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【摘 要】公共政策制定是公共政策系统运行中的首要环节，在公共政策系统运行中起着主导的作用。公共政策是为了解决一定的社会问题而采取的行动，如果运用合理的政策对社会发展会有极大的促进作用。本文试用运筹学的系统理论来分析如何制定好的公共政策，为构建服务型政府提供良好的途径。
【关键词】公共政策制定；运筹学；服务型政府
一、公共政策与运筹学的理论概述
1．公共政策与公共政策制定。对于公共政策的定义，目前无论是国内学术界还是国外学术界并未达成统一的共识，仍然是仁者见仁智者见智。我国学者对公共政策的定义主要有：宁骚认为：“公共政策是公共权力机关经过由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”陈振明认为：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”陈振明教授相继对公共政策制定也给出了自己的观点，把它理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
2．运筹学系统理论。运筹学问题和运筹思想可以追溯到古代，运筹一词出自中国古代史书《史记·高祖本纪》：“夫运筹帷幄之中，决胜于千里之外。”它和人类实践活动的各种决策并存。运筹学主要是将生产管理等事件中出现的一些带有普遍性的运筹问题加以提炼，然后利用数学方法进行解决。运筹学的理念就在于系统性、数量化、交叉性、最优性。运筹学的研究对象的核心是决策，而决策则是人类的智能活动的高级形式。运筹学是一门应用科学，从管理实际出发可以把运筹学看作是一门解决实际问题的方法。一切运筹问题都是由目标、条件、决策三者构成的。运筹学的任务是正确提出运筹问题，以系统观点分析问题，制定表达目标、条件、决策的数学方法，发明求解运筹问题的算法，寻找在满足限制条件下达到目标的最优决策。
二、现行政策制定系统模式存在的问题
我国传统的公共政策制定模式基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的，客观上还存在诸多缺陷和不足。我们必须尽快推进政府在公共政策制定上由传统公共政策制定模式向现代公共政策制定模式转变。从总体来看，我国传统公共政策制定模式的弊端主要表现在以下几点：
1．政策制定中缺乏程序理念。目前，我国传统的经验决策模式缺乏民主决策理念，缺乏现代科学的决策方法和手段，易导致决策失误，并且导致决策成本的居高不下，给社会公共利益带来极大的损害，政府决策权高度集中，政府决策过程也高度封闭，缺乏专家学者和社会公众的参与，政策制定不重视民主和科学的程序，我国政府决策的法治化水平还不高，缺乏比较完善的政策制定与执行方面的法律手段与法规体系。
2．政策制定系统不完善。现代化、科学化的公共政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。它们是一个有机的整体，相互独立又相互配合，在政府决策中发挥重要的功能和作用。当前地方政府决策系统的不完善主要体现在决策信息系统决策咨询系统和决策监督系统三个方面。第一，信息子系统是公共政策制定的一个基础，它包含信息的输入、转换和输出的过程。政府信息系统收集民情民意的渠道不畅，影响了公共利益的表达与实现政府决策中枢获取信息的渠道过于单一，加上各个部门利益冲突，容易造成信息的失真。第二，咨询子系统参与政策的制定，政策系统的良性运行对决断子系统有较高的要求，决策必须正确合理，规划要周密可行。然而目前设立的决策咨询机构缺乏应有的独立性，因此在决策过程中所起的作用十分有限。而且决策研究机构的专业性不强，人员总体素质不高，能够给决策层提供的有效建议并不多。再加上民间咨询机构发育不成熟，得不到政府决策者的重视。第三，监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕总政策目标执行政策。但是政府现有的决策监督系统并未充分发挥自身功能。当前监督系统不独立，往往受制于决策机构本身，造成监督部门不能真正履行监督之职，监督系统未发挥其应有的作用。
三、运筹学对公共政策制定的完善
（1）运筹学在公共政策制定中的合理性。公共政策的制定是政策制定者凭借政策手段需要达到的一定的政策目的。政策的本质及功能是：第一，它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制的工具或手段。第二，政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。第三，政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。简而言之，政策是为人民大众所服务的，政府通过制定合理高效的政策来给公民提供便利的服务。而政策制定的合理性就需要政府人员对其制定的过程进行精确的测量以及对制定结果的反馈。如今，政策的制定正在慢慢以定性研究转为定量研究，定量研究能够脱离主观因素，更客观地去反映事实，从而达到研究的目的。在政策制定过程中引入运筹学可以用量化的方法来测量出一项政策制定的好与坏，甚至可以预测出政策执行后，公民对其支持度。（2）运筹学在公共政策制定中的必要性。公共政策制定的过程就是政府依照一定的程序确定政策目标，拟订评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。公共政策是公共管理履行各项功能的基础，而公共管理有计划、组织、指挥、控制和协调等各项基本功能。在这些基本功能中，良好的运用运筹学理论，利用数据分析等方法来制定政策更具有可行性和合理性。公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只有让公众体会到公正、公平，公共政策才能很好地贯彻下去。而公平、公正的政策制定就不只是需要定性的分析，更多的是依靠定量的分析。抛弃主观的人为因素，用数字这一极具说服力的方法来体现。因此把运筹学运用于政策制定中，有可能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从而保证对社会资源进行公正合理的分配。定性分析是基于管理者的判断和经验。当管理者对所决策的问题具有丰富经验或者所决策的问题相对比较简单，问题的决策就倚重于定性分析，反之当管理者缺乏这方面的经验或者要解决的问题相当复杂，那么定量分析在管理者的最后决策中将担负非常重要的角色。而定量分析能力的提高则需要学习运筹学的思想和方法。运筹学就大有用武之地。在公共政策的制定中，最基本的就是要有丰富的信息来源，以及对信息的处理技术。信息的合理收集、加工、传递不仅能为政府提供正确的理论来源，更重要的是能够为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标。通过一些量化的方法去正确认识公共政策信息在公共政策制定过程中的重要作用和活动规律，建立并完善现有的公共政策制定信息系统，是使公共政策的制定更加科学化、民主化的必要举措。
四、结语
在全球信息大爆炸的时代，运筹学的卓越之处在于其思想和方法。对政府来说，运筹学最根本的作用是：可以将各种资源的利用进行最优化管理，以发挥资源的最大效用。现在运筹学的工具也得到了质的飞跃，可以用集成的软件，来代替以前只有数学家才能算出的复杂计算，这样就可以让那些不太懂具体数学规划算法的管理者，也可以运用运筹学的理念来实现管理决策的目的。这也是运筹学在新世纪将得到更大发展的重要原因之一。利用合理的方法去制定一项正确的政策也是政府实行服务型政府至关重要的一步。
参 考 文 献
[1]陈振明．《公共管理学》．中国人民大学出版社，2005
[2]陈振明．《政策科学》．中国人民大学出出版社，1998
[3]宁骚．《公共政策学》．高等教育出版社，2003
[4]胡运权．《运筹学教程》．清华大学出版社，2007
[5]黄艺．公共选择理论视角下我国公共政策制定系统研究[D]．湖南大学学位论文．2008
[6]戴宗．将协商决策模式运用于公共政策制定过程的适用性[J]．科学决策．2011（12）
[7]朱国华．浅谈运筹学对企业管理的影响[J]．新西部．2008（2）
[8]邹苏．试论运筹学在企业管理中的运用[J]．经济与管理．2011（1）
【关键词】公共政策制定；运筹学；服务型政府
一、公共政策与运筹学的理论概述
1．公共政策与公共政策制定。对于公共政策的定义，目前无论是国内学术界还是国外学术界并未达成统一的共识，仍然是仁者见仁智者见智。我国学者对公共政策的定义主要有：宁骚认为：“公共政策是公共权力机关经过由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”陈振明认为：“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”陈振明教授相继对公共政策制定也给出了自己的观点，把它理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。
2．运筹学系统理论。运筹学问题和运筹思想可以追溯到古代，运筹一词出自中国古代史书《史记·高祖本纪》：“夫运筹帷幄之中，决胜于千里之外。”它和人类实践活动的各种决策并存。运筹学主要是将生产管理等事件中出现的一些带有普遍性的运筹问题加以提炼，然后利用数学方法进行解决。运筹学的理念就在于系统性、数量化、交叉性、最优性。运筹学的研究对象的核心是决策，而决策则是人类的智能活动的高级形式。运筹学是一门应用科学，从管理实际出发可以把运筹学看作是一门解决实际问题的方法。一切运筹问题都是由目标、条件、决策三者构成的。运筹学的任务是正确提出运筹问题，以系统观点分析问题，制定表达目标、条件、决策的数学方法，发明求解运筹问题的算法，寻找在满足限制条件下达到目标的最优决策。
二、现行政策制定系统模式存在的问题
我国传统的公共政策制定模式基本上是在计划经济体制的基础上形成和发展起来的，客观上还存在诸多缺陷和不足。我们必须尽快推进政府在公共政策制定上由传统公共政策制定模式向现代公共政策制定模式转变。从总体来看，我国传统公共政策制定模式的弊端主要表现在以下几点：
1．政策制定中缺乏程序理念。目前，我国传统的经验决策模式缺乏民主决策理念，缺乏现代科学的决策方法和手段，易导致决策失误，并且导致决策成本的居高不下，给社会公共利益带来极大的损害，政府决策权高度集中，政府决策过程也高度封闭，缺乏专家学者和社会公众的参与，政策制定不重视民主和科学的程序，我国政府决策的法治化水平还不高，缺乏比较完善的政策制定与执行方面的法律手段与法规体系。
2．政策制定系统不完善。现代化、科学化的公共政策系统是由信息、咨询（参谋）、决断、执行和监控等子系统所构成的大系统。它们是一个有机的整体，相互独立又相互配合，在政府决策中发挥重要的功能和作用。当前地方政府决策系统的不完善主要体现在决策信息系统决策咨询系统和决策监督系统三个方面。第一，信息子系统是公共政策制定的一个基础，它包含信息的输入、转换和输出的过程。政府信息系统收集民情民意的渠道不畅，影响了公共利益的表达与实现政府决策中枢获取信息的渠道过于单一，加上各个部门利益冲突，容易造成信息的失真。第二，咨询子系统参与政策的制定，政策系统的良性运行对决断子系统有较高的要求，决策必须正确合理，规划要周密可行。然而目前设立的决策咨询机构缺乏应有的独立性，因此在决策过程中所起的作用十分有限。而且决策研究机构的专业性不强，人员总体素质不高，能够给决策层提供的有效建议并不多。再加上民间咨询机构发育不成熟，得不到政府决策者的重视。第三，监控子系统主要是负责监督政策的制定和实施，以控制政策失误，确保围绕总政策目标执行政策。但是政府现有的决策监督系统并未充分发挥自身功能。当前监督系统不独立，往往受制于决策机构本身，造成监督部门不能真正履行监督之职，监督系统未发挥其应有的作用。
三、运筹学对公共政策制定的完善
（1）运筹学在公共政策制定中的合理性。公共政策的制定是政策制定者凭借政策手段需要达到的一定的政策目的。政策的本质及功能是：第一，它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政党、国家或政府进行政治控制的工具或手段。第二，政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段，服务于社会经济的发展和文化的进步。第三，政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段，是各种利益关系的调节器。简而言之，政策是为人民大众所服务的，政府通过制定合理高效的政策来给公民提供便利的服务。而政策制定的合理性就需要政府人员对其制定的过程进行精确的测量以及对制定结果的反馈。如今，政策的制定正在慢慢以定性研究转为定量研究，定量研究能够脱离主观因素，更客观地去反映事实，从而达到研究的目的。在政策制定过程中引入运筹学可以用量化的方法来测量出一项政策制定的好与坏，甚至可以预测出政策执行后，公民对其支持度。（2）运筹学在公共政策制定中的必要性。公共政策制定的过程就是政府依照一定的程序确定政策目标，拟订评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。公共政策是公共管理履行各项功能的基础，而公共管理有计划、组织、指挥、控制和协调等各项基本功能。在这些基本功能中，良好的运用运筹学理论，利用数据分析等方法来制定政策更具有可行性和合理性。公共政策的实质是对社会利益的权利分配，只有让公众体会到公正、公平，公共政策才能很好地贯彻下去。而公平、公正的政策制定就不只是需要定性的分析，更多的是依靠定量的分析。抛弃主观的人为因素，用数字这一极具说服力的方法来体现。因此把运筹学运用于政策制定中，有可能实现公共政策的选择过程和选择结果代表公共利益，从而保证对社会资源进行公正合理的分配。定性分析是基于管理者的判断和经验。当管理者对所决策的问题具有丰富经验或者所决策的问题相对比较简单，问题的决策就倚重于定性分析，反之当管理者缺乏这方面的经验或者要解决的问题相当复杂，那么定量分析在管理者的最后决策中将担负非常重要的角色。而定量分析能力的提高则需要学习运筹学的思想和方法。运筹学就大有用武之地。在公共政策的制定中，最基本的就是要有丰富的信息来源，以及对信息的处理技术。信息的合理收集、加工、传递不仅能为政府提供正确的理论来源，更重要的是能够为政策过程服务，保证制定出合理的政策并加以有效的执行，以取得预期目标。通过一些量化的方法去正确认识公共政策信息在公共政策制定过程中的重要作用和活动规律，建立并完善现有的公共政策制定信息系统，是使公共政策的制定更加科学化、民主化的必要举措。
四、结语
在全球信息大爆炸的时代，运筹学的卓越之处在于其思想和方法。对政府来说，运筹学最根本的作用是：可以将各种资源的利用进行最优化管理，以发挥资源的最大效用。现在运筹学的工具也得到了质的飞跃，可以用集成的软件，来代替以前只有数学家才能算出的复杂计算，这样就可以让那些不太懂具体数学规划算法的管理者，也可以运用运筹学的理念来实现管理决策的目的。这也是运筹学在新世纪将得到更大发展的重要原因之一。利用合理的方法去制定一项正确的政策也是政府实行服务型政府至关重要的一步。
参 考 文 献
[1]陈振明．《公共管理学》．中国人民大学出版社，2005
[2]陈振明．《政策科学》．中国人民大学出出版社，1998
[3]宁骚．《公共政策学》．高等教育出版社，2003
[4]胡运权．《运筹学教程》．清华大学出版社，2007
[5]黄艺．公共选择理论视角下我国公共政策制定系统研究[D]．湖南大学学位论文．2008
[6]戴宗．将协商决策模式运用于公共政策制定过程的适用性[J]．科学决策．2011（12）
[7]朱国华．浅谈运筹学对企业管理的影响[J]．新西部．2008（2）
[8]邹苏．试论运筹学在企业管理中的运用[J]．经济与管理．2011（1）