疾人就业率比城市高。农村和城市的残疾人在业率分别为56%和42.4%。与1987年第一次全国残疾人抽样调查结果相比，城乡残疾人就业格局多年来没有改变：1987年农村在业率为46.1%、城市为34.7%。初步分析，主要原因有二：一是城镇残疾人的社会保障水平和家庭生活水平较农村高，残疾人参加劳动就业不甚迫切，二是从事农业生产活动较为简单、容易。
从行业分布看，第一产业残疾人从业人员占多数。从事农林牧渔、水利业生产的人员占42.88%；从事商贸服务业的人员占14.44%，从事生产、运输设备操作业的占32.52%；在机关事业单位工作的人员占10.16%。残疾人在非农就业远低于社会人口，大部分农村残疾人从事农业生产。城市残疾人在企业上班的超过了50%，个体就业和灵活就业占45%左右。
从就业途径看，个体就业和按比例分散就业成为增长快的主要形式。随着市场经济发展和传统就业观念的转变，越来越多的残疾人走上了创业个体劳动、个体经营的道路；福利企业集中安置就业逐渐减少，按比例安排残疾人就业增长较快。虽然目前有些地方残疾人集中就业依然是最主要的渠道，如南通市近年来残疾人集中就业18046人，占全市安置残疾人就业总数的65.8%，但按比例分散就业总体在扩大。镇江市、徐州市近年来残疾人按比例就业分别达1750人和2883人，均远远超过集中安排就业人数。在残疾人就业中，政府具有主导作用。据2004年底南京大学对南京市白下区残疾人抽样调查显示，白下区就业的残疾人中，有一半是政府部门安排就业的。
三、影响残疾人就业的原因分析
残疾人就业困难，总体水平不高，在就业市场竞争中处于劣势地位，原因是多方面的。
劳动力市场供大于求，残疾人就业难上加难。社会总体就业形势比较严峻，城乡就业压力日益增大，对残疾人就业构成严重威胁。一方面，就业岗位竞争激烈，很多健全人尤其是大中专院校毕业生都找不到工作，残疾人就业之难可以想见。另一方面，就业结构性矛盾突出，劳动力市场上普遍出现了高素质、高技能劳动力供不应求，低素质、低技能劳动力供过于求的现象，而残疾人恰恰是“双低人员”居多，求职备受冷遇。
对残疾人就业的认识不到位，残疾人往往被拒之门外。社会对做好残疾人就业的重要性和义务感认识不足，对残疾人的偏见和歧视广泛存在，残疾人就业受到不公正待遇。据清华大学的问卷调查，“雇主不愿意招聘残疾人”和“残疾人就业机会少”这两项是社会各类人群的首选因素。苏中某市2005年举办残疾人就业招聘会，1000多名残疾人登记求职，达成意向仅250多人，而最终能够就业只有20多人，用人单位以聋哑人无法沟通、肢残人有损形象为由拒绝招收残疾人。因为不能正确看待残疾人的劳动能力，许多用人单位宁可缴纳残疾人就业保障金，也不愿安置残疾人就业。有的单位即使安置，也是在一些辅助性工作岗位上，残疾人劳动技能得不到提升，收入水平也偏低。
有关政策规定不尽合理，残疾人就业和参与竞争机会不平等。政府及有关部门制订的政策规定对残疾人就业有失公平，残疾人感到就业机会少，招工机遇不平等。如，机关、团体和事业单位对录用人员体检标准偏高，对视力、身高等有相当要求，严重制约和排斥了残疾人进入。医师法规定，医生必须要有职业资格证，但盲人医师缺乏规定的学历，即使有学历，国家医师资格考试的综合笔试中没有盲文试卷。由于类似原因，聋哑人无法从事适合的教师工作。关于福利企业，由于地税部门按照持有残疾证的人数来施行减免税政策，实际上持证残疾人是相当少的，影响了企业安置更多残疾人的积极性。一些地方政府为了招商引资，对外资企业不施行按比例安置就业。
福利企业发展困难，残疾人下岗失业增多。市场经济对福利企业集中安置残疾人就业的主体地位产生巨大冲击，多数福利企业为劳动密集型，生产低端产品，竞争力不强，经营效益不佳，生存发展受限。随着企业的调整改制，不少企业退出了福利企业行列。福利企业的关停并转造成了不少残疾人下岗待业，江苏在福利企业就业的残疾人从20世纪80年代最高时的23万人下降到现在的11万多人。
目前福利企业可能一时还会面临进一步的萎缩。2007年7月国家有关部委下发的《关于促进残疾人就业税收优惠政策的通知》开始实施，对福利企业管理办法、税收优惠政策作了重大调整，将给福利企业发展及残疾人就业带来一定的影响。虽然新的政策调整总体效果应该是积极的，兴办福利企业不再受所有制限制，降低了企业享受税收优惠的门槛，并规定福利企业必须为残疾职工缴纳社会养老等四项主要保险，从长远看，有利于吸引民间力量兴办福利企业，拓宽残疾人就业渠道，保障残疾人合法权益，但新政策相对降低了税收优惠额度，将会使部分现有福利企业退出或倒闭，一些残疾职工面临下岗失业。主要有三种情况：一是由于江苏最低工资标准的6倍超过全国规定退税的最高限额，全省统一按人均3.5万元退税，但福利企业除以支付残疾人职工的工资、养老保险等“四金”外，还有各种费用开支，企业所得实惠较老政策大为减少，苏南企业甚至入不敷出，一些福利企业表示要退出。二是对于高新技术型、产品附加值高的福利企业，3.5万元封顶退税额的吸引力不大，相当部分可能会选择退出福利企业。据常州市最新调查结果显示，该市402家福利企业已有23家企业明确表示退出，其中涉及残疾职工629人。三是一些附加值较低、劳动密集型或经营效益不佳的福利企业，以往主要依靠税收优惠支撑，政策调整后退税额大幅降低，企业生存能力更加困难。徐州市估计大致有10%的福利企业要关门。
残疾人自身素质有待提高，就业观念有待改进。残疾人的身体、文化、技能等素质条件不高，就业竞争能力先天不足，使他们在就业市场中始终处于竞争劣势。全省15岁至54岁的残疾人占30.75%，15岁以上的残疾人文盲率占53.2%，接受继续教育和各种技能培训的残疾人比例也很小。尤其是农村残疾人身体素质和受教育情况更差。另一方面，有些残疾人就业期望值高，也限制了就业安排。有的拈轻怕重、眼高手低，希望工作要轻松，待遇要高，离家要近，对某些安排的工作不肯去。有的就业观念陈旧，等靠要思想较严重，自谋职业的积极性不高，有相当部分的残疾人还不愿意就业。另外从雇主方面来说，残疾人由于受教育少，法制观念薄弱，要用专人管理，增加了企业成本。
为残疾人就业服务的能力不强，行政执法不到位。一是残疾人就业信息网络建设不够完善。省残疾人就业信息网已开通运行，但数据管理、信息统计还未能和同级劳动、地税等部门接轨联网，残疾人就业失业登记系统尚未开发，不能及时有效形成用人单位与求职残疾人的对接。二是就业管理服务工作机制不够完善。在苏北，县级残联就业服务机构不健全、硬件设施未能达到省里规定要求、工作人员不到位较普遍。全省按比例就业的相关数据统计不全面准确，影响了就业服务工作的决策和深入。三是就业管理服务工作力度不够大。残疾人就业保障金征缴不能做到及时、足额，地区差别较大。残疾人劳动就业行政执法不严，对不按规定比例安排残疾人就业又不足额缴纳保障金的单位处罚不到位；少数福利企业不执行最低工资标准，加班工资不按规定发放，有些残疾人劳动权益受损。四是残疾人职业教育、康复和庇护安养机构建设薄弱，投入不足、数量不多、水平不高，不能满足残疾人的需要。
涉残部门合作不够，社会服务网络尚未形成。在有关残疾人就业管理服务中，残联、民政、劳保、税务等部门各司其职，但存在部门协调合作不够、工作脱节的地方。有的部门没有将残疾人就业工作纳入职能范围，部门所属以及社会上的职业培训、职业介绍等机构较少为残疾人服务。有的甚至有推诿扯皮现象，如残疾人《就业证》登记发放、税收减免等方面有时存在不同标准和意见。对于残联征收机关事业单位残疾人就业保障金征收，劳动监察联合执法缺乏协调配合。为残疾人劳动就业服务的社会机构或中介组织还很缺乏，远没有形成一种氛围。
四、推进残疾人就业发展的方法和途径
新时期新阶段，适应经济转轨、社会转型的新形势，必须坚持以科学发展观为指导，把发展残疾人事业放在经济社会的重要位置，把促进残疾人劳动就业作为改善残疾人生活状况的关键环节，做好“创新、提高、转变、强化、统筹”等工作。即，创新残疾人就业体制机制，提高残疾人就业管理服务水平，转变安置就业发展形式，强化职业教育和技术培训，统筹城乡和区域就业发展。
加强法规制度建设和组织领导。进一步贯彻落实国家残疾人就业条例等法规，通过税收减免、财政补贴等优惠政策，鼓励用人单位安排残疾人就业。加强行政执法和司法干预，保障残疾人就业的合法权益。建立健全为残疾人就业服务的管理体系，实行部门联动、层级完备的工作机制。注重发挥各级残疾人就业服务管理机构的主导作用。
多元化、多渠道安置残疾人就业。一是稳定集中就业。做好福利企业新政策出台后的衔接问题，稳定残疾人的集中就业率，防止出现大的波动。二是全面推进分散按比例就业。三是促进残疾人灵活就业。为残疾人提供公益岗位和专营岗位，结合城镇建设和社区建设，促进残疾人社区就业和灵活就业。四是由政府投资建设庇护工场等残疾人康复安养机构，扶助智力残疾、精神残疾、多重残疾人等就业，满足残疾人的多种服务需求。
激励残疾人自强创业。残疾人就业工作不仅是指安排就业岗位，自谋职业也是一条重要途经。事实表明，创业是最好的就业。加强对残疾人创业意识和创业能力的培养，加大对残疾人创业的激励政策力度，以创业促就业。设立残疾人创业专项资金，除安排长期低息贷款用于创业外，在税收方面也实行减免。
增强残疾人就业竞争能力。本着“以市场引导培训，以培训促进就业”的方针，依托自身和社会办学力量，开办各种类型的职业技术培训班，采取订单式、委托式、储备式等培训方式，力求达到残疾人培训的合格率、上岗率和就业率的有机结合。通过加大教育培训力度，提高残疾人劳动技能和综合素质，增强残疾人就业竞争能力。
提高为残疾人综合服务的能力和水平。加快建设残疾人就业工作信息网，提供规范化、科学化、信息化的就业服务，建立残疾人求职登记、就业指导、技能培训、职业介绍一条龙服务，提高服务效率和服务水平。加强残疾人劳动就业能力的评估鉴定，针对残疾人的生理特点和技能状况开展个性化服务，提高残疾人就业服务的针对性和成功率。
依法征缴并合理使用残疾人就业保障金。残疾人就业保障金是根据有关法律规定设立的政府性基金，征收的目的是促进残疾人就业。首先要依法征收，做到应收尽收,特别是加强对机关事业单位的征收，可以借鉴南通市的做法，把其应缴的残保金纳入部门财政预算。其次要严格管理并合理使用，做到专款专用，用之于残疾人事业，服务于残疾人就业发展。
营造支持残疾人就业的良好环境。树立现代文明社会的残疾人劳动就业观，转变不利于残疾人就业的用人观念，形成全社会理解、关心、帮助残疾人就业的社会风气，积极构建扶助残疾人就业的社会支持网络，引导、鼓励非政府组织、慈善团体等社会资源参与残疾人就业的社会帮扶活动。□
（本文系江苏省残联2007年招标课题。执笔：赵志凌、高朴、徐金源）
责任编辑：浩 宇